ไม่มีย่อสั้น
อ่านฉบับย่อเพิ่มเติม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๘/๒๕๕๔
วันที่ ๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๔
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลจังหวัดสมุทรสาคร
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสมุทรสาครโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๒๕ พฤษภาคม ๒๕๕๒ บริษัทบ้านโป่งผลิตภัณฑ์คอนกรีต จำกัด โจทก์ ยื่นฟ้องเทศบาลนครสมุทรสาคร จำเลย ต่อศาลจังหวัดสมุทรสาคร เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๐๐/๒๕๕๒ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๑ พฤศจิกายน ๒๕๕๐ จำเลยว่าจ้างให้โจทก์ปรับปรุงภูมิทัศน์ถนนเศรษฐกิจ ๑ ช่วงที่ ๒ จากเขตเทศบาลถึงถนนพระรามที่ ๒ ในวงเงิน ๖,๓๐๐,๐๐๐ บาท เป็นการปรับปรุงทางเท้า ระบบไฟฟ้าแสงสว่างบนทางเท้า เกาะกลางถนน และระบบไฟฟ้าแสงสว่างเกาะกลางถนน ชำระค่าจ้างจำนวน ๓ งวด โจทก์มอบหนังสือค้ำประกันของธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) จำนวน ๓๑๕,๐๐๐ บาท ให้แก่จำเลยเพื่อเป็นประกันในการปฏิบัติตามสัญญา เมื่อโจทก์เริ่มก่อสร้างตามสัญญา ประชาชนผู้ครอบครองอาคารบริเวณพื้นที่ก่อสร้างบางส่วนไม่ยอมให้โจทก์ก่อสร้าง โจทก์แจ้งให้จำเลยแก้ไขปัญหาดังกล่าวแต่จำเลยเพิกเฉย ต่อมาจำเลยแจ้งให้โจทก์เข้าทำสัญญาต่อท้ายสัญญาจ้างฉบับเดิมจำนวน ๒ ฉบับ เพื่อแก้ไขเพิ่มเติมและตัดลดเนื้องานก่อสร้างบางส่วน โจทก์ส่งมอบงานงวดที่ ๒ และแจ้งให้จำเลยตรวจรับมอบงานพร้อมทั้งขอรับเงินค่าจ้าง และแจ้งถึงอุปสรรคที่ไม่อาจปฏิบัติตามสัญญาได้ ตลอดจนขอขยายเวลาทำงาน แต่จำเลยเพิกเฉยและบอกเลิกสัญญากับโจทก์พร้อมเรียกเงินค่าปรับ โจทก์แจ้งให้จำเลยคืนเงินค่าปรับและชำระเงินค่างานที่ได้ทำในงวดที่ ๑ และที่ ๓ ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินค่างานจำนวน ๒,๔๙๑,๗๓๗.๖๓ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ให้ชำระค่าปรับจำนวน ๙๔๑,๐๑๒.๕๙ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินจำนวน ๘๖๒,๘๑๙.๘๖ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ และให้ส่งมอบหนังสือค้ำประกันของธนาคารทหารไทย จำกัด (มหาชน) คืนแก่โจทก์
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
ศาลจังหวัดสมุทรสาครพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองได้ว่าจ้างโจทก์ปรับปรุงภูมิทัศน์ถนนเศรษฐกิจ ๑ ช่วงที่ ๒ หลังจากทำสัญญาจ้างแล้วโจทก์ได้ดำเนินการตามสัญญาจ้างได้บางส่วน เนื่องจากประชาชนบางส่วนไม่ยอมให้โจทก์ดำเนินการก่อสร้าง ขณะเดียวกันโจทก์ก็ขอขยายระยะเวลาทำงานออกไป นอกจากนี้จำเลยได้แก้ไขสัญญาโดยเปลี่ยนแปลงแบบแปลนและตัดเนื้องานลง งานก่อสร้างของโจทก์มีอุปสรรค จึงไม่สามารถดำเนินการแล้วเสร็จตามสัญญาได้ เมื่อโจทก์มีหนังสือทวงถามเงินค่าจ้างแต่จำเลยเพิกเฉยไม่จ่ายให้ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายจึงต้องนำคดีมาฟ้อง กรณีดังกล่าวเป็นการโต้แย้งสิทธิกันระหว่างโจทก์กับจำเลยตามสัญญาจ้างปรับปรุงภูมิทัศน์ การจ่ายค่าจ้างขึ้นอยู่กับความสำเร็จของงาน อุปกรณ์เครื่องมือต่าง ๆ ที่จะนำมาใช้ในการดำเนินงานโจทก์เป็นผู้รับผิดชอบ แต่เมื่อโจทก์ทำงานไปได้แล้วบางส่วนจำเลยจะต้องจ่ายค่างวด แต่จำเลยไม่จ่าย กรณีเป็นการโต้แย้งสิทธิระหว่างโจทก์และจำเลยจึงตั้งอยู่บนพื้นฐานของสัญญาจ้างทำของตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๕๘๗ ไม่ปรากฏว่าเป็นการว่าจ้างให้โจทก์ชำระหนี้ตามสัญญาว่าด้วยการบริการสาธารณะ แต่สัญญาว่าจ้างระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาที่ทั้งสองฝ่ายมีสถานะเท่าเทียมกัน ศาลจึงจำต้องวินิจฉัยต่อไปว่าโจทก์หรือจำเลยต่างฝ่ายต่างผิดสัญญาต่อกันหรือไม่ เพียงใด และความเสียหายที่เกิดขึ้นจากคู่สัญญาฝ่ายใด อย่างไร และค่าเสียหายมีจำนวนเท่าใด สัญญาจ้างทำของดังกล่าวจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองแต่อย่างใด กรณีไม่ต้องด้วยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจการพิจารณาวินิจฉัยหรือมีคำสั่งของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่น ตามมาตรา ๗๐ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ มีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและ
บำรุงทางบกและทางน้ำ รวมทั้งการจัดการให้มีและบำรุงการไฟฟ้า หรือแสงสว่าง ตามมาตรา ๕๖ ประกอบกับมาตรา ๕๓ และมาตรา ๕๐ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่จำเลยตกลงทำสัญญาว่าจ้างโจทก์ปรับปรุงภูมิทัศน์ถนนเศรษฐกิจ ๑ ช่วงที่ ๒ จากเขตเทศบาลถึงถนนพระรามที่ ๒ โดยการก่อสร้างปรับปรุงทางเท้าสองข้างทาง ปรับปรุงระบบไฟฟ้าแสงสว่างบนทางเท้าและเกาะกลางถนน รวมถึงปรับปรุงเกาะกลางถนน ตามสัญญาจ้างเลขที่ ๗๔/๒๕๕๐ ลงวันที่ ๒๑ พฤษภาคม ๒๕๕๐ จึงเป็นกรณีที่จำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมีหน้าที่ปรับปรุง ซ่อมแซม และบำรุงรักษาถนนและทางเท้า รวมถึงการติดตั้งระบบไฟฟ้าสาธารณะ ทำสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยในมาตรา ๕๖ ประกอบกับมาตรา ๕๓ และมาตรา ๕๐ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ซึ่งแม้ว่าสัญญาจ้างปรับปรุงภูมิทัศน์ฯ จะมีลักษณะ บางประการทำนองเดียวกันกับสัญญาจ้างทำของตามมาตรา ๕๘๗ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่หากสัญญาจ้างทำของดังกล่าวมีลักษณะของสัญญาเข้าองค์ประกอบของสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แล้ว สัญญาดังกล่าวก็มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ในเมื่อสัญญาพิพาทในคดีนี้มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีวัตถุประสงค์ของสัญญาเพื่อจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะของจำเลยตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดครบองค์ประกอบของสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อมีมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่ในระหว่างการก่อสร้างตามสัญญา ปรากฏว่าประชาชนบางส่วนไม่ยอมให้โจทก์ดำเนินการก่อสร้าง นอกจากนี้จำเลยได้แก้ไขสัญญาโดยเปลี่ยนแปลงแบบแปลนและตัดลดเนื้องานลง อีกทั้งเมื่องานบางส่วนแล้วเสร็จโจทก์ได้แจ้งให้จำเลยตรวจรับมอบงานและขอรับเงินค่าจ้างในงานงวดที่ ๒ พร้อมทั้งแจ้งถึงอุปสรรคในการปฏิบัติงาน รวมทั้งขอขยายเวลาการทำงานออกไป แต่จำเลยเพิกเฉยและบอกเลิกสัญญาจ้างกับโจทก์ พร้อมเรียกเงินค่าปรับจำนวน ๒๙๓,๐๓๓.๑๖ บาท โจทก์เห็นว่าการกระทำของจำเลยเป็นการผิดสัญญาจ้างและเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จึงยื่นฟ้องต่อศาลขอให้จำเลยชำระเงินค่างานและเงินค่าปรับพร้อมส่งมอบหนังสือค้ำประกันของธนาคารคืนแก่โจทก์ตามสัญญา กรณีจึงเป็นการโต้แย้งสิทธิกันระหว่างโจทก์กับจำเลยตามสัญญาจ้างปรับปรุงภูมิทัศน์ถนนเศรษฐกิจ ๑ ช่วงที่ ๒ จากเขตเทศบาลถึงถนนพระรามที่ ๒ ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นอกจากนี้กรณีดังกล่าวคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลได้มีคำวินิจฉัยชี้ขาดในคดีที่มีข้อเท็จจริงทำนองเดียวกันนี้ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดที่ ๒๔/๒๕๔๕ ว่าการดำเนินการของเทศบาลนครเชียงใหม่ตามโครงการปรับปรุงสภาพแวดล้อมริมฝั่งแม่น้ำปิงด้านตะวันออกด้วยการถมที่ดิน ตอกเสาเข็มสร้างเขื่อนและสร้างทางเพื่อให้ประชาชนใช้เป็นสถานที่เดินออกกำลังกายและพักผ่อน ถือได้ว่าเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายในการจัดระบบบริการสาธารณะ และต่อมาคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลได้มีคำวินิจฉัยชี้ขาดที่ ๑๓/๒๕๔๙ ในคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาที่มีคู่สัญญาและวัตถุประสงค์ของสัญญาเช่นเดียวกันกับข้อพิพาทในคดีนี้ว่า สัญญาจ้างก่อสร้างปรับปรุงผิวจราจร ก่อสร้างคันหินทางเท้า วางท่อระบายน้ำ พร้อมบ่อพักและขยายสะพานข้ามคลองห้วยยอดของเทศบาลตำบลห้วยยอด เป็นสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคที่จำเป็นต่อการดำเนินชีวิตของประชาชนโดยตรงอันเป็นบริการสาธารณะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง การโต้แย้งสิทธิกันตามสัญญาดังกล่าวจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยเป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ฟ้องให้จำเลยชำระเงินค่างานอันได้กระทำไปกับให้คืนค่าปรับพร้อมหนังสือค้ำประกันตามสัญญาจ้างให้ปรับปรุงภูมิทัศน์ถนนเศรษฐกิจ ๑ ช่วงที่ ๒ จึงต้องพิจารณาว่า สัญญาจ้างดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ บัญญัติว่า สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ เมื่อจำเลยมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงทางบกและทางน้ำ รวมทั้งการจัดให้มีและบำรุงการไฟฟ้า หรือแสงสว่าง ตามมาตรา ๕๖ ประกอบกับมาตรา ๕๓ และมาตรา ๕๐ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ การที่จำเลยตกลงทำสัญญาว่าจ้างโจทก์ให้ปรับปรุงภูมิทัศน์ถนนเศรษฐกิจ ๑ ช่วงที่ ๒ จากเขตเทศบาลถึงถนนพระรามที่ ๒ โดยการก่อสร้างปรับปรุงทางเท้าสองข้างทาง ปรับปรุงระบบไฟฟ้าแสงสว่างบนทางเท้าและเกาะกลางถนน รวมถึงปรับปรุงเกาะกลางถนน จึงเป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค อันเป็นบริการสาธารณะของจำเลย สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างบริษัทบ้านโป่งผลิตภัณฑ์คอนกรีต จำกัด โจทก์ เทศบาลนครสมุทรสาคร จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท ศิลปชัย สรภักดี (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(ศิลปชัย สรภักดี) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน