ข้อความเต็ม
ฎีกาตัดสินเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมาย
คำวินิจฉัยที่ 30/2545
นางเสาวภา พฤฒิพร โดยนางสมสุข นากแก้วเทศ
ผู้ฟ้องคดี
และนายอากร เอกกาญจนกร ผู้รับมอบอำนาจ
เทศบาลจำบลบ้านฉาง ที่ 1 กับพวกรวม 2 คน
ผู้ถูกฟ้องคดี
พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 9
ป.ที่ดิน มาตรา
ป.พ.พ. มาตรา
ไม่มีย่อสั้น
___________________________
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๓๐/๒๕๔๕
วันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน
ศาลปกครองกลาง
ระหว่าง
ศาลจังหวัดระยอง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีศาลที่รับฟ้องคดีเห็นว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจของตนจึงทำความเห็นไปยังหน่วยงานธุรการกลางของศาลที่ตนเห็นว่ามีเขตอำนาจ แต่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น ศาลผู้ส่งความเห็นจึงได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๘ พฤษภาคม ๒๕๔๔ นางเสาวภา พฤฒิพร โดยนางสมสุข นากแก้วเทศ และนายอากร เอกกาญจนกร ผู้รับมอบอำนาจ ได้ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลบ้านฉาง ที่ ๑ และนายจักร์ชัย จริยเวชช์วัฒนา ในฐานะอดีตประธานกรรมการสุขาภิบาลบ้านฉาง ที่ ๒ ต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๑๑๒/๒๕๔๔ อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดเลขที่ ๑๑๐๐ ตำบลบ้านฉาง อำเภอบ้านฉาง จังหวัดระยอง แต่ปรากฏว่า เมื่อเดือนกรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๓๖ ถึงปี พ.ศ. ๒๕๓๗ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งประธานกรรมการสุขาภิบาลบ้านฉางได้อนุมัติและสั่งการให้ทำถนนคอนกรีตเสริมเหล็กบนที่ดินของผู้ฟ้องคดี โดยไม่ได้ตรวจสอบโฉนดที่ดินที่จะก่อสร้างถนน และ ทำการก่อสร้างถนนโดยไม่ได้รับความยินยอมหรืออนุญาตจากผู้ฟ้องคดี การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะที่ได้รับมาซึ่งอำนาจการปกครองท้องถิ่นของสุขาภิบาลบ้านฉาง รวมทั้งหนี้สิน สิทธิและความรับผิดต่าง ๆ ตามพระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นการกระทำการโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีเสียหาย จึงขอให้ศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองรื้อถอนถนนคอนกรีตเสริมเหล็กออกไปจากที่ดินของผู้ฟ้องคดี พร้อมทั้งปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิม หากผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่สามารถปรับสภาพที่ดินให้อยู่ในสภาพเดิมได้ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันชำระค่าเสียหายหรือค่าที่ดินเป็นเงิน ๑,๙๘๘,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยนับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่ผู้ฟ้องคดี
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีตามโฉนดเลขที่ ๑๑๐๐ เดิมเป็นที่ดินที่มีหนังสือรับรองการทำประโยชน์ของนายมาด โด่งดัง เนื้อที่ ๓๐ ไร่ ๓ งาน ซึ่งได้ยกที่ดินบางส่วนให้เป็นทางเดินสำหรับประชาชนใช้สัญจรไปมานานกว่า ๓๐ ปี ต่อมา นายมาดขอออกโฉนดที่ดินเป็นโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๙๒๕ และเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๑๓ แบ่งขายให้แก่พันตำรวจเอกสุวิทย์ โสตถิทัต จำนวน ๒ ไร่ ๒๐.๙ ตารางวา เป็นโฉนดเลขที่ ๓๖๖๐ โดยมีที่ดินส่วนที่ยกให้เป็นทางสาธารณะรวมอยู่ด้วย หลังจากนั้น มีการโอนขายที่ดินติดต่อกันมาจนถึงปี พ.ศ. ๒๕๓๑ ผู้ฟ้องคดีได้ซื้อที่ดินแปลงดังกล่าว และในปี พ.ศ. ๒๕๓๒ ได้มีการแบ่งแยกส่วนที่ดินเป็นทางสาธารณะโฉนดเลขที่ ๑๑๐๐ ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้รู้อยู่แล้วว่ามีถนนพิพาทตัดผ่านที่ดินของตน ที่พิพาทจึงตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ (๒) ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีได้ซ่อมแซมปรับปรุงถนนดังกล่าวมาเป็นลำดับ แต่ผู้ฟ้องคดีก็ไม่เคยโต้แย้งใด ๆ การฟ้องคดีของผู้ฟ้องคดีจึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต
ศาลปกครองกลางเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามฟ้องเป็นคดีพิพาทที่กล่าวหาว่าผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นนิติบุคคลจงใจทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีโดยผิดกฎหมาย ทำให้เสียหายแก่ทรัพย์สินหรือสิทธิในที่ดิน อันเป็นการกระทำละเมิดตามมาตรา ๔๒๐ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คดีนี้จึงเป็นคดีละเมิดในทางแพ่งมิใช่เกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าว ล่าช้าเกินสมควรอันอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง แต่คดีนี้อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม ที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งตามนัยมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ๒๕๔๐
ศาลจังหวัดระยองได้แจ้งความเห็นมายังศาลปกครองกลางว่า ขณะเกิดเหตุผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีฐานะเป็นสุขาภิบาลบ้านฉางซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงถือว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครองตามความหมายของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ จากคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีเท่ากับอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองสร้างหรือบำรุงถนนสาธารณะในที่ดินของผู้อื่นโดยไม่มีอำนาจที่จะทำได้ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การต่อสู้คดีว่า มีอำนาจทำได้ ถือได้ว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายโดยกระทำการอื่นใดนอกจากออกกฎหรือคำสั่งโดยไม่มีอำนาจ นอกจากนี้ ยังถือได้ว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายในการให้มีและบำรุงทางน้ำและทางบก อันเป็นการจัดทำกิจการของสุขาภิบาล อย่างหนึ่งตามพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. ๒๔๙๕ มาตรา ๒๕ ซึ่งใช้ขณะเกิดเหตุข้อพิพาทของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิในที่ดินของเอกชนอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๒๙๘ ที่บัญญัติว่า "ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น" บทบัญญัติมาตรานี้กำหนดให้การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในบังคับประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์หรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติในเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ
สำหรับคดีนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีจะโต้แย้งว่าผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจตามกฎหมายกระทำละเมิดต่อ ผู้ฟ้องคดี แต่ประเด็นหลักที่คู่กรณีโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามข้ออ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของผู้ฟ้องคดีและข้อต่อสู้ของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่อ้างว่าไม่ได้กระทำการตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวหาในคดีนี้ต่อไปได้ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
"มาตรา ๑๓๐๔ สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดิน ซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน เช่น
(๑) ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่น ตามกฎหมายที่ดิน
(๒) ทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวงทะเลสาบ"
การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบด้วย โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน แม้การฟ้องคดีนี้จะเป็นการเรียกร้องค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดในที่ดิน แต่ศาลก็จำต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้น ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินจึงได้แก่ ศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๘/๒๕๔๕
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่นางเสาวภา พฤฒิพร ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลบ้านฉาง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และนายจักร์ชัย จริยเวชช์วัฒนา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดระยอง
นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
นายอักขราทร จุฬารัตน นายโภคิน พลกุล
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
พลโท สมัยรบ สุทธิวาทนฤพุฒิ พลโท อาชวัน อินทรเกสร
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
นายพรชัย รัศมีแพทย์
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
()
แหล่งที่มา
ส่วนเลขานุการคณะกรรมการวินิจฉัยฯ
แผนก
หมายเลขคดีดำศาลฎีกา
หมายเลขคดีดำศาลชั้นต้น
หมายเลขคดีแดงศาลชั้นต้น
หมายเหตุ
เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน