คำพิพากษา คำสั่งคำร้องและคำวินิจฉัยศาลฎีกา

โจทก์ฟ้องขอให้ลงโทษจำเลยตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 83 และ 137 พระราชบัญญัติบัตรประจำตัวประชาชน พ.ศ.2526 มาตรา 5, 6 และ 14 พระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ.2534 มาตรา 50

จำเลยที่ 1 ให้การปฏิเสธ ศาลชั้นต้นจึงสั่งให้โจทก์แยกฟ้องเป็นคดีใหม่

จำเลยที่ 2 ให้การรับสารภาพ

ศาลชั้นต้นพิพากษาว่า จำเลยที่ 2 มีความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 137 ประกอบมาตรา 83 พระราชบัญญัติบัตรประจำตัวประชาชน พ.ศ.2526 มาตรา 14 พระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ.2534 มาตรา 50 (ที่ถูกมาตรา 50 วรรคหนึ่ง) การกระทำของจำเลยที่ 2 เป็นกรรมเดียวผิดกฎหมายหลายบท ลงโทษตามพระราชบัญญัติบัตรประจำตัวประชาชน พ.ศ.2526 มาตรา 14 ซึ่งเป็นกฎหมายที่มีโทษหนักที่สุดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 90 จำคุก 1 ปี จำเลยที่ 2 ให้การรับสารภาพเป็นประโยชน์แก่การพิจารณา มีเหตุบรรเทาโทษ ลดโทษให้กึ่งหนึ่งตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 78 คงจำคุก 6 เดือน

จำเลยที่ 2 อุทธรณ์

ศาลอุทธรณ์ภาค 7 พิพากษายืน

จำเลยที่ 2 ฎีกา โดยผู้พิพากษาซึ่งพิจารณาและลงชื่อในคำพิพากษาศาลชั้นต้น อนุญาตให้ฎีกาในปัญหาข้อเท็จจริง

ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "มีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยตามฎีกาของจำเลยที่ 2 ว่า สมควรลงโทษสถานเบาและรอการลงโทษจำคุกให้แก่จำเลยที่ 2 หรือไม่ เห็นว่า จำเลยที่ 2 กับพวกร่วมกันแจ้งข้อความอันเป็นเท็จแก่เจ้าพนักงานเพื่อช่วยเหลือให้คนต่างด้าวได้รับบัตรประจำตัวประชาชน นับเป็นการกระทำที่กระทบต่อความมั่นคงและความปลอดภัยของประเทศชาติ พฤติการณ์แห่งคดีจึงเป็นเรื่องร้ายแรง ที่ศาลอุทธรณ์ภาค 7 ใช้ดุลพินิจกำหนดโทษจำคุกและไม่รอการลงโทษให้แก่จำเลยที่ 2 นั้น เหมาะสมแก่พฤติการณ์แห่งรูปคดีแล้ว ฎีกาของจำเลยที่ 2 ฟังไม่ขึ้น

อนึ่ง ภายหลังจากจำเลยที่ 2 กระทำความผิดคดีนี้มีพระราชบัญญัติบัตรประจำตัวประชาชน (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2542 มาตรา 8 ให้ยกเลิกความในมาตรา 14 แห่งพระราชบัญญัติบัตรประจำตัวประชาชน พ.ศ.2526 โดยเปลี่ยนแปลงองค์ประกอบความผิดจากเดิมที่กำหนดให้ผู้กระทำความผิดต้องเป็น "ผู้ไม่มีสัญชาติไทย" เป็น "ผู้ใด" ซึ่งอาจจะเป็นผู้ที่มีสัญชาติไทยหรือไม่ก็ได้ ดังนั้น ในการพิจารณาว่าการกระทำของจำเลยที่ 2 เป็นความผิดหรือไม่ จึงต้องพิจารณาจากองค์ประกอบความผิดตามพระราชบัญญัติบัตรประจำตัวประชาชน พ.ศ.2526 มาตรา 14 เดิม ซึ่งเป็นกฎหมายที่ใช้ในขณะกระทำความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 2 เมื่อคำฟ้องของโจทก์ปรากฏว่า จำเลยที่ 2 เป็นผู้มีสัญชาติไทย ฟ้องโจทก์ในส่วนที่เกี่ยวกับความผิดต่อพระราชบัญญัติบัตรประจำตัวประชาชน พ.ศ.2526 มาตรา 14 เดิม จึงเป็นฟ้องที่ขาดองค์ประกอบความผิด ถือเป็นฟ้องที่ไม่ชอบด้วยประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 158 (5) แม้จำเลยที่ 2 ให้การรับสารภาพก็ลงโทษจำเลยที่ 2 ในข้อหาความผิดต่อพระราชบัญญัติบัตรประจำตัวประชาชน พ.ศ.2526 ไม่ได้ ส่วนความผิดฐานแจ้งความเท็จตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 137 ระวางโทษจำคุกไม่เกินหกเดือน หรือปรับไม่เกินหนึ่งพันบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ โจทก์จะต้องฟ้องจำเลยที่ 2 สำหรับความผิดดังกล่าวในห้าปีนับแต่วันกระทำความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 95 (4) แต่โจทก์เพิ่งฟ้องจำเลยที่ 2 สำหรับความผิดดังกล่าวในคดีนี้เมื่อวันที่ 1 มิถุนายน 2544 ซึ่งเกินกว่าห้าปีนับแต่วันกระทำความผิด ฟ้องโจทก์เฉพาะข้อหาดังกล่าว จึงขาดอายุความตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 95 (4) ปัญหาทั้งสองนี้เป็นข้อกฎหมายที่เกี่ยวกับความสงบเรียบร้อย แม้ไม่มีคู่ความฝ่ายใดยกขึ้นฎีกา ศาลฎีกามีอำนาจยกขึ้นวินิจฉัยได้เองตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 195 วรรคสอง ประกอบมาตรา 225"

พิพากษาแก้เป็นว่า ให้ยกฟ้องโจทก์ในข้อหาตามพระราชบัญญัติบัตรประจำตัวประชาชน พ.ศ.2526 มาตรา 14 และตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 137 จำเลยที่ 2 คงมีความผิดตามพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ.2534 มาตรา 50 วรรคหนึ่ง จำคุก 8 เดือน เมื่อลดโทษให้กึ่งหนึ่งตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 78 แล้ว คงจำคุก 4 เดือน

โจทก์ฟ้องว่า จำเลยทั้งสองซึ่งไม่ได้รับใบอนุญาตให้ขับขี่รถจักรยานยนต์ได้ขับรถโดยประมาทโดยจำเลยที่ 1 ขับรถจักรยานยนต์ไม่ติดแผ่นป้ายทะเบียน ส่วนจำเลยที่ 2 ขับรถจักรยานยนต์ไม่ติดแผ่นป้ายทะเบียน โดยมีนางสาวปิยธิดา แสงสุรีย์ ผู้เสียหายนั่งซ้อนท้ายขับตามหลังรถของจำเลยที่ 1 ในลักษณะแข่งกัน ขณะนั้นมีนายวัชรินทร์ ชังช่างเรือ ขับรถจักรยานยนต์หมายเลขทะเบียน ชุมพร ฆ-9831 ออกมาจากถนนทางแยก เป็นเหตุให้รถที่จำเลยที่ 1 ขับเฉี่ยวชนกับรถของนายวัชรินทร์อย่างแรง ทำให้รถเสียหลักล้มลงและนายวัชรินทร์กระเด็นตกจากรถแล้วรถที่จำเลยที่ 2 ขับตามรถของจำเลยที่ 1 มาพุ่งเข้าชนนายวัชรินทร์ เป็นเหตุให้นายวัชรินทร์ถึงแก่ความตายและทำให้รถทั้ง 3 คันได้รับความเสียหาย นางสาวปิยธิดาได้รับอันตรายแก่กายและจิตใจ ขอให้ลงโทษตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 291, 390 พระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ.2522 มาตรา 43 (4), 157

จำเลยทั้งสองให้การปฏิเสธ

ระหว่างพิจารณา นางพิมล ชังช่างเรือ ภริยาของนายวัชรินทร์ ชังช่างเรือ ผู้ตาย ยื่นคำร้องขอเข้าร่วมเป็นโจทก์ ศาลชั้นต้นอนุญาตเฉพาะความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 291

ศาลชั้นต้นพิพากษาว่า จำเลยทั้งสองมีความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 291, 390 พระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ.2522 มาตรา 43 (4), 157 การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการกระทำกรรมเดียว ผิดต่อกฎหมายหลายบท ให้ลงโทษตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 291 อันเป็นกฎหมายบทที่มีโทษหนักที่สุดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 90 จำเลยทั้งสองอายุไม่เกินสิบเจ็ดปี ลดมาตราส่วนโทษให้คนละกึ่งหนึ่งตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 75 คงจำคุกคนละ 6 เดือน

จำเลยทั้งสองอุทธรณ์

ศาลอุทธรณ์ภาค 8 พิพากษายืน

จำเลยทั้งสองฎีกา โดยผู้พิพากษาซึ่งพิจารณาและลงชื่อในคำพิพากษาศาลชั้นต้นอนุญาตให้ฎีกาในปัญหาข้อเท็จจริง

ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "ที่จำเลยทั้งสองฎีกาขอให้รอการลงโทษจำคุกนั้น เห็นว่า จำเลยทั้งสองขับรถแข่งขันกันด้วยความเร็ว ทำให้รถที่จำเลยที่ 1 ขับเฉี่ยวชนกับรถจักรยานยนต์ของนายวัชรินทร์ ชังช่างเรือ ที่กำลังขับขึ้นมาจากทางแยกอย่างแรง รถของนายวัชรินทร์เสียหลักล้มลง นายวัชรินทร์กระเด็นตกจากรถล้มลงและถูกรถที่จำเลยที่ 2 ขับแข่งขันกันมาในระยะกระชั้นชิดพุ่งเข้าชนขณะล้มอยู่บนถนน รถทั้งสามคันได้รับความเสียหาย นายวัชรินทร์ถึงแก่ความตาย นางสาวปิยธิดา แสงสุรีย์ ซึ่งนั่งซ้อนท้ายรถของจำเลยที่ 2 ได้รับอันตรายแก่กายหรือจิตใจ แสดงให้เห็นว่าจำเลยทั้งสองขับรถด้วยความประมาทขาดสำนึกและรับผิดชอบต่อความปลอดภัยของผู้ร่วมใช้ถนนรายอื่น จนเป็นเหตุให้เกิดความเสียหายในชีวิต ร่างกายและทรัพย์สินของผู้อื่น ตามพฤติการณ์เป็นเรื่องร้ายแรง แม้จะได้ความว่าจำเลยทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์ร่วม จนเป็นที่พอใจและโจทก์ร่วมไม่ติดใจดำเนินคดีกับจำเลยก็ตาม ก็เป็นการที่จำเลยนำเงินมาวางศาลจำนวน 10,000 บาท หลังจากศาลชั้นต้นได้มีคำพิพากษาและจำเลยทั้งสองเพิ่งจะตกลงชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์ร่วมในวันที่ยื่นฎีกา ซึ่งจำเลยทั้งสองไม่ได้สำนึกในการกระทำความผิดของตนโดยให้การปฏิเสธและสู้คดีตลอดมา จึงไม่มีเหตุสมควรปรานีโดยการรอการลงโทษจำคุกให้ แต่โทษที่ศาลล่างทั้งสองกำหนดมานั้นหนักเกินไป ศาลฎีกาเห็นสมควรกำหนดเสียใหม่ให้เหมาะสมแก่รูปคดี ฎีกาของจำเลยทั้งสองฟังขึ้นบางส่วน"

พิพากษาแก้เป็นว่า ลดมาตราส่วนโทษกึ่งหนึ่งตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 75 แล้ว คงจำคุกคนละ 3 เดือน เปลี่ยนโทษจำคุกเป็นโทษกักขังตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 23 นอกจากที่แก้ให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ภาค 8

คดีทั้งสองสำนวนนี้ศาลชั้นต้นพิจารณาและพิพากษารวมกันโดยโจทก์ฟ้องและแก้ไขคำฟ้องทั้งสองสำนวน ขอให้ลงโทษจำเลยตามพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดอันเกิดจากการใช้เช็ค พ.ศ.2534 มาตรา 4 ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 91 ขอให้นับโทษจำเลยทั้งสองสำนวนติดต่อกัน และนับโทษต่อจากคดีหมายเลขดำที่ 2246/2542 และ 4899/2542 ของศาลชั้นต้น

ศาลชั้นต้นไต่สวนมูลฟ้องแล้ว เห็นว่า คดีมีมูลให้ประทับฟ้องคดีทั้งสองสำนวนไว้พิจารณา

จำเลยให้การปฏิเสธทั้งสองสำนวน แต่รับว่าเป็นบุคคลคนเดียวกับจำเลยในคดีที่โจทก์ขอให้นับโทษต่อ

ศาลชั้นต้นพิพากษาว่า จำเลยมีความผิดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดอันเกิดจากการใช้เช็ค พ.ศ.2534 มรตรา 4 การกระทำของจำเลยเป็นความผิดหลายกรรมต่างกัน ให้เรียงกระทงลงโทษตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 91 ลงโทษจำคุกระทงละ 24 วัน ปรับกระทงละ 5,000 บาท รวมจำคุก 5 กระทง มีกำหนด 120 วัน ปรับเป็นเงิน 25,000 บาท พิเคราะห์มูลเหตุแห่งการกระทำความผิดแล้ว โทษจำคุกให้รอการลงโทษไว้มีกำหนด 1 ปี ไม่ชำระค่าปรับให้จัดการตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 29, 30 เมื่อรอการลงโทษแล้คำขอให้นับโทษต่อจึงให้ยก

จำเลยทั้งสองสำนวนอุทธรณ์

ศาลอุทธรณ์พิพากษากลับให้ยกฟ้อง

โจทก์ทั้งสองสำนวนฎีกา

ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยตามฎีกาของโจทก์ว่า จำเลยกระทำความผิดตามฟ้องหรือไม่ โดยจำเลยเบิกความอ้างว่าบ้านที่จำเลยซื้อชำรุดบกพร่อง จำเลยแจ้งให้โจทก์แก้ไขแล้ว แต่โจทก์แก้ไขไม่เรียบร้อย เมื่อรวมกับค่าเสียหายที่บริษัทดังกล่าวไม่ได้ปลูกสร้างบ้านเต็มเนื้อที่ขาดไป 3 ตารางวา คิดเป็นค่าเสียหายรวมกันแล้วเกินกว่าจำนวนเงินตามเช็คพิพาททั้งห้าฉบับ จำเลยจึงไม่นำเงินเข้าบัญชีเพื่อชำระให้โจทก์นั้น เห็นว่า ในเรื่องความชำรุดบกพร่องของบ้านดังกล่าวนอกจากจำเลยจะมีนางปทุม จันทกุล ผู้แนะนำจำเลยให้มาซื้อบ้านดังกล่าวและนางสาวสมศรี เอี่ยมอ่ำ ผู้เคยอาศัยอยู่ในบ้านดังกล่าวมาเบิกความสนับสนุนแล้ว จำเลยยังมีนายสุรพงษ์ ปริยวัฒน์ ผู้ช่วยกรรมการบริหารบริษัทณัฐโรจน์ คอนสตรัคชั่น จำกัด ผู้มาร่วมตรวจสอบความชำรุดบกพร่องของบ้านดังกล่าวเบิกความสนับสนุนว่า ได้มาตรวจสอบบ้านหลังดังกล่าวพบว่าชำรุดบกพร่องได้รับความเสียหาย โจทก์เองก็เบิกความตอบทนายจำเลยถามค้านว่า หลังจากจำเลยรับโอนที่ดินและบ้านแล้ว จำเลยแจ้งว่าบ้านหลังคารั่วมีรอยร้าวที่ผนังบ้าน โจทก์ได้ส่งช่างไปทำการซ่อมแซมแล้วและจำเลยเคยให้ทนายความมาติดต่อเรื่องค่าซ่อมแซมบ้านที่จำเลยซื้อจากโจทก์เพื่อนำไปหักกับจำนวนเงินที่จำเลยสั่งจ่ายเช็คจำนวน 328,200 บาท หลังจากธนาคารปฏิเสธการจ่ายเงิน จำเลยอ้างว่าที่จำเลยไม่ชำระเงินตามเช็คเนื่องจากโจทก์ไม่ไปซ่อมแซมบ้านให้จำเลย ดังนี้แม้จำเลยจะไม่ได้โต้แย้งเรื่องความชำรุดบกพร่องของบ้านไว้ในบันทึกการโอนสิทธิเรียกร้อง ข้อเท็จจริงฟังได้ว่าบ้านที่จำเลยซื้อชำรุดบกพร่องและฝ่ายโจทก์ไม่ได้ซ่อมแซมให้เรียบร้อยตามที่จำเลยนำสืบ เมื่อเกิดความชำรุดบกพร่องในทรัพย์สินที่ซื้อขายกันเช่นนี้ผู้ขายต้องรับผิดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 472 ส่วนจำเลยผู้ซื้อชอบที่จะยึดหน่วงราคาที่ยังไม่ได้ชำระทั้งหมดหรือบางส่วน เว้นแต่ผู้ขายจะหาประกันที่สมควรให้ได้ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 488 ที่โจทก์ฎีกาว่าโจทก์เป็นบุคคลภายนอกเข้ารับสิทธิเรียกร้องโดยสุจริตไม่เกี่ยวข้องกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพร้อมบ้านระหว่างบริษัทดังกล่าวกับจำเลยแต่อย่างใด และจำเลยสามารถไปฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายจากบริษัทดังกล่าวนั้น เห็นว่า โจทก์เป็นกรรมการผู้จัดการของบริษัทดังกล่าวและเป็นผู้กระทำการแทนบริษัทตลอดมา ยังได้ความจากคำเบิกความของจำเลยว่า ในขณะทำบันทึกการโอนสิทธิเรียกร้องโจทก์ได้รับรองว่า โจทก์จะซ่อมแซมความเสียหายทั้งหมดด้วยตนเองซึ่งก็มีเหตุผล และแม้เช็คพิพาททั้งห้าฉบับจำเลยจะสั่งจ่ายชำระหนี้ตามบันทึกการโอนสิทธิเรียกร้อง แต่ก็เป็นเรื่องสืบเนื่องมาจากการวางเงินดาวน์ค่าที่ดินและบ้านตามสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพร้อมบ้านนั้นเอง เมื่อข้อเท็จจริงฟังได้ว่า บ้านชำรุดบกพร่องโจทก์ไม่ซ่อมแซมให้เรียบร้อยจำเลยชอบที่จะยึดหน่วงไม่ชำระราคาที่ดินและบ้านโดยไม่นำเงินเข้าบัญชีชำระหนี้ดังกล่าว จำเลยจึงไม่มีเจตนาทุจริตและไม่มีความผิดตามฟ้อง ที่ศาลอุทธรณ์พิพากษายกฟ้องโจทก์ ศาลฎีกาเห็นพ้องด้วย ฎีกาของโจทก์ฟังไม่ขึ้น"

พิพากษายืน

(สำเนา

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๖๓/๒๕๔๗

วันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๔๗

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลจังหวัดเพชรบุรี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

นายวิทูร นิธากร ผู้ฟ้องคดี ได้ยื่นฟ้อง นายกเทศมนตรีตำบลชะอำ ที่ ๑คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์จังหวัดเพชรบุรี ที่ ๒ นายกิตติพงษ์ สุนานันท์ ผู้ว่าราชการจังหวัดเพชรบุรี ที่ ๓ นายพินิจ อุส่าห์ รองผู้ว่าราชการจังหวัดเพชรบุรี ที่ ๔ นายมนต์ชัย บ่อทรัพย์ อัยการจังหวัดเพชรบุรี ที่ ๕ นายพัฒพงศ์ พยัคฆันตร ปลัดจังหวัดเพชรบุรี ที่ ๖ นายประสาน วงศ์สวัสดิ์หัวหน้าสำนักงานจังหวัดเพชรบุรี ที่ ๗ นายนิติ อินทร์นอก เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบุรี ที่ ๘นางวิจิตรา วิจิตร์ปัญญารักษ์ เลขาธิการหอการค้าจังหวัดเพชรบุรี ที่ ๙ นายเกรียงไกร เตียงเกตุธนารักษ์จังหวัดเพชรบุรี ที่ ๑๐ นายสมศักดิ์ สรรพคุณ สภาอุตสาหกรรมจังหวัดเพชรบุรี ที่ ๑๑นางสาวศิระภา วาระเลิศ โยธาธิการและผังเมืองจังหวัดเพชรบุรี ที่ ๑๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๘๙๙/๒๕๔๖ ความว่า เดิมที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๔๓๔ ตำบลชะอำ อำเภอชะอำ (นายาง) จังหวัดเพชรบุรี เนื้อที่ ๓ ไร่ ๑ งาน ๘๒ ตารางวา คุณหญิงบุญเลื่อนเครือตราชู เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ ในปี ๒๕๑๕ ได้แบ่งแยกที่ดินออกเป็นอีก ๗ แปลง เพื่อขายให้บุคคลอื่นใช้ปลูกบ้านพักตากอากาศ ส่วนที่ดินแปลงเดิมมีเนื้อที่คงเหลือประมาณ ๑ งาน ๑๘ ตารางวา ใช้เป็นทางเข้าออกไปสู่ชายทะเลชะอำ โดยอนุญาตให้เจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินที่แบ่งแยกทั้ง ๗แปลงดังกล่าว ใช้ทางนั้นด้วย โดยมิได้มีเจตนายกให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ และได้มีการชำระภาษีบำรุงท้องที่ตลอดมาจนถึงปัจจุบัน ต่อมาในปี ๒๕๑๙ คุณหญิงบุญเลื่อนขายที่ดินที่แบ่งแยกทั้ง๗ แปลง ให้นายประสิทธิ์ เกษมสุวรรณ ภายหลังที่นายประสิทธิ์ถึงแก่ความตาย ทายาทได้ขายที่ดินทั้ง ๗ แปลงให้บริษัท ประสิทธิ์ธร จำกัด ซึ่งมีนางศศิธร นิธากร ภริยาผู้ฟ้องคดี เป็นกรรมการผู้มีอำนาจกระทำการแทนบริษัท จากนั้นวันที่ ๙ พฤษภาคม ๒๕๔๖ คุณหญิงบุญเลื่อนได้ขายที่ดินแปลงเดิมที่คงเหลือให้ผู้ฟ้องคดี เมื่อที่ดินของผู้ฟ้องคดีและของบริษัท ประสิทธิ์ธร จำกัด มีเนื้อที่ติดต่อกันจึงมีความประสงค์ที่จะใช้เป็นสถานที่ก่อสร้างโรงแรม ต่อมาผู้ฟ้องคดีได้ก่อสร้างรั้วคอนกรีตตามแนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีหนังสือตามแบบ ค. ๓ เลขที่๕๒๑๐๖/๑๓๙๒ ลงวันที่ ๒๔ มิถุนายน ๒๕๔๖ สั่งให้ผู้ฟ้องคดีระงับ การก่อสร้างรั้วไว้ก่อน โดยอ้างว่าผู้ฟ้องคดีได้ก่อสร้างรั้วโดยมิได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่น ทั้งที่ รั้วที่ก่อสร้างไม่จำต้องขออนุญาตทำการก่อสร้าง คำสั่งดังกล่าวจึงมิชอบด้วยกฎหมาย ผู้ฟ้องคดีไม่ต้องการให้เกิดข้อขัดแย้งจึงได้ยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างรั้วต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เมื่อวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๖ แต่ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีหนังสือตามแบบ น. ๒ ที่ ๕๒๑๐๖/๑๘๗๓ ลงวันที่ ๗ สิงหาคม ๒๕๔๖ แจ้งไม่อนุญาต

ให้ก่อสร้าง เนื่องจากชาวบ้านชุมชนหนองแจงคัดค้านว่าเป็นทางที่ชาวบ้านใช้สัญจรมากว่า ๑๐ ปีเป็นที่สาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ร่วมกันมา จึงไม่สามารถอนุญาตให้ก่อสร้างจนกว่าจะหาข้อเท็จจริง ที่พิสูจน์ได้ว่าเส้นทางนี้ไม่เป็นที่สาธารณประโยชน์ คำสั่งดังกล่าวจึงมิชอบด้วยกฎหมายเพราะผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีอำนาจวินิจฉัยว่าที่ดินเป็นทางสาธารณประโยชน์และให้ผู้ฟ้องคดีมีหน้าที่พิสูจน์ ผู้ฟ้องคดีได้อุทธรณ์ต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีมติยกอุทธรณ์ โดยวินิจฉัยว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดี เป็นทางสาธารณประโยชน์ ทั้งที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่มีอำนาจที่จะวินิจฉัยเช่นนั้น นอกจากนี้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ยังวินิจฉัยอุทธรณ์เกินกว่า ๖๐ วัน ซึ่งไม่ถูกต้องตามกฎหมายโดยส่งคำวินิจฉัยอุทธรณ์ให้ผู้ฟ้องคดีเมื่อวันที่ ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๔๖ จึงขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งดังนี้

๑. เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามแบบ ค. ๓ เลขที่ ๕๒๑๐๖/๑๓๙๒ ลงวันที่ ๒๔ มิถุนายน๒๕๔๖

๒. เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามแบบ น. ๒ ที่ ๕๒๑๐๖/๑๘๗๓ ลงวันที่ ๗ สิงหาคม๒๕๔๖ และเพิกถอนคำวินิจฉัยของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็น ทางสาธารณประโยชน์

๓. เพิกถอนมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ตามคำวินิจฉัยอุทธรณ์ที่ ๑/๒๕๔๖ ซึ่งวินิจฉัยโดย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๒

๔. ให้คำวินิจฉัยอุทธรณ์ที่ ๑/๒๕๔๖ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นโมฆะ

๕. ให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินมีสิทธิก่อสร้างรั้วในที่ดินของผู้ฟ้องคดี

ก่อนสั่งคดีผู้ฟ้องคดีขอถอนฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ถึงที่ ๑๒ และขอถอนคำขอท้ายฟ้อง ข้อ ๕เนื่องจากเข้าใจข้อกฎหมายคลาดเคลื่อน ศาลปกครองกลางมีคำสั่งอนุญาต

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีระงับการก่อสร้างรั้วคอนกรีต เนื่องจากรั้วที่ผู้ฟ้องคดีก่อสร้างติดต่อกับถนนเจ้าลายและถนนร่วมจิตต์ซึ่งเป็นทางสาธารณะ จึงเป็นอาคารตามมาตรา ๔ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ.๒๕๒๒ เมื่อผู้ฟ้องคดี ทำการก่อสร้างโดยไม่ได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นหรือไม่ได้แจ้งต่อเจ้าพนักงานท้องถิ่นและดำเนินการตามมาตรา ๓๙ ทวิ แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงได้ออกคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีระงับการก่อสร้างตามมาตรา ๔๐ (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ต่อมาเมื่อผู้ฟ้องคดียื่นคำขออนุญาตก่อสร้างรั้วและผลการตรวจสอบของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ได้ความว่าที่ดินที่จะก่อสร้างเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ร่วมกัน จึงไม่สามารถอนุญาตให้ก่อสร้างได้ การสั่งให้ระงับการก่อสร้างและไม่อนุญาตให้ก่อสร้างรั้วของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ชอบแล้ว ไม่มีเหตุให้เพิกถอน ส่วนเรื่องการชำระภาษีบำรุงท้องที่ไม่ปรากฏหลักฐานว่าผู้มีชื่อเดิมในโฉนดที่ดินก่อนหน้าผู้ฟ้องคดีได้มีการชำระภาษีบำรุงท้องที่ นอกจากนี้แผนที่บริเวณอำเภอชะอำจังหวัดเพชรบุรี ของกองสำรวจ สำนักผังเมือง กระทรวงมหาดไทย ระบุว่าที่ดินเป็นทางเดิน และจากการตรวจสอบของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ พบว่าพื้นผิวที่ดินมีสภาพเหมือน ทางลาดยาง เมื่อขุดลงไปพบว่ามีชั้นหินตลอดแนวของที่ดิน และมีประชาชนใช้เป็นทางสัญจรมาเป็นเวลา นานกว่า ๑๐ ปี

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้วินิจฉัยอุทธรณ์ภายใน ๖๐ วัน และได้ส่งคำวินิจฉัยอุทธรณ์ให้ผู้ฟ้องคดีตามระยะเวลาอันควรและชอบด้วยกฎหมายแล้ว เนื่องจากพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มิได้กำหนดระยะเวลาการส่งคำวินิจฉัยอุทธรณ์ไว้ ส่วนมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ นั้น ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้พิจารณาหลักฐานจากเจ้าพนักงานที่ดินในเรื่องการถือกรรมสิทธิ์ นายอำเภอชะอำซึ่งดูแลที่ดินสาธารณะ รวมทั้งการใช้ประโยชน์ในที่ดิน และปัจจัยแวดล้อมต่างๆ แล้ว เห็นชอบตามคำสั่งไม่อนุญาตให้ก่อสร้างรั้วของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ได้พิจารณาว่าที่ดินที่ขออนุญาตก่อสร้างเป็นทางสาธารณะ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ได้มีคำวินิจฉัยว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นทางสาธารณประโยชน์หรือไม่

ผู้ฟ้องคดีคัดค้านคำให้การว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีอยู่ติดกับที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๔๓๓ซึ่งดูเหมือนว่าเป็นที่ดินแปลงเดียวกัน แต่ความจริงเป็นที่ดินคนละแปลงและมิใช่เป็นถนนซอยเจ้าของที่ดินทั้งสองแปลงไม่มีเจตนากันไว้เพื่อเป็นทางสาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีก่อสร้างรั้วคอนกรีตที่มีเพียงหลักหมุดด้านหนึ่งติดกับถนนร่วมจิตต์และหลักหมุดอีกด้านหนึ่งติดกับถนนเจ้าลาย ไม่มีเขตติดต่อกับทางสาธารณะ จึงไม่ต้องได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่น ประชาชนชุมชนหนองแจงที่คัดค้านการก่อสร้างรั้วมีบ้านพักอาศัยห่างจากที่ดินของผู้ฟ้องคดีไปประมาณ ๑ - ๒ กิโลเมตร และมีทางออก ด้านอื่นที่สะดวกกว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่มีอำนาจออกคำสั่งว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นที่สาธารณประโยชน์ การที่จะพิจารณาว่าที่ดินใดเป็นที่สาธารณประโยชน์หรือไม่จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประมวลกฎหมายที่ดิน และกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ส่วนเรื่องการชำระภาษีบำรุงท้องที่ผู้ฟ้องคดีได้รับแจ้งจากเจ้าหน้าที่ของเทศบาลตำบลชะอำว่าคงค้างมาตั้งแต่ปี ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีจึงได้ชำระภาษีที่ค้างดังกล่าวแล้ว

ระหว่างพิจารณาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ โต้แย้งเรื่องเขตอำนาจศาล โดยเห็นว่าเป็นคดีพิพาทเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดิน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่๒ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ว่ากระทำการโดยมิชอบด้วยกฎหมาย โดยการออกคำสั่งตามแบบ ค. ๓เลขที่ ๕๒๑๐๖/๑๓๙๒ ลงวันที่ ๒๔ มิถุนายน ๒๕๔๖ ให้ผู้ฟ้องคดีระงับการก่อสร้างรั้วจนกว่าจะได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่น และคำสั่งตามแบบ น.๒ ที่ ๕๒๑๐๖/๑๘๗๓ ลงวันที่ ๗ สิงหาคม ๒๕๔๖ ที่ไม่อนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีก่อสร้างรั้วในที่สาธารณประโยชน์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำวินิจฉัยที่ ๑/๒๕๔๖ ลงวันที่ ๑๗ ตุลาคม ๒๕๔๖ ให้ยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และผู้ฟ้องคดีมีคำขอให้ศาลปกครองเพิกถอนคำสั่งและคำวินิจฉัยดังกล่าว จึงเป็นคำขอที่ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน

ศาลจังหวัดเพชรบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีจะโต้แย้งว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ออกคำสั่ง คำวินิจฉัยและมีมติโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม แต่ประเด็นหลักที่คู่กรณีโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่าเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ ศาลจึงต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณีต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ประกอบประมวลกฎหมายที่ดินที่บัญญัติเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษคดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าได้ก่อสร้างรั้วตามแนวเขตที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๔๓๔ ตำบลชะอำ อำเภอชะอำ (นายาง) จังหวัดเพชรบุรี ที่ซื้อมาจากผู้มีชื่อ ซึ่งผู้มีชื่อไม่ได้ ยกให้เป็นทางสาธารณประโยชน์และยังคงชำระภาษีบำรุงท้องที่มาโดยตลอด แต่ถูกผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ สั่งให้ระงับการก่อสร้างโดยอ้างว่าทำการก่อสร้างโดยมิได้รับอนุญาต ต่อมาผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขออนุญาต ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็มีคำสั่งไม่อนุญาตโดยอ้างว่ามีประชาชนคัดค้านว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินที่ราษฎรใช้เป็นทางสัญจรไปมา เป็นเวลานานกว่า ๑๐ ปี ไม่สามารถอนุญาตให้ก่อสร้างได้จนกว่าจะหาข้อเท็จจริงที่พิสูจน์ได้ว่าที่ดินไม่เป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีได้อุทธรณ์คำสั่งไม่อนุญาตนั้นต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีมติยกอุทธรณ์ โดยเห็นว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นทางสาธารณประโยชน์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ยังได้วินิจฉัยอุทธรณ์เกินระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด ขอให้เพิกถอนคำสั่งและคำวินิจฉัยอุทธรณ์ดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า การออกคำสั่งไม่อนุญาตให้ก่อสร้างรั้วชอบด้วยกฎหมายแล้วเพราะที่ดินของผู้ฟ้องคดีมีสภาพเป็นทางสาธารณประโยชน์ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า ได้วินิจฉัยอุทธรณ์โดยชอบด้วยกฎหมาย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เห็นชอบตามคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ไม่อนุญาตให้ก่อสร้างรั้ว จึงมีมติยกอุทธรณ์โดยไม่ได้มีคำวินิจฉัยว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นทางสาธารณประโยชน์หรือไม่ ดังนั้น แม้ว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ให้ระงับ การก่อสร้างรั้ว และคำสั่งที่ไม่อนุญาตให้ก่อสร้างรั้วจะสั่งโดยอาศัยเหตุแตกต่างกัน แต่ข้อพิพาทระหว่าง ผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ก็เป็นเรื่องการไม่อนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีก่อสร้างรั้วในที่ดินมีโฉนดของผู้ฟ้องคดี โดยเหตุที่เห็นว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นทางสาธารณประโยชน์ และเป็นเรื่องเกี่ยวเนื่องกันมา การที่ศาลจะพิจารณาว่าคำสั่งไม่อนุญาตให้ก่อสร้างรั้วของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินที่ก่อสร้างรั้ว เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นทางสาธารณประโยชน์ จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ส่วนปัญหาว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ให้ระงับการก่อสร้างรั้วชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และการวินิจฉัยอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เกินระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดหรือไม่นั้น จะเป็นประโยชน์แก่คดีของผู้ฟ้องคดีก็ต่อเมื่อศาลพิจารณาได้ความว่าที่ดิน ที่ก่อสร้างรั้วเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีเป็นสำคัญ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายวิทูร นิธากร ผู้ฟ้องคดี นายกเทศมนตรีตำบลชะอำ ที่ ๑ คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์จังหวัดเพชรบุรี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดเพชรบุรี

(ลงชื่อ) ศุภชัย ภู่งาม (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายศุภชัย ภู่งาม) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท วิรัตน์ บรรเลง (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(วิรัตน์ บรรเลง) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

๒

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๖๒/๒๕๔๗

วันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๔๗

เรื่อง คำพิพากษาหรือคำสั่งที่ถึงที่สุดระหว่างศาลขัดแย้งกันตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติ ว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒

คำพิพากษาศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

คำพิพากษาศาลอุทธรณ์ภาค ๙

การเสนอเรื่องต่อคณะกรรมการ

สำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดกรณีคำพิพากษาหรือคำสั่งที่ถึงที่สุดระหว่างศาลขัดแย้งกัน ตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ.๒๕๔๒

ข้อเท็จจริงในคดี

สำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ ซึ่งรับโอนอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการของกรมการศึกษานอกโรงเรียน ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการพ.ศ. ๒๕๔๖ มาตรา ๒ และมาตรา ๕๙ วรรคสอง ส่งเรื่องมายังคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ขอให้วินิจฉัยชี้ขาดกรณีคำพิพากษาหรือคำสั่งที่ถึงที่สุดระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมขัดแย้งกันในคดีที่มีข้อเท็จจริงเป็นเรื่องเดียวกันตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ กรณีนายพนมศรีราม ซึ่งขณะเกิดเหตุดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการศูนย์การศึกษานอกโรงเรียนจังหวัดพัทลุง ร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์เนื่องจากกรมการศึกษานอกโรงเรียนซึ่งผู้ร้องทุกข์เป็นข้าราชการในสังกัด มีคำสั่งให้ผู้ร้องทุกข์รับผิดทางละเมิดจากการขับรถยนต์กระบะของทางราชการประสบอุบัติเหตุ ได้รับความเสียหาย และมีคำสั่งเรียกให้ผู้ร้องทุกข์ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ทางราชการโดยไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่พ.ศ.๒๕๓๙ โดยขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว ซึ่งต่อมาศาลปกครองกลางได้รับโอนเรื่องร้องทุกข์ดังกล่าวมาและมีคำพิพากษาให้ยกฟ้อง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๗๓๓/๒๕๔๔ หมายเลขแดงที่๙๕๓/๒๕๔๕ ระหว่างนายพนม ศรีราม ผู้ฟ้องคดี กรมการศึกษานอกโรงเรียนที่ ๑กระทรวงการคลังที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี โดยวินิจฉัยว่า ผู้ฟ้องคดีกระทำการโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง และต้องชดใช้เงิน ๗๙,๘๘๙ บาท เต็มจำนวนของความเสียหาย คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ซึ่งสำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการเห็นว่าคำพิพากษาของศาลปกครองกลางขัดแย้งกับคำพิพากษาของศาลอุทธรณ์ภาค ๙ ในคดีแพ่งหมายเลขดำที่๑๑๕๐/๒๕๔๔ หมายเลขแดงที่ ๘๗๕/๒๕๔๕ ระหว่างกรมการศึกษานอกโรงเรียน โจทก์ นายพนม ศรีราม จำเลย ซึ่งโจทก์ฟ้องเรียกให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดแก่ทางราชการจำนวน ๗๙,๘๘๙ บาท โดยศาลแขวงสงขลาได้มีคำพิพากษาให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหายจำนวน ๒๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ ต่อมาโจทก์อุทธรณ์ขอให้จำเลยชดใช้เงินเต็มจำนวนของความเสียหายซึ่งศาลอุทธรณ์ภาค ๙ วินิจฉัยว่า จำเลยไม่ควรต้องชดใช้เงินเต็มจำนวนของความเสียหาย และพิพากษาแก้เป็นว่า ให้จำเลยชดใช้ค่าเสียหายจำนวน ๕๐,๐๐๐บาท พร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์ จึงขอให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยเกี่ยวกับการปฏิบัติตามคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาล

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา การบังคับค่าสินไหมทดแทนเอาแก่จำเลย (ผู้ฟ้องคดี) ต้องปฏิบัติตามคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ภาค ๙ หรือคำพิพากษาศาลปกครองกลาง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๔ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ถ้ามีคำพิพากษาหรือคำสั่งที่ถึงที่สุดระหว่างศาลขัดแย้งกันในคดีที่มีข้อเท็จจริงเป็นเรื่องเดียวกัน จนเป็นเหตุให้คู่ความไม่ได้รับการเยียวยา ความเสียหายหรือไม่ได้รับความเป็นธรรมหรือมีความขัดแย้งในเรื่องฐานะหรือความสามารถของบุคคล คู่ความ หรือบุคคลซึ่งได้รับผลกระทบโดยตรงจากคำพิพากษาหรือคำสั่งดังกล่าวอาจยื่นคำร้องต่อคณะกรรมการเพื่อขอให้วินิจฉัยเกี่ยวกับการปฏิบัติตามคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลดังกล่าวได้ภายในหกสิบวัน นับแต่วันที่คำพิพากษาหรือคำสั่งที่ออกภายหลังถึงที่สุด..."

กรณีนี้โจทก์และผู้ฟ้องคดีได้นำคดีขึ้นสู่ศาลสองศาล คือ ศาลแขวงสงขลาซึ่งเป็นศาลยุติธรรม และศาลปกครองกลางซึ่งเป็นศาลปกครอง โดยคดีในทั้งสองศาลนั้นมีมูลความแห่งคดีจากเรื่องการกระทำละเมิดของจำเลย ในการที่ขับรถยนต์ราชการไปเกิดอุบัติเหตุเป็นเหตุให้ทางราชการได้รับความเสียหาย จึงเป็นคดีซึ่งมีข้อเท็จจริงเป็นเรื่องเดียวกันตามมาตรา ๑๔เมื่อศาลทั้งสองศาลตัดสินในจำนวนค่าสินไหมทดแทนที่จำเลยต้องรับผิดแตกต่างกัน และคำพิพากษาของศาลทั้งสองศาลนั้นถึงที่สุดแล้วย่อมเป็นเหตุให้คู่ความไม่อาจบังคับหรือปฏิบัติการชำระหนี้ได้ถูกต้อง ถือได้ว่าเป็นกรณีมีคำพิพากษาที่ถึงที่สุดระหว่างศาลขัดแย้งกัน ชอบที่คู่ความจะยื่นคำร้องขอให้มีการวินิจฉัยตามมาตรานี้ได้ แม้ว่าโจทก์จะยื่นคำร้องเมื่อพ้นกำหนดหกสิบวันนับแต่วันที่คำพิพากษาของศาลยุติธรรมซึ่งพิพากษาภายหลังถึงที่สุด แต่กำหนดเวลาดังกล่าวหาใช่อายุความที่จะต้องฟ้องคดีภายในกำหนด เมื่อปรากฏว่าคู่ความยังคงไม่ได้รับการเยียวยาความเสียหาย เพื่อประโยชน์แห่งความยุติธรรม คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลสมควรรับคำร้องของกระทรวงศึกษาธิการซึ่งรับโอนอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับราชการของโจทก์ไว้พิจารณา ตามข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ว่าด้วยวิธีการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัย พ.ศ. ๒๕๔๔ ข้อ ๔

คำพิพากษาในคดีของทั้งสองศาลวินิจฉัยข้อเท็จจริงตรงกันว่า จำเลยเป็นเจ้าหน้าที่กระทำการในการปฏิบัติหน้าที่โดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง และต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ คงวินิจฉัยแตกต่างกันในจำนวนค่าเสียหายจึงต้องพิจารณาต่อไปว่า โจทก์ควรบังคับค่าสินไหมทดแทนเอาแก่จำเลยเพียงบางส่วนของจำนวนความเสียหายตามคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ภาค ๙ หรือใช้มาตรการบังคับทางปกครองเต็มจำนวนความเสียหายตามคำพิพากษาศาลปกครองกลาง

การกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ต่อหน่วยงานของรัฐกรณีที่เป็นการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่ ภายใต้บังคับมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งบัญญัติเพื่อใช้บังคับแก่การกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่เป็นการเฉพาะโดยกำหนดหลักเกณฑ์แตกต่างจากหลักเกณฑ์เรื่องความรับผิดทางละเมิดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องความรับผิดที่เจ้าหน้าที่ต้องรับผิดทางละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่เฉพาะกรณีกระทำโดยจงใจให้เกิดความเสียหายหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเท่านั้น หรือเรื่องการแบ่งแยก ความรับผิดของเจ้าหน้าที่แต่ละคนโดยมิให้นำหลักลูกหนี้ร่วมมาใช้บังคับ ด้วยความมุ่งหมายที่จะให้เกิดความเป็นธรรมแก่เจ้าหน้าที่ซึ่งมีการบังคับบัญชากำกับและมีความรับผิดทางวินัยอยู่อีกส่วนหนึ่งด้วย เพื่อเพิ่มพูนประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานของรัฐ ดังนั้น เมื่อจำเลยเป็นข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ และ การกระทำละเมิดของจำเลยอยู่ภายใต้บังคับของพระราชบัญญัติฉบับนี้โดยตรง ความเสียหายที่อยู่ในความรับผิดชอบของจำเลยแต่ลำพังในฐานะที่เป็นผู้ขับรถยนต์ไปเกิดอุบัติเหตุ ไม่ปรากฏว่าหน่วยงานของรัฐหรือผู้อื่นมาเกี่ยวข้องต้องรับผิดชอบด้วย ทั้งโจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐได้ดำเนินการไปตามพระราชบัญญัตินี้จนถึงขั้นออกคำสั่งทางปกครองให้จำเลยชำระเงินค่าเสียหาย และมีการตรวจสอบความชอบของการดำเนินการโดยศาลปกครองกลางซึ่งเป็นฝ่ายตุลาการแล้วด้วย จึงควรให้มีการดำเนินการไปจนจบขั้นตอนโดยพิจารณาใช้มาตรการบังคับทางปกครองให้คำสั่งทางปกครองได้มีการบังคับการให้เกิดผล เพื่อให้การเป็นไปตามเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติฉบับนี้

ฉะนั้น กรณีนี้จึงสมควรให้โจทก์ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) ใช้มาตรการบังคับทางปกครองบังคับค่าสินไหมทดแทนเอาแก่จำเลย (ผู้ฟ้องคดี) ตามคำพิพากษาศาลปกครองกลางโดยมิให้บังคับคดีเอาค่าสินไหมทดแทนรวมทั้งค่าฤชาธรรมเนียมตามคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ภาค ๙

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีคำพิพากษาที่ถึงที่สุดขัดแย้งกัน ระหว่างศาลปกครองกลางและศาลอุทธรณ์ภาค ๙ ให้คู่ความปฏิบัติไปตามคำพิพากษาศาลปกครองกลาง โดยมิให้บังคับคดีตามคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ภาค ๙

(ลงชื่อ) ศุภชัย ภู่งาม (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายศุภชัย ภู่งาม) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท วิรัตน์ บรรเลง (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(วิรัตน์ บรรเลง) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

๔

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๖๑/๒๕๔๗

วันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๔๗

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองเชียงใหม่

ระหว่าง

ศาลจังหวัดแพร่

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองเชียงใหม่โดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

นางอัญชลี เกียรติสมบูรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องอธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๑ ปลัดกระทรวงมหาดไทย ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองเชียงใหม่เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๙/๒๕๔๗ ความว่า ผู้ฟ้องคดีได้ครอบครองที่ดิน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๗๕๐ ตำบลไผ่โทน อำเภอร้องกวาง จังหวัดแพร่ จำนวนเนื้อที่ ๔-๑-๔๓ ไร่ โดยซื้อที่ดินดังกล่าวมาจากนางคำแดง โพธิ์เงิน มาเป็นเวลา๒๑ปี และได้ปลูกต้นมะม่วง มะขาม ลำไยไว้ในที่ดินนั้น ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีหนังสือที่ มท๐๕๑๖.๒/๓๗๖๙๖ ลงวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๖ แจ้งเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ของผู้ฟ้องคดีตามคำสั่งอธิบดีกรมที่ดินที่ ๒๙๖๒/๒๕๔๖ ลงวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๖ โดยอ้างว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีอยู่ในเขตที่สงวนหวงห้ามตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตหวงห้ามที่ดินบริเวณเขาผาหมูเขาแม่กะทิง เขาถ้ำบ่อแก้ว เขาห้วยแก้ด เขาห้วยโรง และทางแยกเข้าไปขนหินในท้องที่ตำบลร้องกวางและตำบลไผ่โทน อำเภอร้องกวาง จังหวัดแพร่ พ.ศ. ๒๔๘๑ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคำสั่งดังกล่าวของอธิบดีกรมที่ดินเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากที่ดินของผู้ฟ้องคดีไม่ได้อยู่ในที่สงวนหวงห้ามดังกล่าวหมดทั้งแปลง จึงได้อุทธรณ์คำสั่งนั้นต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีหนังสือแจ้งผู้ฟ้องคดีว่าคำสั่งดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายแล้วและจะได้นำอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีเสนอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ พิจารณาต่อไป และภายหลังผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีหนังสือแจ้งว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจึงฟ้องคดีต่อศาลปกครองเชียงใหม่ ขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และคำสั่งยกอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๗๕๐ ตำบลไผ่โทน อำเภอร้องกวาง จังหวัดแพร่ ไม่ได้อยู่ในเขตที่สงวนแต่เพียงบางส่วนตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง แต่อยู่ในเขตที่ดินสงวนหวงห้ามซึ่งราชพัสดุจังหวัดแพร่ได้ขึ้นทะเบียนเป็นที่ดินสงวนของกรมทางหลวง หมายเลขทะเบียน พร ๑๙ หมดทั้งแปลง ส่วนการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๗๕๐ ตำบลไผ่โทน อำเภอร้องกวางจังหวัดแพร่ ตามคำสั่งกรมที่ดินที่ ๒๙๖๒/๒๕๔๖ ลงวันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๔๖ เพราะการออก น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจาก น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวได้ออกทับที่สงวนหวงห้ามตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตหวงห้ามที่ดินบริเวณเขาผาหมู เขาแม่กะทิง เขาถ้ำบ่อแก้ว เขาห้วยแก้ด เขาห้วยโรง และทางแยกเข้าไปขนหินในท้องที่ตำบลร้องกวางและตำบลไผ่โทน อำเภอร้องกวาง จังหวัดแพร่ พ.ศ. ๒๔๘๑ และ น.ส. ๓ ก. นี้ได้ออกทับที่ดินตามแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๙๔ ที่กรมทางหลวงในขณะนั้นแจ้งการครอบครองไว้และราชพัสดุจังหวัดแพร่ได้ขึ้นทะเบียนที่สงวนของกรมทางหลวง ทะเบียนเลขที่ พร ๑๙ ตำบลไผ่โทน อำเภอร้องกวาง จังหวัดแพร่ เนื้อที่ ๑๕-๓-๖๖ ไร่ ใช้ประโยชน์ในราชการกระทรวงคมนาคม (กรมทางหลวง)

อนึ่ง ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การโต้แย้งอำนาจศาลว่า ตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีอ้างว่าที่ดินตามหนังสือ น.ส. ๓ ก. ของผู้ฟ้องคดีไม่ได้อยู่ในที่สงวนหวงห้ามตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่๑ มีคำสั่งเพิกถอน กรณีจึงเป็นเรื่องที่คู่กรณีโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่สาธารณประโยชน์ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีอำนาจออกคำสั่งเพิกถอนหรือไม่ โดยไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับกระบวนการหรือขั้นตอนและวิธีการในการออกคำสั่งเพิกถอนหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองแต่อย่างใดซึ่งการที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งชี้ขาดคดีได้จะต้องฟังข้อเท็จจริงเป็นที่ยุติก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์หรือเป็นที่ดิน น.ส.๓ ก. ที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครอง การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทของคู่กรณีจะต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินประกอบกัน ดังนั้น คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง เทียบตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่๒๙/๒๕๔๕ และคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๓๑/๒๕๔๕

ศาลปกครองเชียงใหม่เห็นว่า ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่๒๙/๒๕๔๕ และคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๓๑/๒๕๔๕ ที่ผู้ถูกฟ้องคดีอ้างนั้น ประเด็นแห่งข้อพิพาทแตกต่างจากคดีนี้ กล่าวคือ ข้อพิพาทตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลหรือคำสั่งศาลปกครองสูงสุดดังกล่าว เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยผู้ฟ้องคดีอ้างว่ามีสิทธิครอบครองในที่ดินดังกล่าว ประเด็นข้อพิพาทจึงเป็นการโต้แย้งกันว่าผู้ใดมีสิทธิในที่ดินที่พิพาท แต่คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีออกคำสั่งเพิกถอน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๗๕๐ ของผู้ฟ้องคดีโดยมิชอบ เพราะที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. เลขที่๗๕๐ดังกล่าวมิได้อยู่ในเขตสงวนหวงห้ามตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตหวงห้ามที่ดินบริเวณเขาผาหมู เขาแม่กะทิง เขาถ้ำบ่อแก้ว เขาห้วยแก้ด เขาห้วยโรง และทางแยกเข้าไปขนหินในท้องที่ตำบลร้องกวางและตำบลไผ่โทน อำเภอร้องกวาง จังหวัดแพร่ พ.ศ. ๒๔๘๑ ประเด็นข้อพิพาทแห่งคดีจึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับการกระทำหรือการออกคำสั่งของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย เป็นข้อพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แม้การวินิจฉัยว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีดังกล่าวจะชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ อาจต้องก้าวล่วงไปวินิจฉัยว่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีครอบครองนั้นอยู่ในเขตหวงห้ามตามพระราชกฤษฎีกาหรือไม่ แต่ก็มิได้เป็นการวินิจฉัยถึงสิทธิเกี่ยวกับที่ดินโดยตรงหากแต่เป็นประเด็นเกี่ยวพันกับประเด็นหลักคือประเด็นคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจวินิจฉัยได้ตามระเบียบที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด พ.ศ. ๒๕๔๓ ข้อ ๔๑ วรรคสอง ศาลปกครองเชียงใหม่จึงเห็นว่าคดีนี้เป็นข้อพิพาทที่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองซึ่งในคดีนี้คือ ศาลปกครองเชียงใหม่

ศาลจังหวัดแพร่เห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองที่ให้เพิกถอน น.ส. ๓ ก. พิพาทของผู้ฟ้องคดีว่าที่ดินพิพาทไม่ได้อยู่ในเขตที่สงวนหวงห้ามตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตหวงห้ามที่ดินบริเวณเขาผาหมู เขาแม่กะทิง เขาถ้ำบ่อแก้วเขาห้วยแก้ดเขาห้วยโรง และทางแยกเข้าไปขนหินในท้องที่ตำบลร้องกวางและตำบลไผ่โทน อำเภอร้องกวางจังหวัดแพร่ พ.ศ. ๒๔๘๑ โดยไม่มีประเด็นโต้แย้งว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองออกคำสั่งเพิกถอนหรือใช้อำนาจตามกฎหมายในการออกคำสั่งเพิกถอนหรือยกอุทธรณ์โดยไม่ถูกต้องตามขั้นตอนและวิธีการของกฎหมาย ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และคำสั่งยกอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ หรือไม่ จึงต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์ซึ่งอยู่ในเขตที่หวงห้ามตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวหรือเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทและกฎหมายอื่นที่บัญญัติไว้เป็นพิเศษ เมื่อพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีที่เป็นประเด็นโดยตรงเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ทั้งนี้ ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔/๒๕๔๖ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลจังหวัดแพร่

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ

ศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินมีหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) เลขที่ ๗๕๐ ตำบลไผ่โทน อำเภอร้องกวาง จังหวัดแพร่ จำนวนเนื้อที่ ๔-๑-๔๓ ไร่ ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑มีคำสั่งเพิกถอน น.ส. ๓ ก. ของผู้ฟ้องคดี โดยอ้างว่าที่ดินของผู้ฟ้องคดีอยู่ในเขตที่สงวนหวงห้ามตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตหวงห้ามที่ดินบริเวณเขาผาหมู เขาแม่กะทิงเขาถ้ำบ่อแก้ว เขาห้วยแก้ดเขาห้วยโรง และทางแยกเข้าไปขนหินในท้องที่ตำบลร้องกวางและตำบลไผ่โทน อำเภอร้องกวาง จังหวัดแพร่ พ.ศ. ๒๔๘๑ ผู้ฟ้องคดีจึงอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวโดยขอให้เพิกถอนคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เนื่องจากที่ดินของผู้ฟ้องคดีไม่ได้อยู่ในที่สงวนหวงห้ามดังกล่าวหมดทั้งแปลง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เห็นว่าคำสั่งดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายแล้วผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงมีคำสั่งยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี จึงขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และคำสั่งยกอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทไม่ได้อยู่ในเขตที่สงวนแต่เพียงบางส่วนตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง แต่อยู่ในเขตพื้นที่สงวนหวงห้ามตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตหวงห้ามที่ดินบริเวณเขาผาหมู ฯ หมดทั้งแปลง และขึ้นทะเบียนตามทะเบียนแสดงที่ดินนอกเขตทางหลวงไว้แล้ว การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งให้เพิกถอน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๗๕๐ ของผู้ฟ้องคดี และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี เป็นการกระทำโดยชอบด้วยกฎหมายตามรูปแบบและขั้นตอนของกฎหมายโดยสุจริตและเป็นการใช้ดุลพินิจโดยชอบแล้ว เพราะการออก น.ส.๓ก. ดังกล่าวเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ดังนั้น การที่ศาลจะพิจารณาว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทตามที่กล่าวอ้างหรือไม่แล้วจึงจะพิจารณาในประเด็นอื่นได้ต่อไป กรณีเป็นการโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมดังนั้นคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางอัญชลี เกียรติสมบูรณ์ ผู้ฟ้องคดี อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๑ ปลัดกระทรวงมหาดไทย ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดแพร่

(ลงชื่อ) ศุภชัย ภู่งาม (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายศุภชัย ภู่งาม) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท วิรัตน์ บรรเลง (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(วิรัตน์ บรรเลง) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

๖

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๖๐/๒๕๔๗

วันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง

ศาลจังหวัดนครศรีธรรมราช

ระหว่าง

ศาลปกครองนครศรีธรรมราช

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดนครศรีธรรมราชส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๔๖ นายเวสารัช เนินพลอย เป็นโจทก์ยื่นฟ้อง กรมศิลปากร ที่ ๑ นายจรัล เหมทานนท์ ที่ ๒ นายสุทธิพงษ์ พรรณกลิ่น ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดนครศรีธรรมราช เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๓๕๘/๒๕๔๖ ความว่า จำเลยที่ ๑ มีฐานะเป็นนิติบุคคลประเภทกรมสังกัดรัฐบาล มีหน้าที่จัดการดูแลการบริหารของหน่วยงานในสังกัดให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ วิทยาลัยนาฏศิลปนครศรีธรรมราชเป็นหน่วยงานของรัฐที่ขึ้นตรงต่อจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่จัดการเรียนการสอนให้กับนักศึกษา ที่เข้ารับการศึกษา มีนายจรัล เหมทานนท์ จำเลยที่๒เป็นผู้อำนวยการมีอำนาจดำเนินกิจการต่าง ๆ แทนวิทยาลัย จำเลยที่ ๓ เป็นข้าราชการในสังกัดจำเลยที่ ๑ เป็นผู้ช่วยผู้อำนวยการวิทยาลัยนาฏศิลปนครศรีธรรมราช ขณะเกิดเหตุจำเลยที่ ๓กระทำการในฐานะรักษาการในตำแหน่งผู้อำนวยการวิทยาลัยนาฏศิลปนครศรีธรรมราช โดยจำเลยที่ ๓ ได้รับมอบหมายจากจำเลยที่ ๒ ให้กระทำการรักษาการในตำแหน่งผู้อำนวยการวิทยาลัยนาฏศิลปนครศรีธรรมราช จำเลยทั้งสามได้ว่าจ้างโจทก์ให้ดำเนินการจัดให้มีการเรียนการสอนการใช้เครื่องคอมพิวเตอร์และระบบการสื่อสารผ่านเครือข่ายเชื่อมโยงในกลุ่มผู้ใช้บริการ (อินเตอร์เน็ต) ให้แก่นักศึกษาของวิทยาลัยนาฏศิลปนครศรีธรรมราช โดยโจทก์จะต้องจัดหา เครื่องคอมพิวเตอร์พร้อมอุปกรณ์กับจัดหาเชื่อมต่อเครือข่ายสื่อสาร ๑๑ ชุด ติดตั้งในวิทยาลัยนาฏศิลปนครศรีธรรมราช และจำเลยทั้งสามจะชำระค่าจ้างให้แก่โจทก์เต็มราคาตามจำนวนนักศึกษาที่ลงทะเบียนเรียนวิชาดังกล่าวในอัตราคนละ ๓๐๐ บาท ต่อภาคเรียน จำเลยทั้งสามจะต้องชำระค่าจ้างให้แก่โจทก์ภายใน ๑๐ วันนับแต่วันลงทะเบียนเรียนสิ้นสุด สัญญาจ้างดังกล่าวมีกำหนด ๕ ปี หรือ ๑๐ ภาคเรียน หลังทำสัญญาโจทก์ได้จัดหาเครื่องคอมพิวเตอร์พร้อมอุปกรณ์และจัดให้มีการเชื่อมต่อกับระบบเครือข่ายสื่อสาร (อินเตอร์เน็ต) ๑๑ ชุด นำไปติดตั้งในวิทยาลัยนาฏศิลปนครศรีธรรมราช เสร็จตามสัญญา โจทก์ได้เข้าไปทำการสอนนักศึกษาในภาคเรียนต่าง ๆ แต่ปรากฏว่าจำเลยทั้งสามชำระค่าจ้างให้แก่โจทก์ไม่ครบถ้วน โดยค้างชำระค่าจ้างแก่โจทก์ในภาคเรียนแรกจนถึงภาคเรียนที่ ๕ ต่อมาจำเลยทั้งสามไม่ยอมให้โจทก์เข้าทำการสอนและไม่ยอมชำระค่าจ้างให้แก่โจทก์ตามสัญญา โจทก์จึงได้มอบหมายให้ทนายความมีหนังสือ ทวงถามค่าจ้างให้แก่โจทก์ตามสัญญา ภายหลังจำเลยทั้งสามรับหนังสือดังกล่าว จึงเรียกโจทก์เจรจาและยินยอมให้โจทก์ทำการสอนต่อไปจนครบสัญญา และยินยอมชำระค่าจ้างให้โจทก์บางส่วน และในภาคเรียนที่ ๕ จำเลยทั้งสามแจ้งต่อโจทก์ขอเลิกสัญญา โดยจะชำระเงินให้โจทก์บางส่วน แต่จำเลยทั้งสามไม่คืน เครื่องคอมพิวเตอร์พร้อมอุปกรณ์ ๑๑ ชุดแก่โจทก์ โจทก์ไม่รับข้อเสนอของจำเลยทั้งสาม การกระทำของจำเลยทั้งสามก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ จึงฟ้องบังคับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระค่าจ้างและค่าเสียหาย จำนวน ๑,๒๒๙,๑๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของเงินต้นดังกล่าว นับจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ และให้จำเลยทั้งสามคืนเครื่องคอมพิวเตอร์พร้อมอุปกรณ์ ๑๑ ชุด แก่โจทก์ในสภาพเรียบร้อยสมบูรณ์หากไม่คืนในสภาพเรียบร้อยสมบูรณ์ ให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเครื่องคอมพิวเตอร์พร้อมอุปกรณ์แก่โจทก์ จำนวน ๖๕๐,๐๐๐ บาท

จำเลยทั้งสามให้การว่าโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญา จำเลยทั้งสามจึงไม่ต้องรับผิดชำระค่าเสียหายตามฟ้อง จำเลยที่ ๓ ฟ้องแย้งเรียกค่าลงทะเบียนเรียนที่ได้จ่ายให้แก่โจทก์คืนจำนวน ๓๙๘,๕๐๘ บาท พร้อมดอกเบี้ยร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของต้นเงิน ๓๖๑,๓๕๐ บาท นับถัดแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จเนื่องจากโจทก์ไม่ได้เปิดบริการให้เด็กนักเรียนหรือนักศึกษาที่ได้ลงทะเบียนเรียนได้ใช้หรือเล่นอินเตอร์เน็ตตามสัญญา ศาลจังหวัดนครศรีธรรมราชรับคำฟ้องแย้งของ จำเลยที่ ๓ จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่าคดีนี้เป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า สัญญาที่จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ว่าจ้างโจทก์ให้ดำเนินการจัดให้มีการเรียนการสอนการใช้เครื่องคอมพิวเตอร์และระบบสื่อสารเครือข่ายเชื่อมโยงในกลุ่มผู้ใช้บริการ(อินเตอร์เน็ต) ให้แก่นักศึกษาของวิทยาลัยนาฏศิลปนครศรีธรรมราช มีลักษณะเป็นสัญญาต่างตอบแทนซึ่งจะต้องบังคับตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เพราะสัญญาดังกล่าวเป็นเรื่องที่จำเลยทั้งสามจะต้องเรียกเก็บค่าใช้บริการ(อินเตอร์เน็ต) จากนักศึกษาที่ลงทะเบียนเรียนวิชาดังกล่าวในอัตรา ๓๐๐ บาท ต่อคนต่อเทอม จึงเป็นการที่จำเลยทั้งสามมีหน้าที่จะต้องเรียกเก็บเงินดังกล่าวแทนโจทก์จากนักศึกษาแล้วนำเงินดังกล่าวมาชำระแก่โจทก์ ทั้งเงินที่จำเลยทั้งสามนำมาชำระแก่โจทก์นั้นก็มิใช่เป็นเงินที่ได้มาจากงบประมาณแผ่นดิน และสัญญาดังกล่าวก็ไม่มีลักษณะใด ที่แสดงให้เห็นว่าหน่วยงานของรัฐอันเป็นหน่วยงานทางปกครองได้เปรียบคู่สัญญา แต่เป็นเรื่องของ การที่จำเลยทั้งสามซึ่งเรียกเก็บเงินจากนักศึกษาแล้วไม่ยอมนำเงินดังกล่าวมาชำระโจทก์ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทกันตามสัญญาจ้างให้ดำเนินการจัดให้มีการเรียนการสอนการใช้เครื่องคอมพิวเตอร์และระบบการสื่อสารผ่านเครือข่ายเชื่อมโยงในกลุ่มผู้ใช้บริการ(อินเตอร์เน็ต) การดำเนินการจัดให้มีการเรียนการสอนวิชาดังกล่าวแก่นักศึกษาในวิทยาลัยนาฏศิลปนครศรีธรรมราช ถือได้ว่าเป็นการจัดการศึกษาอบรมและเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐจะต้องจัดให้มีขึ้นตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๘๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ สัญญาจ้างที่พิพาทกันในคดีนี้จึงเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ โดยมีจำเลยทั้งสามเป็นคู่สัญญาฝ่ายผู้ว่าจ้างมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ สัญญาพิพาทดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีนี้ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ ศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามฟ้องสรุปได้ว่า นายสุทธิพงษ์ พรรณกลิ่น จำเลยที่ ๓ รักษาการในตำแหน่งผู้อำนวยการวิทยาลัยนาฏศิลปนครศรีธรรมราชได้ทำสัญญาจ้างโจทก์ให้ดำเนินการจัดให้มีการเรียนการสอน การใช้เครื่องคอมพิวเตอร์และระบบการสื่อสารผ่านเครือข่ายเชื่อมโยงในกลุ่มผู้ใช้บริการ (อินเตอร์เน็ต) ให้แก่นักศึกษาของวิทยาลัยนาฏศิลปนครศรีธรรมราช มีกำหนด ๕ ปี โดยโจทก์จะต้องจัดหาเครื่องคอมพิวเตอร์พร้อมอุปกรณ์กับจัดหาเชื่อมต่อเครือข่ายสื่อสาร ๑๑ ชุด ติดตั้ง ในวิทยาลัยนาฏศิลปนครศรีธรรมราช และจำเลยจะชำระค่าจ้างให้แก่โจทก์เต็มราคาตามจำนวนนักศึกษาที่ลงทะเบียนเรียนวิชาดังกล่าวในอัตราคนละ๓๐๐ บาท ต่อภาคเรียน โจทก์ดำเนินการจัดหา ติดตั้งเครื่องคอมพิวเตอร์พร้อมอุปกรณ์กับเชื่อมต่อเครือข่ายสื่อสารดังกล่าวเสร็จตามสัญญา และได้เข้าไปทำการสอนนักศึกษาในภาคเรียนต่าง ๆ แต่ปรากฏว่าจำเลยไม่ชำระค่าจ้างให้แก่โจทก์ ต่อมาเมื่อโจทก์ได้มีหนังสือทวงถามจึงชำระให้บางส่วนและแจ้งต่อโจทก์ขอบอกเลิกสัญญา โดยจะชำระเงินให้โจทก์บางส่วน แต่ไม่คืนเครื่องคอมพิวเตอร์พร้อมอุปกรณ์ให้แก่โจทก์ โจทก์ไม่รับข้อเสนอ จึงได้บอกเลิกสัญญาและ ยื่นฟ้องกรมศิลปากร ที่ ๑ นายจรัล เหมทานนท์ (ผู้อำนวยการวิทยาลัยนาฏศิลปนครศรีธรรมราช) ที่ ๒ นายสุทธิพงษ์ พรรณกลิ่น ที่ ๓ เป็นจำเลยให้ชำระค่าจ้างและให้คืนเครื่องคอมพิวเตอร์พร้อมอุปกรณ์แก่โจทก์ในสภาพเรียบร้อยสมบูรณ์ หรือให้ชดใช้ค่าเครื่องคอมพิวเตอร์พร้อมอุปกรณ์แก่โจทก์หากไม่คืน ในสภาพเรียบร้อยสมบูรณ์ จำเลยทั้งสามให้การว่าโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์เป็นฝ่ายผิดสัญญา จำเลยทั้งสามจึงไม่ต้องรับผิดชำระค่าเสียหายตามฟ้อง กรณีจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจ้างให้ดำเนินการจัดให้มีการเรียนการสอนการใช้เครื่องคอมพิวเตอร์และระบบสื่อสารผ่านเครือข่ายเชื่อมโยงในกลุ่มผู้ใช้บริการ (อินเตอร์เน็ต) ให้แก่นักศึกษาของวิทยาลัยนาฏศิลปนครศรีธรรมราช

ประเด็นที่ต้องพิจารณาคือ สัญญาจ้างให้ดำเนินการจัดให้มีการเรียนการสอนการใช้เครื่องคอมพิวเตอร์และระบบการสื่อสารผ่านเครือข่ายเชื่อมโยงในกลุ่มผู้ใช้บริการ (อินเตอร์เน็ต)ให้แก่นักศึกษาของวิทยาลัยนาฏศิลปนครศรีธรรมราช เป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครองโดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกันได้บัญญัติไว้ว่า "สัญญาทางปกครองหมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญา อย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" กรมศิลปากรจำเลยที่ ๑ เป็นส่วนราชการระดับกรม จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง จำเลยที่ ๒ และที่ ๓เป็นข้าราชการสังกัดจำเลยที่ ๑ จึงมีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่จำเลยที่ ๓ รักษาการในตำแหน่งผู้อำนวยการวิทยาลัยนาฏศิลปนครศรีธรรมราช ได้ทำสัญญาว่าจ้างให้โจทก์ดำเนินการจัดให้มีการเรียนการสอนการใช้เครื่องคอมพิวเตอร์และระบบการสื่อสารผ่านเครือข่ายเชื่อมโยงใน กลุ่มผู้ใช้บริการ (อินเตอร์เน็ต) ให้แก่นักศึกษาของวิทยาลัยมีกำหนด ๕ ปี นั้น เห็นว่า วิทยาลัยนาฏศิลปนครศรีธรรมราชมีหน้าที่จัดทำบริการสาธารณะทางด้านการเรียนการสอน จำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ เป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเข้าทำสัญญาว่าจ้างดังกล่าว สัญญามีวัตถุประสงค์เพื่อให้เอกชนเข้าจัดทำบริการสาธารณะโดยจัดการศึกษาอบรมความรู้เกี่ยวกับการใช้ เครื่องคอมพิวเตอร์แก่นักศึกษา สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒เมื่อคดีนี้เป็นกรณีพิพาทเนื่องจากการเรียกร้องให้จำเลยชำระเงินตามสัญญาพิพาทดังกล่าว ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่าง นายเวสารัช เนินพลอย โจทก์ กรมศิลปากร ที่ ๑นายจรัล เหมทานนท์ ที่ ๒ นายสุทธิพงษ์ พรรณกลิ่น ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองนครศรีธรรมราช

(ลงชื่อ) ศุภชัย ภู่งาม (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายศุภชัย ภู่งาม) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท วิรัตน์ บรรเลง (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(วิรัตน์ บรรเลง) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

๕

โจทก์ฟ้องขอให้ลงโทษจำเลยตามพระราชบัญญัติยาเสพติดให้โทษ พ.ศ.2522 มาตรา 4, 7, 8, 15, 67 พระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ.2522 มาตรา 43, 160 ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 58, 83, 91 บวกโทษจำเลยที่ 2 ที่รอการลงโทษไว้ในคดีก่อนเข้ากับโทษในคดีนี้

จำเลยทั้งสองให้การรับสารภาพ และจำเลยที่ 2 รับว่าเป็นบุคคลคนเดียวกับจำเลยในคดีที่โจทก์ขอให้บวกโทษจริง

ศาลชั้นต้นพิพากษาว่า จำเลยที่ 1 มีความผิดตามพระราชบัญญัติยาเสพติดให้โทษ พ.ศ.2522 มาตรา 15 วรรคหนึ่ง, 67 ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 83 ลงโทษจำคุก 1 ปี และปรับ 20,000 บาท จำเลยที่ 1 ให้การรับสารภาพเป็นประโยชน์แก่การพิจารณา มีเหตุบรรเทาโทษ ลดโทษให้ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 78 กึ่งหนึ่ง คงจำคุก 6 เดือน และปรับ 10,000 บาท โทษจำคุกให้รอการลงโทษไว้มีกำหนด 2 ปี ให้คุมความประพฤติของจำเลยที่ 1 มีกำหนด 1 ปี โดยให้จำเลยที่ 1 ไปรายงานตัวต่อพนักงานคุมประพฤติประจำศาลจังหวัดชลบุรี จำนวน 4 ครั้ง ตามที่พนักงานคุมประพฤติกำหนด ห้ามจำเลยที่ 1 เกี่ยวข้องกับยาเสพติดให้โทษทุกชนิดตลอดระยะเวลาที่รอการลงโทษตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 56 ไม่ชำระค่าปรับให้จัดการตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 29, 30 จำเลยที่ 2 มีความผิดตามพระราชบัญญัติยาเสพติดให้โทษ พ.ศ.2522 มาตรา 15 วรรคหนึ่ง, 67 ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 83, 58 พระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ.2522 มาตรา 43 (8), 160 วรรคสาม การกระทำของจำเลยที่ 2 เป็นความผิดหลายกรรมต่างกัน ให้ลงโทษจำเลยที่ 2 ทุกกรรมเป็นกระทงความผิดไป ฐานร่วมกันมีเมทแอมเฟตามีนไว้ในครอบครอง จำคุก 1 ปี ฐานขับรถโดยไม่คำนึงถึงความปลอดภัยหรือความเดือดร้อนของผู้อื่น จำคุก 2 เดือน รวมจำคุก 1 ปี 2 เดือน จำเลยที่ 2 ให้การรับสารภาพเป็นประโยชน์แก่การพิจารณา มีเหตุบรรเทาโทษ ลดโทษให้ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 78 กึ่งหนึ่ง คงจำคุก 7 เดือน บวกโทษจำคุกที่รอการลงโทษไว้ในคดีอาญาหมายเลขแดงที่ 3366/2544 ของศาลชั้นต้นเข้ากับโทษในคดีนี้ เป็นจำคุก 1 ปี 7 เดือน

จำเลยที่ 2 อุทธรณ์

ศาลอุทธรณ์ภาค 2 พิพากษาแก้เป็นว่า จำเลยที่ 2 มีความผิดตามพระราชบัญญัติยาเสพติดให้โทษ พ.ศ.2522 มาตรา 15 วรรคหนึ่ง (เดิม), 67 (ที่แก้ไขใหม่) ส่วนกำหนดโทษ และนอกจากที่แก้ให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลชั้นต้น

จำเลยที่ 2 ฎีกา โดยผู้พิพากษาซึ่งพิจารณาและลงชื่อในคำพิพากษาศาลชั้นต้น อนุญาตให้ฎีกาในปัญหาข้อเท็จจริง

ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "บุคคลที่จะเข้ารับการฟื้นฟูตามมาตรา 19 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ต้องเป็นเพียงผู้ต้องหามิใช่ถูกฟ้องเป็นจำเลยต่อศาลแล้ว กรณีของจำเลยที่ 2 จึงไม่อยู่ในหลักเกณฑ์ที่จะได้รับการพิจารณาเข้ารับการฟื้นฟูสมรรถภาพผู้ติดยาเสพติด ส่วนที่จำเลยที่ 2 ฎีกา พอเข้าใจว่าเป็นเรื่องขอให้รอการลงโทษด้วยนั้น เห็นว่า ตามรายงานการสืบเสาะและพินิจที่จำเลยที่ 2 ไม่คัดค้าน ปรากฏว่าจำเลยที่ 2 เคยกระทำความผิดมาแล้วหลายครั้ง และมีถึงสองครั้งที่เป็นคดีเกี่ยวกับยาเสพติดให้โทษ ซึ่งศาลก็ได้ให้โอกาสแก่จำเลยที่ 2 ทั้งสองคดี แต่จำเลยที่ 2 ก็มากระทำความผิดคดีนี้ในระหว่างรอการลงโทษในคดีครั้งหลังสุด แสดงว่าจำเลยที่ 2 เป็นผู้กระทำความผิดติดนิสัยและยากที่จะกลับตัวได้ด้วยตัวเอง ข้อสำคัญคือจำเลยที่ 2 ยังขับรถเบียดรถเจ้าพนักงานตำรวจที่เข้าจับกุม ส่อถึงการไม่รู้สำนึก แม้จะอ้างว่าเพราะเกรงจะถูกจับกุมก็ตาม สำหรับที่จำเลยที่ 2 อ้างความเดือดร้อนของครอบครัวและปรับปรุงตนเองแล้วก็เป็นเรื่องที่จำเลยที่ 2 ควรได้คิดเสียก่อนที่จะกระทำความผิดอีก ข้ออ้างตามฎีกาของจำเลยที่ 2 ล้วนไม่มีน้ำหนักเพียงพอในการรับฟัง ที่ศาลล่างทั้งสองวางโทษถึงจำคุกโดยไม่รอการลงโทษให้จำเลยที่ 2 นั้น ชอบแล้ว ฎีกาของจำเลยที่ 2 ฟังไม่ขึ้น

อนึ่ง ที่ศาลอุทธรณ์ภาค 2 พิพากษาแก้โดยปรับบทความผิดและบทลงโทษจำเลยที่ 2 ตามพระราชบัญญัติยาเสพติดให้โทษ พ.ศ.2522 ที่แก้ไขใหม่ โดยมิได้พิพากษาแก้ไปถึงจำเลยที่ 1 ด้วยนั้น ยังไม่ถูกต้อง แม้คดีสำหรับจำเลยที่ 1 จะยุติไปตามคำพิพากษาศาลชั้นต้น แต่คดีนี้ยังไม่ถึงที่สุด ศาลฎีกาจึงมีอำนาจยกขึ้นอ้างและแก้ไขโดยปรับบทกฎหมายในส่วนที่เป็นคุณแก่จำเลยที่ 1 ให้ถูกต้องได้"

พิพากษาแก้เป็นว่า จำเลยที่ 1 มีความผิดตามพระราชบัญญัติยาเสพติดให้โทษ พ.ศ.2522 มาตรา 15 วรรคหนึ่ง (เดิม), 67 (เดิมและที่แก้ไขใหม่) นอกจากที่แก้ให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ภาค 2

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๕๙/๒๕๔๗

วันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลจังหวัดสุรินทร์

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดสุรินทร์โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาล และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๔ มิถุนายน ๒๕๔๕ สำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม เป็นโจทก์ยื่นฟ้องนายประทีป ลาภบุตร ที่ ๑ นายวิชิต มีแก้ว ที่ ๒ นางวิภาดา เต้าทอง ที่ ๓ นายกันศิษฏ์มะกรวัฒนะ ที่ ๔ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสุรินทร์ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๕๔/๒๕๔๕ (คดีหมายเลขแดงที่ ๘๙๗/๒๕๔๕) ข้อหาละเมิด เรียกค่าเสียหาย ความว่า จำเลยทั้งสี่รับราชการอยู่สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดสุรินทร์ ซึ่งเป็นส่วนราชการของโจทก์ จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการพิจารณา ผลการประกวดราคาจ้างเหมาขุดลอกหนองโครงการปฏิรูปที่ดินเขตทุ่งกุลาร้องไห้ระยะที่ ๓ อำเภอ ชุมพลบุรี จังหวัดสุรินทร์ มีหน้าที่ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๕๐ ในการตรวจสอบคุณสมบัติผู้เสนอราคา ใบเสนอราคาเอกสารหลักฐาน พิจารณาคัดเลือกสิ่งของหรืองานจ้างหรือคุณสมบัติของผู้เสนอราคา รายงานผลการพิจารณาและความเห็นพร้อมเอกสารที่ได้รับทั้งหมดต่อหัวหน้าส่วนราชการ จำเลยที่ ๔ มีตำแหน่งเป็นปฏิรูปที่ดินจังหวัด เป็นหัวหน้าเจ้าหน้าที่พัสดุและเป็นผู้บังคับบัญชาจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ มีหน้าที่ควบคุมการปฏิบัติงานของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ให้เป็นไปตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ อย่างเคร่งครัด เมื่อวันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๓๘ อันเป็นวันกำหนดยื่นซองประกวดราคา จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ได้พิจารณาผลการประกวดราคาที่มี ผู้ยื่นซองรวม ๘ ราย แล้วมีความเห็นว่า ผู้ยื่นซองประกวดราคาจำนวน ๖ ราย เสนอราคาไม่ถูกต้อง จึงไม่รับพิจารณา และมีผู้ยื่นซองประกวดราคาถูกต้องตามเงื่อนไข ๒ ราย คือ ห้างหุ้นส่วนจำกัดสุรินทร์ประสานมิตร เสนอราคา ๔,๑๗๕,๘๐๐ บาท และห้างหุ้นส่วนจำกัดท่าตูมสรรพกิจ เสนอราคาไว้ ๒ แห่ง แห่งที่หนึ่งเขียนเสนอราคาไว้ในช่องตามแบบพิมพ์ แผ่นที่ ๑ ของใบเสนอราคาโดยเสนอราคาเป็นเงิน ๔,๗๑๘,๑๔๕ บาท ส่วนแห่งที่สองเขียนไว้ที่ด้านล่างของใบเสนอราคาแผ่นที่สอง โดยมีข้อความว่า ห้างฯ ยินดีลดราคาให้คงเหลือเป็นเงินทั้งสิ้น ๓,๗๓๕,๙๑๐ บาท ต่อมาจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ได้ทำบันทึกข้อความ ลงวันที่ ๒๓ สิงหาคม ๒๕๓๘ ถึงผู้ว่าราชการจังหวัดสุรินทร์ผ่านจำเลยที่ ๔ ให้คัดเลือก ห้างหุ้นส่วนจำกัดสุรินทร์ประสานมิตร เป็นผู้รับจ้างขุดลอกหนองดังกล่าวโดยจำเลยที่ ๔ ได้บันทึกเสนอความเห็นถึงผู้ว่าราชการจังหวัดสุรินทร์เมื่อวันที่ ๒๕ สิงหาคม ๒๕๓๘ ว่าจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ได้พิจารณาถูกต้องตามระเบียบพัสดุและประกาศและได้ปรึกษากองกฎหมาย สำนักนายกรัฐมนตรีแล้ว เห็นควรอนุมัติจ้างห้างหุ้นส่วนจำกัดสุรินทร์ประสานมิตร ซึ่งผู้ว่าราชการจังหวัดสุรินทร์ได้ลงนามอนุมัติให้ว่าจ้างห้างหุ้นส่วนจำกัดสุรินทร์ประสานมิตรเป็นผู้รับจ้างขุดลอกหนองน้ำ เมื่อวันที่ ๓๑ สิงหาคม ๒๕๓๘ ตามเสนอ การกระทำของจำเลยทั้งสี่เป็นการปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งโดยจงใจหรือประมาท ไม่ปฏิบัติให้เป็นไปตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๕๐ เป็นเหตุให้โจทก์เสียหายเป็นเงิน ๔๓๔,๐๙๐ บาท โจทก์ได้ตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงและหาตัวผู้รับผิดทางแพ่งและทำการสอบสวนแล้ว จึงได้รู้ถึงการละเมิดและรู้ตัวผู้ต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายเมื่อวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๔๔ จึงได้มีคำสั่งเรียกให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายให้แก่โจทก์ แต่จำเลยทั้งสี่เพิกเฉย จึงขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงิน ๔๓๔,๐๙๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันละเมิดจนถึงวันฟ้องเป็นเงิน ๒๒๒,๗๓๘ บาท และให้เสียดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ

จำเลยให้การว่า ในการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะคณะกรรมการพิจารณาผลการประกวดราคาของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ และในฐานะหัวหน้าเจ้าหน้าที่พัสดุของจำเลยที่ ๔ ได้ปฏิบัติหน้าที่ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ โดยเคร่งครัด มิได้กระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออันเป็นเหตุให้โจทก์เสียหายแต่ประการใด และคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริง ความรับผิดทางละเมิดเห็นว่าจำเลยทั้งสี่ได้ปฏิบัติตามเงื่อนไขหลักเกณฑ์แห่งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ สมควรยุติเรื่องซึ่งตรงกับผลการสอบสวนทางวินัยโดยคณะกรรมการกลางของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ อ.ก.พ.กระทรวงเกษตรและสหกรณ์เห็นสมควรยุติเรื่องเช่นกัน แต่กรมบัญชีกลางไม่เห็นด้วยและได้มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เรียกให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกัน รับผิดชดใช้ค่าเสียหาย โจทก์ได้มีคำสั่งเรียกให้จำเลยทั้งสี่ชดใช้ค่าเสียหายตามบันทึกข้อความที่ กษ ๑๒๐๓/ว๔๖๑ ลงวันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๔๔ จำเลยทั้งสี่เห็นว่าคำสั่งเรียกให้ชดใช้เงินดังกล่าว เป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่เป็นธรรมจึงได้ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๕๖๑/๒๕๔๔ จำเลยทั้งสี่ได้โต้แย้งคำวินิจฉัยให้ชดใช้เงินไปยังอธิบดีกรมบัญชีกลาง โดยได้รับ คำชี้แจงว่าเพื่อให้ได้ข้อยุติที่เกิดความเป็นธรรมให้รอผลคำพิพากษาของศาลปกครองกลาง แต่โจทก์กลับมาฟ้องเป็นคดีนี้โดยมิได้ปฏิบัติตามความเห็นของกรมบัญชีกลาง อีกทั้งเห็นว่าเป็นคดีที่ขาด อายุความ ขอให้ศาลยกฟ้อง

จำเลยทั้งสี่ยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจศาลว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครอง

ศาลจังหวัดสุรินทร์พิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองฟ้องขอให้บังคับจำเลยทั้งสี่ในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐชดใช้ค่าเสียหายโดยอ้างว่าจำเลยทั้งสี่พิจารณาผลการประกวดราคาโดยไม่ปฏิบัติให้ถูกต้องตามเงื่อนไขและหลักเกณฑ์แห่งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วย การพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ เป็นเหตุให้ทางราชการเสียหาย จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือรูปแบบขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น รวมทั้งเป็นคดีพิพาทที่หน่วยงานของรัฐเป็นโจทก์เจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นจำเลย ตามคำนิยามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ อีกด้วย ซึ่งการฟ้องคดีของโจทก์เมื่อวันที่ ๒๔ มิถุนายน ๒๕๔๕ หลังจากแจ้งจำเลยให้ชดใช้สินไหมทดแทนในวันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๕๔๔ ก่อนครบ ๑ ปี นับแต่วันที่โจทก์มีคำสั่งถึงจำเลยตามความเห็นของกรมบัญชีกลางเป็นไปตามมาตรา ๑๑ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติไว้ แต่ปัจจุบัน ศาลปกครองได้ทำหน้าที่แทนคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกาตามมาตรา ๑๑ ที่จำเลยทั้งสี่ใช้สิทธิฟ้องคดีหรือร้องทุกข์ไปยังศาลปกครองขอให้พิจารณาคำสั่ง ดังกล่าวว่าไม่เป็นธรรม และความในมาตรา๑๒ แห่งพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวยังได้บัญญัติให้หน่วยงานของรัฐที่เสียหายมีอำนาจออกคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ของรัฐคือจำเลยทั้งสี่ชำระเงินได้ภายในเวลากำหนดหลังจากทราบผลคำพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้นการที่โจทก์นำคดีมาฟ้องศาลยุติธรรมในข้อหาละเมิดและเรียกค่าเสียหายให้จำเลยทั้งสี่รับผิดอีก จึงเป็นเรื่องที่กระทำมิได้ เพราะมีกฎหมายบัญญัติเฉพาะถึงอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองไว้แล้วถึง ๒ ฉบับ โดยเฉพาะตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่สำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมโจทก์ ได้ฟ้องขอให้จำเลยทั้งสี่รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจำนวน ๔๓๔,๐๙๐ บาท ข้อหากระทำละเมิดต่อโจทก์เมื่อปี ๒๕๓๘ อันเป็นปีก่อนที่พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่พ.ศ. ๒๕๓๙ จะมีผลใช้บังคับ ดังนั้น ในส่วนที่เกี่ยวกับกฎหมายสารบัญญัติ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องเกี่ยวกับหลักเกณฑ์การพิจารณาความรับผิดของเจ้าหน้าที่ความรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วม สิทธิไล่เบี้ยหรืออายุความฟ้องคดี จึงต้องบังคับตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งเป็นกฎหมายที่ใช้บังคับในขณะกระทำละเมิดนั้น จะนำหลักเกณฑ์สารบัญญัติตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๑๐ประกอบมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาใช้บังคับหาได้ไม่ แม้การใช้มาตรการบังคับทางปกครองตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จะเป็นส่วนที่เกี่ยวกับกฎหมายวิธีสบัญญัติซึ่งอาจนำมาใช้บังคับได้ทันทีกับคำสั่งทางปกครองทั่ว ๆ ไป ที่กำหนดให้ผู้ใดชำระเงินได้ก็ตาม แต่เนื่องจากมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้บัญญัติหลักเกณฑ์ไว้ชัดแจ้งว่าการจะอาศัยอำนาจวิธีสบัญญัติเพื่อออกคำสั่งทางปกครองเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้นั้นชำระเงินค่าสินไหมทดแทนภายในเวลาที่กำหนดตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๑๒ดังกล่าวได้ จะต้องเข้าหลักเกณฑ์กฎหมายสารบัญญัติตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๑๐ ประกอบมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวเสียก่อน เมื่อข้อเท็จจริง ปรากฏว่า ข้อกล่าวหาว่าจำเลยทั้งสี่กระทำละเมิดต่อโจทก์จะต้องบังคับตามบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ไม่อาจบังคับตามมาตรา ๑๐ ประกอบมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติ ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้เสียแล้ว โจทก์จึงไม่อาจอาศัยอำนาจตามมาตรา ๑๒ ประกอบมาตรา ๘ และมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ออกคำสั่งทางปกครองเรียกให้จำเลยทั้งสี่ชำระเงินค่าสินไหมทดแทนดังกล่าวภายในเวลาที่กำหนดเพื่อนำไปสู่การใช้มาตรการบังคับทางปกครองด้วยการยึดหรืออายัดทรัพย์สินของจำเลยทั้งสี่ออกขายทอดตลาดเพื่อชำระหนี้ให้แก่โจทก์ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ดังกล่าวได้ โจทก์จะต้องใช้สิทธิฟ้องเรียกค่าสินไหมทดแทนดังกล่าวในทางแพ่งต่อศาลยุติธรรมเท่านั้น แม้จะได้ความว่าในการสอบสวนหาตัวผู้รับผิดในทางแพ่งจะดำเนินการสอบสวนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ ก็ตาม แต่การดำเนินการดังกล่าวก็เป็นเพียงการยืมระเบียบดังกล่าวมาใช้แทนระเบียบความรับผิดของข้าราชการในทางแพ่ง ซึ่งออกตามมติคณะรัฐมนตรีโดยหนังสือสำนักงานเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ด่วนที่ นว ๑๕๕/๒๕๐๓ ลงวันที่ ๑ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๐๓ ที่ถูกยกเลิกไปทั้งนี้เพียงเท่าที่จะให้โจทก์ รู้ถึงการละเมิดและรู้ตัวผู้พึงต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนในทางแพ่งแก่ทางราชการเท่านั้น หามีผลทำให้การสอบสวนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ดังกล่าวกลายเป็นการสอบสวนตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่จะทำให้โจทก์มีอำนาจออกคำสั่งทางปกครองเรียกให้ จำเลยทั้งสี่ในฐานะเจ้าหน้าที่ชำระเงินค่าสินไหมทดแทนภายในเวลาที่กำหนดตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวเพื่อนำไปสู่การใช้มาตรการบังคับทางปกครองด้วยการยึดหรืออายัดทรัพย์สินของจำเลยทั้งสี่ออกขายทอดตลาดเพื่อนำเงินมาชำระค่าสินไหมทดแทนแก่โจทก์ตามมาตรา ๕๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธิปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แต่อย่างใดไม่ เมื่อคำสั่งของโจทก์สั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลังให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ทางราชการไม่มีสภาพบังคับเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่จะนำไปสู่การใช้มาตรการบังคับทางปกครองตามมาตรา ๕๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ดังนั้นการใช้สิทธิเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนของโจทก์จากจำเลยทั้งสี่ในคดีนี้จึงไม่เป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๔๐

ต่อมาศาลปกครองกลางได้ทำความเห็นเพิ่มเติมลงวันที่ ๕ เมษายน ๒๕๔๗ ว่าคดีนี้ แม้โจทก์จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยทั้งสี่จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓และการฟ้องให้จำเลยทั้งสี่รับผิดในการกระทำละเมิดจะอยู่ในความหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่เมื่อโจทก์และจำเลยทั้งสี่ต่างอยู่ในฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐตามลำดับ ตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ และปรากฏว่าการกระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยทั้งสี่เป็นการกระทำที่เกิดขึ้นก่อนพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ จะมีผลใช้บังคับ จึงไม่อาจบังคับตามหลักกฎหมายสารบัญญัติมหาชนตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๐ ประกอบมาตรา ๘ เพื่อใช้อำนาจตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ออกมาตรการบังคับทางปกครองตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กับจำเลยทั้งสี่ได้ หากแต่จะต้องใช้สิทธิทางศาลฟ้องบังคับให้รับผิดอย่างลูกหนี้ร่วมซึ่งเป็นหลักกฎหมายสารบัญญัติเอกชนตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ข้อหาละเมิดที่โจทก์ฟ้องให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วมดังกล่าว จึงเป็นข้อหาละเมิดใน ทางแพ่งอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม มิใช่ข้อหาละเมิดทางปกครองที่ให้แต่ละคนรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเฉพาะส่วนของตนที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบมาตรา ๑๐ และมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยมาตรา๒๗๖ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือ ในกำกับดูแลของรัฐบาลกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐรัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลด้วยกัน ซึ่งเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องปฏิบัติตามกฎหมาย หรือเนื่องจากการกระทำหรือ การละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ" และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎคำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร

สำหรับคดีนี้ โจทก์ซึ่งเป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ส่วนจำเลยทั้งสี่รับราชการอยู่ในสังกัดของโจทก์จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้ สรุปได้ว่า จำเลยทั้งสี่รับราชการอยู่ในสังกัดของโจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง โดยจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นกรรมการพิจารณาผลการประกวดราคาจ้างเหมาขุดลอกหนองโครงการปฏิรูปที่ดินเขตทุ่งกุลาร้องไห้ระยะที่ ๓ แต่ จำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ทำการพิจารณาผลการประกวดราคา โดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อไม่ปฏิบัติให้ถูกต้องตามเงื่อนไขและหลักเกณฑ์แห่งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ เป็นเหตุให้ทางราชการเสียหายส่วนจำเลยที่ ๔ เป็นผู้บังคับบัญชาและมีหน้าที่ควบคุมการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ถึงที่ ๓ ให้เป็นไปตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ แต่ไม่ควบคุมดูแล การกระทำของจำเลยทั้งสี่จึงเป็นการละเมิดต่อโจทก์ ต่อมา โจทก์ได้มีคำสั่งเรียกให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย แต่จำเลยทั้งสี่เพิกเฉยจึงฟ้องขอให้ชดใช้ค่าเสียหายดังกล่าว กรณีจึงถือได้ว่าเป็นคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งเป็นมูลคดีเกี่ยวกับการกระทำละเมิดโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ ในเรื่องนี้ แม้มูลคดีพิพาทจะเกิดขึ้นก่อนพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙มีผลใช้บังคับ แต่เมื่อลักษณะแห่งคดีเป็นคดีปกครอง โจทก์ฟ้องคดีหลังจากพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ใช้บังคับและศาลปกครองเปิดทำการแล้วกรณีไม่เข้าข้อยกเว้นที่กำหนดในบทเฉพาะกาล มาตรา ๑๐๕ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่าง สำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โจทก์นายประทีป ลาภบุตร ที่ ๑ นายวิชิต มีแก้ว ที่ ๒ นางวิภาดา เต้าทอง ที่ ๓ นายกันศิษฏ์ มะกรวัฒนะ ที่ ๔ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

(ลงชื่อ) ศุภชัย ภู่งาม (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายศุภชัย ภู่งาม) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท วิรัตน์ บรรเลง (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(วิรัตน์ บรรเลง) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

๗

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๕๘/๒๕๔๗

วันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ

ศาลแพ่งกรุงเทพใต้

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งกรุงเทพใต้โดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีศาลที่รับฟ้องคดีเห็นว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจ และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๒ มีนาคม ๒๕๔๔ กรมเจ้าท่า โจทก์ ยื่นฟ้องนายอำพล ตียาภรณ์ ที่๑ กับพวก รวม ๕ คน จำเลย ต่อศาลแพ่งกรุงเทพใต้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๗๙๐/๒๕๔๔ขอให้บังคับจำเลยทั้งห้าร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย อันเนื่องมาจากจำเลยทั้งห้าซึ่งขณะเกิดเหตุเป็นข้าราชการในสังกัดโจทก์ ปฏิบัติหน้าที่ในการพิจารณาเสนอความเห็นให้มีการต่ออายุสัญญาแก่บริษัทอิตาเลียนไทย ดีเวล๊อปเมนต์ คอร์ปอเรชั่น จำกัด ผู้รับจ้าง ขัดต่อระเบียบของทางราชการฝ่าฝืนต่อกฎหมายและประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง โดยเมื่อวันที่ ๒๘ ธันวาคม ๒๕๓๒ โจทก์ทำสัญญาจ้างเหมาผู้รับจ้างให้ทำการขุดลอกร่องน้ำปากพนัง จังหวัดนครศรีธรรมราช มีกำหนดเวลาตั้งแต่วันที่ ๒๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๓๓ ถึงวันที่ ๒๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๓๔ ต่อมาผู้รับจ้างได้ทำหนังสือถึงจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ซึ่งเป็นคณะกรรมการตรวจการจ้าง ขอขยายเวลาการทำงานโดยอ้างเหตุสุดวิสัย จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ได้ร่วมกันพิจารณาและเสนอความเห็นต่อจำเลยที่ ๑ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งอธิบดีกรมเจ้าท่า ในฐานะผู้บังคับบัญชาโดยผ่านจำเลยที่ ๒ ซึ่งดำรงตำแหน่งหัวหน้าฝ่ายนิติการว่าควรต่ออายุสัญญาให้แก่ผู้รับจ้างตามที่ผู้รับจ้างร้องขอ โดยอ้างว่าเรือขุดลอกจีเซลล่าถูกมรสุมจมลงอันเป็นเหตุสุดวิสัยทำให้ผู้รับจ้างไม่สามารถทำงานต่อไปได้ทั้งที่จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ทราบดีว่าผู้รับจ้างยังสามารถใช้เรือลำอื่นปฏิบัติงานแทนได้ กรณีจึงไม่ใช่เหตุสุดวิสัย อันเป็นการขัดต่อระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๒๑ ข้อ๖๔ตรี ส่วนจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็มิได้ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความระมัดระวังตามวิสัยและพฤติการณ์ในการพิจารณาต่ออายุสัญญาดังกล่าว โดยต่างมีความเห็นว่าควรต่ออายุสัญญาจ้างตามข้ออ้างของผู้รับจ้างและตามรายงานของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ เป็นเหตุให้ปลัดกระทรวงคมนาคมอนุมัติให้ต่อสัญญาให้ผู้รับจ้าง ๒๙ วัน ตามความเห็นของจำเลยทั้งห้า ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายไม่อาจเรียกร้องค่าปรับจากผู้รับจ้างที่ส่งมอบงานเกินกำหนดเวลาตามสัญญาเป็นเวลา ๒๙ วัน อัตราค่าปรับวันละ ๓๖,๔๐๐ บาท คิดเป็นเงินค่าปรับ ๑,๐๕๕,๖๐๐ บาท ก่อนฟ้องคดีโจทก์ได้ตั้งคณะกรรมการสอบสวนหาตัวผู้รับผิดทางแพ่งและส่งเรื่องให้กระทรวงการคลังพิจารณาซึ่งกระทรวงการคลังเห็นว่า การต่ออายุสัญญาดังกล่าวไม่ชอบด้วยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๒๑ ข้อ ๖๔ ตรี (๓) และสัญญาจ้างระหว่างโจทก์กับผู้รับจ้าง ข้อ ๖ โดยเจ้าหน้าที่ผู้เกี่ยวข้องกับการต่อสัญญาจะต้องร่วมกันรับผิดชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ทางราชการในกรณีที่ไม่ได้รับค่าปรับ ซึ่งโจทก์ได้มีหนังสือบอกกล่าวทวงถามให้จำเลยทั้งห้านำเงินจำนวน ๑,๐๕๕,๖๐๐ บาทมาชำระแล้วแต่จำเลยทั้งห้าเพิกเฉย

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า จำเลยที่ ๑ ได้ปฏิบัติหน้าที่ถูกต้องตามกฎหมาย ภายในกรอบของกฎหมายตามระเบียบและคำสั่งของทางราชการทุกประการ จำเลยที่ ๑ ได้เสนอความเห็นไปยังกระทรวงคมนาคมตามที่เจ้าหน้าที่ได้เสนอมาเป็นลำดับโดยสุจริตและโดยชอบด้วยหน้าที่ ทั้งการต่ออายุสัญญาจ้างให้แก่ผู้รับจ้างตามฟ้องไม่ได้อยู่ในอำนาจของโจทก์ที่จะอนุมัติหรือไม่อนุมัติ แต่อำนาจดังกล่าวเป็นอำนาจของปลัดกระทรวงคมนาคม การกระทำของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นละเมิดต่อโจทก์

จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ ได้เสนอความเห็นโดยพิจารณาตามข้อสัญญาที่โจทก์กับผู้รับจ้างได้ทำกันไว้ก่อนแล้ว ประกอบกับจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ และผู้ที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องได้เสนอข้อเท็จจริงและความเห็นตามลำดับบังคับบัญชาซึ่งจำเลยที่ ๒ ก็ได้พิจารณาเสนอความเห็นไปโดยสุจริตและโดยชอบด้วยหน้าที่ มิได้เป็นการช่วยเหลือผู้รับจ้างแต่อย่างใด รวมทั้งมิได้จงใจหรือประมาทเลินเล่อก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ ทั้งการที่จะอนุมัติให้ผู้รับจ้างขยายเวลาออกไปหรือไม่ เป็นอำนาจหน้าที่ของปลัดกระทรวงคมนาคม โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องจำเลยที่ ๒

จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ให้การว่า จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ เป็นกรรมการตรวจการจ้างไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่ผิดระเบียบตามที่โจทก์ฟ้อง แต่ได้เสนอความเห็นโดยอาศัยข้อเท็จจริงตามที่ผู้รับจ้างได้ยกขึ้นอ้างและข้อเท็จจริงอื่นประกอบการพิจารณาเสนอความเห็นต่อผู้บังคับบัญชาตามลำดับชั้นการอนุมัติหรือไม่อนุมัติให้ขยายระยะเวลาอยู่นอกเหนืออำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งห้า

ในระหว่างพิจารณา ศาลแพ่งกรุงเทพใต้เห็นว่า โจทก์เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกรมในรัฐบาลสังกัดกระทรวงคมนาคม จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โจทก์ฟ้องจำเลยทั้งห้าซึ่งเป็นข้าราชการในสังกัดของโจทก์ว่า จำเลยทั้งห้าได้กระทำการโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อพิจารณาเสนอความเห็นต่อปลัดกระทรวงคมนาคมในกรณีที่บริษัทอิตาเลียนไทย ดีเวล๊อปเมนต์คอร์ปอเรชั่น จำกัด ซึ่งเป็นผู้รับจ้างของโจทก์ในการขุดลอกร่องน้ำปากพนังได้ขอขยายระยะเวลาการทำงานตามสัญญาออกไปว่า เห็นควรให้ขยายระยะเวลาการทำงานตามสัญญาให้แก่ผู้รับจ้างดังกล่าว อันเป็นการขัดต่อระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ.๒๕๒๑ จนเป็นเหตุให้ปลัดกระทรวงคมนาคมอนุมัติให้มีการต่อสัญญาตามความเห็นของจำเลยทั้งห้า ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายไม่ได้รับค่าปรับจากผู้รับจ้างที่ส่งมอบงานเกินกำหนดเวลากรณีนี้จึงถือได้ว่าเป็นคดีละเมิดระหว่างส่วนราชการกับข้าราชการในสังกัดอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

โจทก์และจำเลยทั้งห้าแถลงไม่คัดค้านที่จะนำคดีไปพิจารณาพิพากษาที่ศาลปกครอง

ศาลปกครองกลางเห็นว่า ข้อเท็จจริงปรากฏตามคำฟ้องของโจทก์ว่า จำเลยทั้งห้าเป็นข้าราชการในสังกัดของโจทก์ การกระทำละเมิดของจำเลยทั้งห้าต่อโจทก์เกิดขึ้นเมื่อปีพ.ศ. ๒๕๓๓-๒๕๓๔ ก่อนที่พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙จะมีผลใช้บังคับ ดังนั้น ในส่วนที่เกี่ยวกับกฎหมายสารบัญญัติ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องเกี่ยวกับหลักเกณฑ์การพิจารณาความรับผิดของเจ้าหน้าที่ ความรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วม สิทธิไล่เบี้ย หรืออายุความฟ้องคดี จึงต้องบังคับตามบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งเป็นกฎหมายที่ใช้บังคับในขณะกระทำละเมิดนั้น จะนำหลักเกณฑ์สารบัญญัติตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๑๐ประกอบมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาใช้บังคับหาได้ไม่ แม้การใช้มาตรการบังคับทางปกครองตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จะเป็นส่วนที่เกี่ยวกับกฎหมายวิธีสบัญญัติซึ่งอาจนำมาใช้บังคับได้ทันทีกับคำสั่งทางปกครองทั่วๆ ไปที่กำหนดให้ผู้ใดชำระเงินได้ก็ตาม แต่เนื่องจากมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ ได้บัญญัติหลักเกณฑ์ไว้ชัดแจ้งว่า การจะอาศัยอำนาจวิธีสบัญญัติเพื่อออกคำสั่งทางปกครองเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้นั้นชำระค่าสินไหมทดแทนภายในเวลาที่กำหนดตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๑๒ ได้ จะต้องเข้าหลักเกณฑ์กฎหมายสารบัญญัติตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๑๐ประกอบมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวเสียก่อน ข้อกล่าวหาของโจทก์ว่าจำเลยทั้งห้ากระทำละเมิดต่อโจทก์จึงต้องบังคับตามบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เมื่อจำเลยทั้งห้าไม่ชำระค่าสินไหมทดแทนตามที่ทวงถามโจทก์จึงต้องใช้สิทธิฟ้องเรียกค่าสินไหมทดแทนดังกล่าวในทางแพ่งต่อศาลยุติธรรมเท่านั้น และแม้จะได้ความว่าในการสอบสวนหาตัวผู้รับผิดในทางแพ่ง คณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงและหาตัวผู้รับผิดในทางแพ่งได้ดำเนินการสอบสวนตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ก็ตาม แต่ก็เป็นเพียงการยืมระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าวมาใช้แทนระเบียบความรับผิดชอบของข้าราชการในทางแพ่งซึ่งออกตามมติคณะรัฐมนตรีโดยหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ด่วน ที่ นว ๑๕๕/๒๕๐๓ ลงวันที่ ๑ธันวาคม ๒๕๐๓ ที่ถูกยกเลิกไป เพียงเท่าที่จะให้โจทก์รู้ถึงการละเมิดและรู้ตัวผู้จะพึงต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนในทางแพ่งและทางราชการเท่านั้น หามีผลทำให้การสอบสวนดังกล่าวกลายเป็นการสอบสวนตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ไม่ เมื่อคำสั่งของโจทก์ที่สั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลังให้จำเลยทั้งห้าร่วมกันรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ทางราชการไม่มีสภาพบังคับเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่จะนำไปสู่การใช้มาตรการบังคับทางปกครองตามมาตรา ๕๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ การใช้สิทธิเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนจากจำเลยทั้งห้าของโจทก์ในคดีนี้ จึงไม่เป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจการพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา๒๗๖ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลด้วยกันซึ่งเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องปฏิบัติตามกฎหมาย หรือเนื่องจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ" และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร

คดีนี้ ขณะเกิดเหตุโจทก์เป็นส่วนราชการมีฐานะเป็นกรมสังกัดกระทรวงคมนาคมตามมาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔มาตรา๑๖ ส่วนจำเลยทั้งห้าเป็นข้าราชการในสังกัดโจทก์ โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองและจำเลยทั้งห้าเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙เมื่อข้อเท็จจริงตามฟ้องปรากฏว่า โจทก์ฟ้องจำเลยทั้งห้าให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าที่พิจารณาเสนอความเห็นตามลำดับบังคับบัญชาให้มีการต่ออายุสัญญาแก่บริษัทอิตาเลียนไทย ดีเวล๊อปเมนต์ คอร์ปอเรชั่น จำกัด ผู้รับจ้าง ซึ่งเป็นคู่สัญญากับโจทก์ตามสัญญาจ้างเหมาขุดลอกร่องน้ำปากพนังจังหวัดนครศรีธรรมราช ขัดต่อระเบียบราชการ ฝ่าฝืนต่อกฎหมายและประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง โดยจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ซึ่งได้รับแต่งตั้งให้ปฏิบัติหน้าที่คณะกรรมการตรวจการจ้างได้เสนอความเห็นต่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งอธิบดีกรมเจ้าท่า ในฐานะผู้บังคับบัญชา โดยผ่านจำเลยที่ ๒ ซึ่งดำรงตำแหน่งหัวหน้าฝ่ายนิติการว่าควรต่อสัญญาให้แก่ผู้รับจ้างตามที่ผู้รับจ้างร้องขอ โดยอ้างว่าเรือขุดลอกจีเซลล่าถูกมรสุมจมลงอันเป็นเหตุสุดวิสัยทำให้ผู้รับจ้างไม่สามารถทำงานต่อไปได้ ทั้งที่จำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ ก็ทราบดีว่าผู้รับจ้างยังสามารถใช้เรือลำอื่นปฏิบัติงานแทนได้ ซึ่งโจทก์เห็นว่า กรณีดังกล่าวไม่ใช่เหตุสุดวิสัยการกระทำของจำเลยที่ ๓ ถึงที่ ๕ เป็นการขัดต่อระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๒๑ ข้อ ๖๔ ตรี ที่บัญญัติว่า การต่ออายุสัญญาโดยงดหรือลดค่าปรับให้แก่ผู้รับจ้างจะกระทำได้เฉพาะกรณีเป็นเหตุเกิดจากความผิดของฝ่ายผู้ว่าจ้างหรือเป็นเหตุสุดวิสัยหรือเป็นเหตุเกิดจากพฤติการณ์อันหนึ่งอันใดที่ผู้รับจ้างไม่ต้องรับผิดตามกฎหมาย ส่วนจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ มิได้ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความระมัดระวังตามวิสัยและพฤติการณ์ในการพิจารณาเสนอความเห็น เป็นเหตุให้ปลัดกระทรวงคมนาคมอนุมัติให้ต่อสัญญาตามความเห็นของจำเลยทั้งห้า ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จำเลยทั้งห้าให้การในทำนองเดียวกันว่า จำเลยทั้งห้าได้ปฏิบัติหน้าที่ถูกต้องตามกฎหมาย ภายในกรอบของกฎหมายตามระเบียบและคำสั่งของทางราชการแล้ว คดีนี้จึงเป็นกรณีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙วรรคหนึ่ง (๓) แม้มูลคดีพิพาทจะเกิดขึ้นก่อนพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มีผลใช้บังคับ แต่เมื่อลักษณะแห่งคดีเป็นคดีปกครอง โจทก์ฟ้องคดีหลังจากพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ใช้บังคับและศาลปกครองเปิดทำการแล้ว กรณีไม่เข้าข้อยกเว้นที่กำหนดในบทเฉพาะกาล มาตรา ๑๐๕แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง กรมเจ้าท่า โจทก์ นายอำพล ตียาภรณ์ ที่ ๑

นายทวีโรจน์ วินมูน ที่ ๒ เรือตรี ประเวช รักแผน ที่ ๓ นายพงษ์วรรณ จารุเดชา ที่ ๔ นายสุริยา แต้ภักดี ที่ ๕ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

(ลงชื่อ) ศุภชัย ภู่งาม (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายศุภชัย ภู่งาม) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท วิรัตน์ บรรเลง (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(วิรัตน์ บรรเลง) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

๗

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๕๗/๒๕๔๗

วันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีศาลที่รับฟ้องคดีเห็นว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

บริษัท จัตุรัสมันสำปะหลัง จำกัด เป็นโจทก์ยื่นฟ้อง องค์การคลังสินค้า จำเลย ต่อศาลแพ่งรวม ๒ คดี คดีแรกเป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๘๙๗/๒๕๔๕ ความว่า เมื่อวันที่ ๓๑ กรกฎาคม๒๕๔๔ โจทก์ ทำสัญญาซื้อมันสำปะหลังเส้นจากจำเลยจำนวน ๒ ฉบับ เป็นมันสำปะหลังเส้นจำนวน๔๙,๖๗๘.๓๘ ตัน ราคาตันละ ๒,๑๖๐ บาท โดยจำเลยตกลงจะส่งมอบมันสำปะหลังเส้นคุณภาพดีตามมาตรฐานของมันสำปะหลังเส้นทั่วไป คือแป้งไม่น้อยกว่าร้อยละ ๖๕ ของน้ำหนักความชื้นไม่เกินร้อยละ ๑๔ ของน้ำหนัก ทรายไม่เกินร้อยละ ๓ ของน้ำหนัก และเส้นใยไม่เกินร้อยละ ๕ ของน้ำหนัก ให้แก่โจทก์ ซึ่งขณะทำสัญญาซื้อขายกันนั้นมันสำปะหลังเส้นดังกล่าวเก็บรักษาไว้ที่คลังสินค้าเกษตรเพิ่มพูนทรัพย์ หลังที่ ๑ - ๓ เลขที่ ๖๐ ตำบลวะตะแบก อำเภอจัตุรัส จังหวัดชัยภูมิ โดยจำเลยจะชั่งน้ำหนักและส่งมอบ มันสำปะหลังเส้นภายใน ๓ วัน นับแต่วันที่โจทก์ชำระเงินเป็นงวด ๆ ไปจนกว่าโจทก์จะได้รับมันสำปะหลังเส้นครบถ้วนตามสัญญาซื้อขาย และเพื่อเป็นหลักประกันว่าโจทก์จะปฏิบัติตามสัญญาดังกล่าว โจทก์ได้มอบเงินสด จำนวน ๕,๓๖๕,๒๗๕ บาท ให้จำเลยยึดถือไว้เป็นหลักประกัน ต่อมาเมื่อเดือนสิงหาคม ๒๕๔๔ จำเลยส่งมอบมันสำปะหลังเส้นให้โจทก์ ๒,๐๐๐ ตัน แต่โจทก์ไม่สามารถจำหน่ายแก่ลูกค้าได้ เพราะมันสำปะหลังเส้นดังกล่าวไม่มีคุณภาพตามสัญญาซื้อขายและตามมาตรฐานทั่วไปของมันสำปะหลังเส้นที่ซื้อขายกันในท้องตลาด ถือว่าจำเลยผิดสัญญาทำให้โจทก์เสียหาย โจทก์จึงบอกเลิกสัญญาและ ให้จำเลยคืนเงินประกันดังกล่าว แต่จำเลยเพิกเฉย จึงขอให้ศาลบังคับจำเลย ให้ชำระเงินจำนวน ๕,๔๐๐,๕๕๓ บาท พร้อมดอกเบี้ยร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของต้นเงินจำนวน ๕,๓๖๕,๒๗๕ บาท นับแต่วันฟ้องจนกว่าชำระหนี้เสร็จ

คดีหลัง โจทก์โดยนายเทียนชัย กิตติสุรินทร์ ยื่นฟ้องจำเลย เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๐๕๗/๒๕๔๕ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๓ มีนาคม ๒๕๔๔ โจทก์โดยนางฐิติรัตน์ ถนัดค้าจิรโชติตัวแทนเชิด ได้ทำสัญญารับฝากเก็บรักษามันสำปะหลังเส้นของจำเลยไว้ ณ คลังสินค้าหลังที่ ๑ - ๔ เลขที่๒๐๒ หมู่ที่ ๑๓ ตำบลบ้านกอก อำเภอจัตุรัส จังหวัดชัยภูมิ มีกำหนด ๖ เดือน หากครบกำหนดแล้วจำเลยยังไม่ได้นำสินค้าออก โจทก์ยินยอมรับฝากต่อไปจนกว่าจำเลยจะได้รับคืนไปครบถ้วน ตกลงค่าฝากสินค้าเมตริกตันละ ๒๑.๙๐ บาท ต่อเดือน ค่าขนย้ายสลับหมุนเวียนเพื่อรักษาคุณภาพสินค้าทุก๓เดือน (ค่าพลิกกองสินค้า) เมตริกตันละ ๑๖ บาท จำเลยนำมันสำปะหลังเส้นเข้าฝากเก็บไว้ ณคลังสินค้าดังกล่าวจำนวน ๔๙,๖๘๐ เมตริกตัน จนครบ ๖ เดือน แล้วยังไม่นำออกไป ถือว่าจำเลยคงฝากสินค้าต่อไปภายใต้สัญญาเดิม ต่อมาจำเลยนำมันสำปะหลังเส้นออกไป ๒,๐๐๐ เมตริกตันคงเหลือ๔๗,๖๘๐ เมตริกตัน แต่จำเลยไม่ชำระค่าฝากสินค้าหรือค่าพลิกกองสินค้าให้โจทก์ โจทก์ทวงถาม แต่จำเลยเพิกเฉย จึงขอให้ศาลบังคับจำเลยชำระเงินจำนวน ๑๕,๓๘๓,๖๔๖ บาท พร้อมดอกเบี้ย และชำระค่าฝากสินค้าอีกเดือนละ ๑,๐๔๔,๑๙๒ บาท นับแต่ วันฟ้องจนกว่าจำเลยจะขนย้ายสินค้าออกไปจนหมด

ระหว่างพิจารณาศาลแพ่งเห็นว่า มีปัญหาว่าคดีทั้งสองสำนวนจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแพ่งหรือศาลปกครอง โดยคู่ความแถลงว่า มันสำปะหลังเส้นตามสัญญาซื้อขายและสัญญาฝากทรัพย์เป็นมันสำปะหลังเส้นจำนวนเดียวกัน เก็บไว้ที่คลังสินค้าเลขที่ ๒๐๒ หมู่ที่ ๑๓ตำบลบ้านกอก อำเภอจัตุรัส จังหวัดชัยภูมิ ศาลแพ่งจึงมีคำสั่งให้รวมการพิจารณาคดีทั้งสองเข้าด้วยกันเพื่อทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นองค์การของรัฐบาล สังกัดกระทรวงพาณิชย์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ได้รับมอบหมายจากคณะกรรมการนโยบายและมาตรการช่วยเหลือเกษตรกร ให้ดำเนินการตามโครงการรับจำนำผลิตภัณฑ์มันสำปะหลัง ปี ๒๕๔๓/๒๕๔๔ เพื่อยกระดับราคา หัวมันสำปะหลังสด ให้ประโยชน์ตกถึงเกษตรกร โดยร่วมกับธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรในการรับจำนำ มีจำเลยเป็นผู้รับฝากผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังเก็บไว้ในคลังสินค้าที่กำหนด และนำ ใบประทวนสินค้าที่จำเลยออกให้ไปจำนำกับธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร หลังจากนั้น ให้จำเลยเป็นผู้จำหน่ายมันสำปะหลังที่เกษตรกร ไม่มาไถ่ถอนต่อไปโดยมีโจทก์ทั้งสองสำนวนเข้าร่วมโครงการรับจำนำผลิตภัณฑ์มันสำปะหลัง ดังนั้นการทำสัญญาฝากทรัพย์และซื้อขายมันสำปะหลังเส้นดังกล่าว จึงเป็นกระบวนการยกระดับราคามันสำปะหลัง สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองตกลงให้บุคคลผู้กระทำการแทนรัฐเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง ถือเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะอันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่โจทก์ในสำนวนคดีแพ่งหมายเลขดำที่๘๙๗/๒๕๔๕ ฟ้องว่า จำเลยทำผิดสัญญาซื้อขายมันสำปะหลัง ขอให้จำเลยคืนเงินประกันแก่โจทก์และโจทก์ในสำนวนคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๐๕๗/๒๕๔๕ ฟ้องว่า จำเลยผิดสัญญาฝากเก็บรักษา มันสำปะหลังเส้น ขอให้จำเลยชำระค่าฝากเก็บสินค้าและค่าพลิกกองสินค้าแก่โจทก์ ซึ่งศาลแพ่งได้มีคำสั่งให้รวมการพิจารณาคดีทั้งสองสำนวนเข้าด้วยกัน จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาซื้อขายมันสำปะหลังเส้น และคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาฝากเก็บรักษามันสำปะหลังเส้นตามลำดับ ประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อไป คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทั้งสองฉบับเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหรือไม่ เห็นว่า จำเลยเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การคลังสินค้า พ.ศ. ๒๔๙๘ มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการบริการสาธารณะทำกิจการทั้งปวงเกี่ยวกับสินค้าเกษตร และสินค้าอุปโภคบริโภค รวมทั้งธุรกิจบริการที่เกี่ยวข้องกับสินค้าเกษตรและสินค้าอุปโภค นอกจากนั้น คณะกรรมการนโยบายและมาตรการช่วยเหลือเกษตรกร (คชก.) ได้มีมติในการประชุมครั้งที่ ๑๕/๒๕๔๓ เมื่อวันที่ ๑ พฤศจิกายน๒๕๔๓ ให้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตรและจำเลยดำเนินการตามโครงการรับจำนำผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังปี ๒๕๔๓/๒๕๔๔ เพื่อช่วยเหลือเกษตรกรและสถาบันเกษตรกร โดยให้จำเลยรับฝากเก็บผลิตภัณฑ์ มันสำปะหลังไว้ในคลังสินค้าที่กำหนด และออกใบประทวนสินค้าให้แก่เกษตรกรหรือสถาบันเกษตรกร ผู้ฝากเก็บ เพื่อนำไปจำนำไว้กับธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร เมื่อพ้นกำหนดไถ่ถอนแล้ว ให้จำเลยดำเนินการจำหน่ายผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังที่เกษตรกรไม่มาไถ่ถอน และให้โอนหนี้เกษตรกรที่จำนำใบประทวนสินค้าเป็นหนี้ของจำเลย โดยที่คณะกรรมการนโยบายและมาตรการช่วยเหลือเกษตรกรจัดตั้งขึ้นตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยกองทุนรวม เพื่อช่วยเหลือเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๓๔ มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการบริการสาธารณะเกี่ยวกับการพิจารณาเสนอแนะนโยบายและมาตรการเกี่ยวกับการวางระบบช่วยเหลือเกษตรกรต่อคณะรัฐมนตรี กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการช่วยเหลือเกษตรกร กำหนดมาตรการและเงื่อนไข การให้ความช่วยเหลือด้านการตลาดสินค้าเกษตรและปัจจัยการผลิต พิจารณากำหนดสินค้าเกษตรและราคาเป้าหมายนำ พิจารณาอนุมัติการใช้เงินตามวัตถุประสงค์ของระเบียบนี้ การที่คณะกรรมการฯ มอบหมายให้จำเลยเข้าร่วมโครงการรับจำนำผลิตภัณฑ์มันสำปะหลัง โดยให้เป็นผู้รับฝากเก็บผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังไว้ในคลังสินค้า และออกใบประทวนสินค้าให้แก่เกษตรกรหรือสถาบันเกษตรกรผู้ฝากเก็บเพื่อนำไปจำนำไว้กับธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร จึงเป็นกรณีคณะกรรมการนโยบายและมาตรการช่วยเหลือเกษตรกรมอบหมายให้จำเลยดำเนินการบริการสาธารณะแทนคณะกรรมการ ฯ ดังกล่าว สำหรับสัญญาซื้อขายมันสำปะหลังเส้นแม้จะมีจำเลยซึ่งมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาฝ่ายผู้ขาย แต่สัญญาดังกล่าวไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการ หรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งเพื่อให้ดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผล สัญญาซื้อขายมันสำปะหลังเส้นจึงมิใช่สัญญาทางปกครองแต่อย่างใด ดังนั้น คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาซื้อขาย มันสำปะหลังเส้น (คดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๘๙๗/๒๕๔๕) จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ โดยสัญญาซื้อขายมันสำปะหลังเส้น คู่สัญญาทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค จึงเป็นสัญญาทางแพ่ง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ส่วนสัญญาฝากเก็บรักษามันสำปะหลังเส้น มีจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาฝ่ายผู้ฝากและโจทก์เป็นคู่สัญญาฝ่ายผู้รับฝาก จำเลยทำสัญญาดังกล่าวกับโจทก์เนื่องจากจำเลย มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการบริการสาธารณะรับฝากเก็บผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังไว้ในคลังสินค้าตามโครงการรับจำนำผลิตภัณฑ์มันสำปะหลัง แต่จำเลยไม่มีคลังสินค้าเพียงพอที่จะรับฝากเก็บผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังตามโครงการรับจำนำผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังไว้ได้ทั้งหมด จึงต้องทำสัญญาให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนรับฝากเก็บผลิตภัณฑ์มันสำปะหลังไว้แทนจำเลย สัญญาฝากเก็บรักษามันสำปะหลังจึงมีลักษณะให้โจทก์เข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลย จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาฝากเก็บรักษามันสำปะหลังเส้น (คดีแพ่งหมายเลขดำที่๑๐๕๗/๒๕๔๕) จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติ ฉบับเดียวกัน

โดยที่สำนวนคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๘๙๗/๒๕๔๕ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาซื้อขาย มันสำปะหลังเส้น ส่วนคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๐๕๗/๒๕๔๕ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาฝากเก็บรักษา มันสำปะหลังเส้น ซึ่งเป็นสัญญาต่างฉบับกัน แม้จำเลยในสำนวนคดีทั้งสองจะเป็นรายเดียวกัน แต่โจทก์ในสำนวนคดีทั้งสองต่างรายกัน และคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทั้งสอง สามารถพิจารณาแยกกันได้โดยไม่ต้องรวมการพิจารณาเข้าด้วยกัน ดังนั้นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาซื้อขายมันสำปะหลังเส้นในสำนวนคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๘๙๗/๒๕๔๕ มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา ทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ส่วนคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาฝากเก็บรักษา มันสำปะหลังเส้นในสำนวนคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๐๕๗/๒๕๔๕ เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองโดยเห็นพ้องกับศาลแพ่ง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีหมายเลขดำที่ ๘๙๗/๒๕๔๕ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์ยื่นฟ้องจำเลยต่อศาลแพ่ง รวม ๒ คดี ดังนี้ คดีแรกเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๙๗/๒๕๔๕ โดยตั้งข้อหาว่าจำเลยผิดสัญญาซื้อขายมันสำปะหลังเส้น ส่วนคดีหลังคดีหมายเลขดำที่ ๑๐๕๗/๒๕๔๕ โดยโจทก์ตั้งข้อหาว่าจำเลยผิดสัญญาฝากเก็บรักษา มันสำปะหลังเส้น สำหรับคดีหลังนี้ ศาลแพ่งและศาลปกครองกลางมีความเห็นพ้องต้องตรงกันว่า สัญญา ฝากเก็บรักษามันสำปะหลังเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงไม่เป็นกรณีขัดแย้งอำนาจหน้าที่กันระหว่างศาล คณะกรรมการจึงไม่จำต้องวินิจฉัยชี้ขาด ส่วนคดีแรกนั้น ศาลทั้งสองมีความเห็นแตกต่างกัน คดีจึงมีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยว่า สัญญาซื้อขายมันสำปะหลังเส้นที่พิพาทเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง "สัญญาที่คู่สัญญา อย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" สัญญาพิพาทฉบับนี้เป็นสัญญาที่มีองค์การคลังสินค้า จำเลยซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การคลังสินค้า พ.ศ. ๒๔๙๘ มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง จึงเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง เป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่อย่างไรก็ตาม สัญญาทางปกครองจะต้องมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือ แสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สำหรับสัญญาซื้อขายมันสำปะหลังเส้นแม้จะมีจำเลยซึ่งมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นคู่สัญญาฝ่ายผู้ขายก็ตาม แต่สัญญาดังกล่าวก็ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือ เข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษ ที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งเพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองอันเป็นบริการสาธารณะบรรลุผลแต่อย่างใด สัญญาซื้อขายมันสำปะหลังเส้นที่พิพาทนี้ จึงมิใช่สัญญาทางปกครองแต่อย่างใด แต่เป็นสัญญาที่คู่สัญญา ทำขึ้นโดยมุ่งผูกพันด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเท่าเทียมกัน อันเป็นสัญญาทางแพ่งที่มีคู่สัญญา เป็นฝ่ายปกครองเท่านั้น ดังนั้น คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาซื้อขายมันสำปะหลังเส้นจึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีหมายเลขดำที่ ๘๙๗/๒๕๔๕ ระหว่าง บริษัท จัตุรัสมันสำปะหลัง จำกัด โจทก์ องค์การคลังสินค้า จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแพ่ง

(ลงชื่อ) ศุภชัย ภู่งาม (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายศุภชัย ภู่งาม) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท วิรัตน์ บรรเลง (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(วิรัตน์ บรรเลง) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

๗

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๕๖/๒๕๔๗

วันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลปกครองสงขลา

ระหว่าง

ศาลจังหวัดยะลา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองสงขลาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้องเพราะเหตุว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๖ พฤษภาคม ๒๕๔๗ นายณรงฤทธิ์ พิณสุวรรณ์ โจทก์ ได้ยื่นฟ้อง พันตำรวจโท สมศักดิ์ ตั้งนภาดล ที่ ๑ และพันตำรวจโท ประสิทธิ์ จันทร์สว่าง ที่ ๒ เป็นจำเลย ต่อศาลจังหวัดยะลา ความว่า เมื่อวันที่ ๑๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๖ จำเลยทั้งสองซึ่งเป็นเจ้าพนักงานตำรวจ ได้ร่วมกันกระทำละเมิดต่อโจทก์ กล่าวคือ ได้มีความเห็นว่าควรสั่งฟ้องโจทก์เป็นคดีอาญา ฐานทำให้เสียหาย ทำลาย ซ่อนเร้น เอาไปเสียหรือทำให้สูญหายหรือไร้ประโยชน์ซึ่งพินัยกรรมหรือเอกสารใดของผู้อื่น ในประการที่น่าจะเกิดความเสียหายแก่ผู้อื่นหรือประชาชน ทั้งที่มูลคดีเป็นความผิดในทางแพ่ง และในระหว่างที่จำเลยทั้งสองเสนอเรื่องต่อพนักงานอัยการจังหวัดยะลาเพื่อพิจารณาสำนวนคดี โจทก์ต้องยื่นคำร้องขอปล่อยชั่วคราวต่อพนักงานอัยการจังหวัดยะลา ซึ่งต่อมาพนักงานอัยการจังหวัดยะลาได้มีคำสั่งไม่ฟ้องโจทก์ การกระทำของจำเลยทั้งสองทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายต่อชื่อเสียง อับอาย ขายหน้าและถูกดูหมิ่นจนเป็นที่รังเกียจแก่สังคม จึงขอให้บังคับจำเลยทั้งสองชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงิน ๑๐๐,๐๐๐ บาท (หนึ่งแสนบาทถ้วน) พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีนับแต่วันฟ้องไปจนกว่า จะชำระเสร็จ

ศาลจังหวัดยะลาพิเคราะห์แล้วมีความเห็นว่า การกระทำของจำเลยทั้งสองตามคำฟ้อง ของโจทก์เป็นกรณีกล่าวหาว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลจังหวัดยะลา แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงมีคำสั่งไม่รับฟ้อง

ศาลปกครองสงขลาพิเคราะห์แล้วมีความเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันชำระค่าเสียหายเนื่องจากการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย เมื่อการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นการปฏิบัติตามหน้าที่โดยใช้อำนาจตามมาตรา๑๒๑ และมาตรา ๑๔๒ แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา จึงเป็นการฟ้องเรื่องคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันสืบเนื่องจากการใช้อำนาจในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ซึ่งอยู่ในอำนาจ การควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรม คดีนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบการกระทำทางปกครอง ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ ซึ่งรวมถึงอำนาจในการพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีที่มีการฟ้องเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ในกรณีที่เป็นการกระทำ ทางปกครองด้วย ส่วนศาลยุติธรรมมีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวงที่ไม่อยู่ในอำนาจ ของศาลอื่น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๑ ซึ่งได้แก่คดีอาญา คดีแพ่ง และคดีอื่น ๆ ที่มีกฎหมายกำหนดไว้เป็นการเฉพาะ

สำหรับการดำเนินคดีอาญาตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญานั้น เป็นขั้นตอนเพื่อนำไปสู่การลงโทษผู้กระทำความผิดในคดีอาญาอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้น แม้ว่าในขั้นตอนการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ของรัฐ คือ พนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการ อาจจะมีการกระทำทางปกครองปะปนอยู่ด้วย แต่ขั้นตอนใดเป็นการกระทำตามที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดให้อำนาจเจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าวไว้เป็นการเฉพาะโดยตรง การกระทำ ในขั้นตอนนั้นก็ย่อมอยู่ในอำนาจการควบคุมตรวจสอบของศาลยุติธรรม แต่หากการกระทำนั้น เป็นการกระทำที่พนักงานสอบสวนหรือพนักงานอัยการกระทำนอกเหนือหรือมิได้กระทำตามที่กำหนดไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และเข้าเกณฑ์เป็นการกระทำละเมิดหรือเป็นความรับผิด อย่างอื่นตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การกระทำนั้นก็จะอยู่ในอำนาจการควบคุมตรวจสอบของศาลปกครอง

คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีได้ฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นเจ้าพนักงานตำรวจและเป็นเจ้าหน้าที่ ของรัฐที่ทำหน้าที่พนักงานสอบสวนว่าร่วมกันกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ในการที่มีความเห็นว่าควรสั่งฟ้องผู้ฟ้องคดีเป็นคดีอาญา ในความผิดตามมาตรา ๑๘๘ แห่งประมวลกฎหมายอาญา และส่งตัวผู้ฟ้องคดีต่อพนักงานอัยการจังหวัดยะลา ทั้งที่มูลคดีเป็นความผิดในทางแพ่ง ทำให้ผู้ฟ้องคดีต้องยื่นคำร้องขอปล่อยชั่วคราวต่อพนักงานอัยการจังหวัดยะลา อันเป็นการกล่าวอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งเมื่อการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นการปฏิบัติตามหน้าที่ในฐานะพนักงานสอบสวน โดยใช้อำนาจตามมาตรา ๑๒๑ และมาตรา ๑๔๒ แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ในการพิจารณาสำนวนการสอบสวนและควบคุมตัวผู้ต้องหาเพื่อนำไปสู่การลงโทษผู้กระทำความผิดอาญา จึงเป็นการดำเนินการของพนักงานสอบสวนตามที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญากำหนดให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะโดยตรง มิใช่การกระทำละเมิดเนื่องจากการใช้อำนาจ ทางปกครอง คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษา ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ ได้แก่ ศาลจังหวัดยะลา

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายณรงฤทธิ์ พิณสุวรรณ์ ผู้ฟ้องคดี พันตำรวจโท สมศักดิ์ ตั้งนภาดล ที่ ๑ พันตำรวจโท ประสิทธิ์ จันทร์สว่าง ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดยะลา

(ลงชื่อ) ศุภชัย ภู่งาม (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายศุภชัย ภู่งาม) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท วิรัตน์ บรรเลง (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(วิรัตน์ บรรเลง) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

๔

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๕๕/๒๕๔๗

วันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๗

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลจังหวัดมีนบุรี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๖ กันยายน ๒๕๔๕ นายสุวัฒน์ ไตรพันธ์วณิช ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องกรมที่ดิน ที่ ๑ และสำนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขามีนบุรี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๗๐๓/๒๕๔๕ สรุปข้อเท็จจริงตามคำฟ้องได้ว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นสามีของนางวาสนา เกษมสันต์ (ไตรพันธ์วณิช) และเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ร่วมกันในที่ดินโฉนดเลขที่๔๓๗๑๒ ตำบลมีนบุรี (แสนแสบ) อำเภอมีนบุรี (แสนแสบ) กรุงเทพมหานคร พร้อมทาวน์เฮ้าส์บ้านเลขที่ ๘๑/๔๒๐ ต่อมานางวาสนาปลอมหนังสือมอบอำนาจซึ่งมีลายมือชื่อของผู้ฟ้องคดีแล้วไปทำการจดทะเบียนโอนขายที่ดินและบ้านดังกล่าวให้แก่นายสมศักดิ์ ช้างม่วง เมื่อวันที่ ๑๑กุมภาพันธ์ ๒๕๔๕ ต่อเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โดยเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ รู้อยู่แล้วว่าหนังสือมอบอำนาจดังกล่าวมีการแก้ไข ขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนการจดทะเบียนนิติกรรมการซื้อขายดังกล่าว และขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชดใช้ค่าเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้ตกลงจะขายให้ผู้ซื้อรายอื่นสูงกว่าแต่ต้องยกเลิกการซื้อขายเป็นเงิน ๓๐๐,๐๐๐ บาท และค่าเช่าทาวน์เฮ้าส์ซึ่งให้เช่าอยู่เดือนละ ๓,๐๐๐ บาท เป็นจำนวน ๑๐ เดือน รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๓๓๕,๐๐๐ บาท

อนึ่ง ก่อนฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีเคยร้องเรียนต่ออธิบดีกรมที่ดินว่า การจดทะเบียนดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้สั่งเพิกถอนโดยอาศัยอำนาจตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา๖๑ และให้ลงโทษทางวินัยเจ้าหน้าที่ที่ดินที่ทำงานบกพร่อง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ยอมเพิกถอน ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นฟ้องเป็นคดีนี้

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้กระทำการโดยถูกต้องชอบด้วยกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับของทางราชการทุกประการตามสำเนาคำสั่งกรมที่ดินที่ ๑๐/๒๕๐๑เรื่อง หนังสือมอบอำนาจ ลงวันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๐๑ หนังสือกรมที่ดิน ด่วนมากที่ ๑๗๓๒/๒๕๐๖ลงวันที่ ๔ มีนาคม ๒๕๐๖ และหนังสือกรมที่ดินที่ ๘๓๕๗/๒๕๐๖ ลงวันที่ ๑๙ ธันวาคม ๒๕๐๖ แล้วการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมไถ่ถอนและโอนขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นการใช้ดุลพินิจและกระทำการโดยชอบด้วยกฎหมาย และข้อที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่านางวาสนาได้ทำการปลอมแปลงแก้ไขข้อความในหนังสือมอบอำนาจนั้นไม่เป็นความจริง กรณีจึงไม่ต้องด้วยมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงไม่จำต้องเพิกถอนการจดทะเบียนนิติกรรมสัญญาขายอสังหาริมทรัพย์และทาวน์เฮาส์ตามคำขอของผู้ฟ้องคดี และผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่จำต้องชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดี

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจศาลว่า คดีนี้มีประเด็นสำคัญต้องพิจารณาวินิจฉัยว่า หนังสือมอบอำนาจของผู้ฟ้องคดีเป็นเอกสารปลอมหรือไม่ ซึ่งเป็นประเด็นข้อพิพาทในทางแพ่งและเป็นประเด็นสำคัญ เพราะหากศาลฟังว่าหนังสือมอบอำนาจเป็นเอกสารแท้จริงและถูกต้องสมบูรณ์แล้ว กรณีแห่งคดีนี้ก็จะเป็นอันยุติว่าการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมไถ่ถอนและโอนขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างในคดีนี้เป็นการถูกต้องสมบูรณ์ ชอบด้วยกฎหมาย ไม่อาจเพิกถอนได้ และประเด็นในเรื่องค่าเสียหายก็ไม่จำต้องพิจารณาแต่อย่างใด ประเด็นที่ว่าหนังสือมอบอำนาจของผู้ฟ้องคดีเป็นเอกสารปลอมหรือไม่เป็นประเด็นที่อยู่ในอำนาจของศาลแพ่งเป็นผู้พิจารณา นอกจากนี้ ผู้ฟ้องคดียังอ้างขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์หรือจดแจ้งรายการจดทะเบียนอสังหาริมทรัพย์ โดยใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๑ ด้วย ซึ่งการพิจารณาว่าหนังสือมอบอำนาจของผู้ฟ้องคดีเป็นเอกสารปลอมหรือไม่ ต้องพิจารณาตามหลักกฎหมายเกี่ยวกับความสมบูรณ์ของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และการพิจารณาว่าจะเพิกถอนการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมในการโอนขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างได้หรือไม่ นอกจากต้องพิจารณาความสมบูรณ์ของนิติกรรมหนังสือมอบอำนาจของผู้ฟ้องคดีดังกล่าวแล้ว ยังต้องพิจารณาประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วยโดยจะต้องพิจารณาว่าการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์หรือจดแจ้งเอกสารรายการจดทะเบียนอสังหาริมทรัพย์โดยคลาดเคลื่อนไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับความสมบูรณ์ของนิติกรรมหนังสือมอบอำนาจและการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และตามประมวลกฎหมายที่ดินดังกล่าว คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ผู้ฟ้องคดียื่นคำคัดค้านว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ฟ้องว่า หนังสือมอบอำนาจที่นางวาสนา นำมายื่นคำขอจดทะเบียนต่อพนักงานเจ้าหน้าที่เป็นเอกสารปลอมหรือไม่ แต่ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า เจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็น หรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนตามสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ และยังเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ เนื่องจากเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ถือปฏิบัติตามคำสั่งกรมที่ดินที่ ๑๐/๒๕๐๑ ลงวันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๐๑ หนังสือกรมที่ดิน ด่วนมาก ที่ ๑๗๓๒/๒๕๐๖ ลงวันที่ ๔ มีนาคม ๒๕๐๖ และหนังสือกรมที่ดินที่ ๘๓๕๗/๒๕๐๖ ลงวันที่ ๑๙ ธันวาคม ๒๕๐๖ อีกทั้งยังละเว้นการถือปฏิบัติตามมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินในการไม่ตรวจหนังสือมอบอำนาจ จนกระทั่งได้มีการจดทะเบียนโอนขายที่ดินแปลงดังกล่าวพร้อมสิ่งปลูกสร้างไป คำฟ้องคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ประกอบกับเพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๗๖ ที่บัญญัติให้มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้น เพื่อให้มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่มีข้อพิพาททางกฎหมายปกครองระหว่างเอกชนกับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือระหว่างหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกันเกี่ยวกับการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องปฏิบัติตามกฎหมาย หรือเนื่องจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย

ศาลปกครองกลางเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีได้ฟ้องว่าผู้ฟ้องคดีและนางวาสนา ไตรพันธ์วณิช ได้เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๓๗๑๒ ตำบลมีนบุรี (แสนแสบ) อำเภอมีนบุรี (แสนแสบ) กรุงเทพมหานคร พร้อมบ้านทาวน์เฮ้าส์ ๒ ชั้น เลขที่ ๘๑/๔๒๐ ต่อมา นางวาสนา ได้นำหนังสือมอบอำนาจซึ่งมีการแก้ไขปลอมแปลงข้อความโดยไม่มีลายเซ็นของผู้ฟ้องคดีลงนามกำกับไว้ยื่นคำขอต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพื่อขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างให้แก่นายสมศักดิ์ ช้างม่วง และเจ้าหน้าที่ได้จดทะเบียนโอนที่ดินแปลงดังกล่าวให้นายสมศักดิ์ เมื่อวันที่ ๑๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๕การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมของเจ้าพนักงานที่ดินดังกล่าว จึงเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา ๗๑แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ที่กำหนดให้เจ้าพนักงานที่ดินเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่จดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และการจดทะเบียนขายที่ดินดังกล่าวมีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอนสงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล จึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามนัยมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และในกรณีที่มีการยื่นคำขอจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมนั้น เมื่อปรากฏต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ว่านิติกรรมที่คู่กรณีนำมาขอจดทะเบียนนั้นเป็นโมฆะกรรม พนักงานเจ้าหน้าที่ต้องไม่จดทะเบียนให้ หรือหากนิติกรรมที่คู่กรณีนำมาขอจดทะเบียนนั้นปรากฏว่าเป็นโมฆียะกรรม ให้เจ้าหน้าที่รับจดทะเบียนให้ในเมื่อคู่กรณีฝ่ายที่เสียหายอาจยืนยันให้จดตามมาตรา ๗๓ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และตามกฎกระทรวงฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๔๙๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ดังนั้น ในคดีนี้เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า เจ้าพนักงานที่ดินได้ดำเนินการจดทะเบียนขายที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเนื่องมาจากผู้รับมอบอำนาจได้นำใบมอบอำนาจซึ่งมีการแก้ไขโดยที่ผู้มอบอำนาจไม่ได้ลงลายมือชื่อกำกับไว้ อันเป็นการฝ่าฝืนต่อคำสั่งกรมที่ดินที่ ๑๐/๒๕๐๑ ลงวันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๐๑ ขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนขายที่ดินจึงเป็นการฟ้องให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองและการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมดังกล่าวเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชดใช้ค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดอันเกิดจากคำสั่งดังกล่าว กรณีตามคำฟ้องดังกล่าวจึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และในกรณีที่ข้อหาใดมีหลายประเด็นเกี่ยวพันกัน และปรากฏว่า มีประเด็นที่จำเป็นต้องวินิจฉัยก่อนจึงจะวินิจฉัยประเด็นหลักแห่งคดีได้ว่าอยู่ในอำนาจหรือเขตอำนาจของศาลปกครองชั้นต้นอื่นหรือศาลอื่นซึ่งไม่ใช่ศาลปกครองศาลปกครองชั้นต้นที่รับคดีไว้มีอำนาจวินิจฉัยประเด็นเกี่ยวพันกันที่จะต้องวินิจฉัยก่อนนั้น เพื่อให้ศาลสามารถวินิจฉัยประเด็นหลักแห่งคดีได้ คดีนี้ ประเด็นหลักผู้ฟ้องคดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองและความรับผิดทางละเมิดอันเกิดจากคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ถ้ามีความจำเป็นต้องวินิจฉัยในประเด็นที่เกี่ยวพันกันในเรื่องความสมบูรณ์ของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ศาลปกครองก็มีอำนาจที่จะวินิจฉัยได้ ทั้งนี้ตามข้อ ๔๑ วรรคสอง แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดมีนบุรีเห็นว่า ข้อพิพาทเรื่องนี้ ประเด็นหลักคือ ใบมอบอำนาจของผู้ฟ้องคดี ฉบับลงวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๕ ที่เจ้าหน้าที่ที่ดินใช้จดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างให้แก่นายสมศักดิ์ ผู้ซื้อ ปลอมหรือไม่ การที่ศาลจะพิจารณาว่า ใบมอบอำนาจปลอมหรือไม่ เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับความสมบูรณ์ของนิติกรรม ศาลจะต้องพิจารณาตามหลักของประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และพิจารณาผลกระทบของผู้ซื้อที่ดินซึ่งเป็นบุคคลภายนอกหากศาลฟังว่าใบมอบอำนาจของผู้ฟ้องคดีนั้นไม่ใช่เอกสารปลอมและนิติกรรมการจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างนั้นชอบด้วยกฎหมายแล้ว ศาลก็ไม่มีอำนาจจะสั่งให้เพิกถอนการจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินนั้นได้ ทั้งเจ้าหน้าที่ที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ดำเนินการตามขั้นตอนการจดทะเบียนซื้อขาย กล่าวคือ ก่อนจดทะเบียนได้ไต่สวนผู้ขอกับผู้เกี่ยวข้องกับตรวจสอบเอกสารที่นำมายื่นตามระเบียบแล้ว เห็นว่า เอกสารและใบมอบอำนาจถูกต้องจึงดำเนินการจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ให้ซึ่งเจ้าหน้าที่ที่ดินได้ดำเนินการหรือปฏิบัติตามมาตรา ๗๑ ถึง ๗๕ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินแล้ว และการที่เจ้าหน้าที่ที่ดินจดทะเบียนนิติกรรมโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างให้ก็โดยดำเนินการตามคำขอของคู่กรณี มิได้มีคำสั่งหรือสั่งให้คู่กรณีปฏิบัติอย่างใดอย่างหนึ่งซึ่งเป็นการฝ่าฝืนระเบียบหรือกฎหมายแต่อย่างใด มิใช่เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีถูกโต้แย้งการกระทำของหน่วยงานทางปกครองที่ไม่กระทำการหรือละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด จึงเข้าลักษณะเป็นข้อพิพาทที่ศาลยุติธรรมจะพิจารณาพิพากษาได้ ไม่เข้าลักษณะเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อเป็นเช่นนี้ ประเด็นเรื่องค่าเสียหายซึ่งเป็นประเด็นข้อพิพาทรองจากประเด็นหลักดังกล่าวจึงไม่เป็นข้อสำคัญที่จะทำให้คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง คดีดังกล่าวอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๒๗๑

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นสามีของนางวาสนาและเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ร่วมกันในที่ดินและสิ่งปลูกสร้างพิพาท ต่อมานางวาสนาทำการปลอมหนังสือมอบอำนาจให้ขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างที่มีลายมือชื่อของผู้ฟ้องคดีแล้วนำไปทำการจดทะเบียนโอนขายให้แก่นายสมศักดิ์ต่อเจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ โดยเจ้าหน้าที่รู้ว่าเป็นหนังสือมอบอำนาจปลอม แต่ก็ยังทำการจดทะเบียนให้ ผู้ฟ้องคดีร้องเรียนต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ขอให้ใช้อำนาจตามประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๖๑ เพิกถอนนิติกรรมการจดทะเบียนดังกล่าว และลงโทษทางวินัยแก่เจ้าหน้าที่ที่ทำงานบกพร่อง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่เพิกถอน จึงขอให้ศาลเพิกถอนนิติกรรมการจดทะเบียนสิทธิและขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชดใช้ค่าเสียหายผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมได้กระทำโดยชอบด้วยกฎหมาย กฎระเบียบ ของทางราชการทุกประการ และได้ใช้ดุลพินิจโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว กรณีไม่ต้องด้วยมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน จึงไม่จำต้องเพิกถอน คดีนี้มีปัญหาที่จะต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับนิติกรรมการจดทะเบียนซื้อขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างดังกล่าวว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ในเรื่องเกี่ยวกับการซื้อขายอสังหาริมทรัพย์นั้น ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บัญญัติไว้ว่า

มาตรา ๑๒๙๘ ทรัพยสิทธิทั้งหลายนั้น ท่านว่าจะก่อตั้งขึ้นได้แต่ด้วยอาศัยอำนาจในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น

มาตรา ๑๒๙๙ ภายในบังคับแห่งบทบัญญัติในประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น ท่านว่าการได้มาโดยนิติกรรมซึ่งอสังหาริมทรัพย์หรือทรัพยสิทธิอันเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์นั้นไม่บริบูรณ์ เว้นแต่นิติกรรมจะได้ทำเป็นหนังสือและได้จดทะเบียนการได้มากับพนักงานเจ้าหน้าที่

ถ้ามีผู้ได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์หรือทรัพยสิทธิอันเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์โดยทางอื่นนอกจากนิติกรรม สิทธิของผู้ได้มานั้น ถ้ายังมิได้จดทะเบียนไซร้ ท่านว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงทางทะเบียนไม่ได้ และสิทธิอันยังมิได้จดทะเบียนนั้น มิให้ยกขึ้นเป็นข้อต่อสู้บุคคลภายนอกผู้ได้สิทธิมาโดยเสียค่าตอบแทนและโดยสุจริต และได้จดทะเบียนสิทธิโดยสุจริตแล้ว

ดังนั้น ทรัพยสิทธิในอสังหาริมทรัพย์จะก่อตั้งขึ้นได้เฉพาะแต่ด้วยผลทางกฎหมายและต้องทำการจดทะเบียนต่อเจ้าหน้าที่ โดยกฎหมายกำหนดวิธีปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ไว้ในประมวลกฎหมายที่ดินและกฎกระทรวง ซึ่งการที่กฎหมายกำหนดไว้เช่นนี้ก็เพื่อรับรองสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลและขจัดข้อพิพาทให้เกิดขึ้นน้อยที่สุด โดยมีเจ้าหน้าที่และหน่วยงานของรัฐเป็นผู้ดำเนินการให้ การจดทะเบียนหรือการกระทำต่างๆ ของเจ้าหน้าที่ก็จำต้องพิจารณาถึงสิทธิในทางแพ่งของบุคคลผู้มาขอจดทะเบียนเป็นสำคัญ สำหรับในเรื่องนี้ การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมที่พิพาทของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะชอบด้วยกฎหมายหรือไม่นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงว่านางวาสนาได้รับมอบอำนาจให้โอนขายที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งหากได้ความว่าการมอบอำนาจถูกต้องชอบด้วยกฎหมายแล้ว การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมพิพาทก็ย่อมจะชอบด้วยกฎหมายมีผลให้กรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์โอนไปเป็นของนายสมศักดิ์ ผู้ซื้อ แต่หากการมอบอำนาจไม่ถูกต้องชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ ผู้ฟ้องคดีมิได้แสดงเจตนามอบอำนาจให้นางวาสนากระทำการดังกล่าว การจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมพิพาทก็ย่อมจะไม่ชอบด้วยกฎหมายมีผลให้กรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ยังเป็นของผู้ฟ้องคดี ข้อพิพาทในคดีนี้เกิดขึ้นอันเนื่องมาจากนิติสัมพันธ์กันในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกันเอง จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับนิติสัมพันธ์ของบุคคลในทางแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายสุวัฒน์ ไตรพันธ์วณิช ผู้ฟ้องคดี กรมที่ดิน ที่ ๑และสำนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขามีนบุรี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดมีนบุรี

(ลงชื่อ) ศุภชัย ภู่งาม (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายศุภชัย ภู่งาม) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท วิรัตน์ บรรเลง (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(วิรัตน์ บรรเลง) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๕๔/๒๕๔๗

วันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๗

เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง

ศาลจังหวัดปัตตานี

ระหว่าง

ศาลปกครองสงขลา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดปัตตานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเห็นว่าคดีอยู่ในอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในอำนาจเช่นกัน

ข้อเท็จจริงในคดี

ห้างหุ้นส่วนจำกัด เอ.วาย.คอนสตรัคชั่น โจทก์ ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลนาประดู่โดยนายกเทศมนตรีผู้แทนนิติบุคคลของเทศบาล จำเลย ต่อศาลจังหวัดปัตตานีเป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๓๑๗/๒๕๔๗ ความว่า เมื่อวันที่ ๗ มีนาคม ๒๕๔๔ โจทก์ได้ทำสัญญารับจ้างก่อสร้างอาคารอเนกประสงค์กับจำเลย วงเงินค่าจ้าง ๓,๖๔๙,๐๐๐ บาท กำหนดเริ่มทำงานวันที่ ๘ มีนาคม ๒๕๔๔กำหนดทำงานแล้วเสร็จวันที่ ๓ กันยายน ๒๕๔๔ ต่อมาวันที่ ๑๕ มีนาคม ๒๕๔๔ โจทก์ทำสัญญาโอนสิทธิเรียกร้องการรับเงินค่าจ้างก่อสร้างอาคารตามสัญญาให้แก่ห้างหุ้นส่วนจำกัด ยะลากิจเจริญ เพื่อที่โจทก์จะได้ใช้เครดิตของห้างหุ้นส่วนจำกัด ยะลากิจเจริญ สนับสนุนการเงินและวัสดุก่อสร้างในการทำงานตามสัญญา โดยโจทก์ได้มีหนังสือแจ้งการโอนสิทธิเรียกร้องให้จำเลยทราบ แต่จำเลยไม่อนุมัติให้โจทก์โอนสิทธิเรียกร้องดังกล่าว ทำให้คู่สัญญาของโจทก์ (ห้างหุ้นส่วนจำกัด ยะลากิจเจริญ) ไม่กล้าให้โจทก์ใช้เครดิตในการซื้อวัสดุก่อสร้าง ทำให้โจทก์ขาดสภาพคล่องและขาดความพร้อมในการทำงาน แม้ต่อมาจำเลยจะอนุมัติให้โจทก์โอนสิทธิเรียกร้องให้กับบริษัท ยะลานำรุ่งจำกัด แต่การกระทำดังกล่าวของจำเลยทำให้โจทก์ไม่อาจส่งมอบงานได้เสร็จตามกำหนดเวลาและต้องถูกหักเบี้ยปรับตามสัญญาเป็นเงิน ๙๒๓,๑๙๗ บาท โจทก์เห็นว่า การกระทำของจำเลยเป็นการละเมิดสิทธิโจทก์ เพราะลักษณะงานที่โจทก์รับจ้างทำงานให้กับจำเลยเป็นลักษณะจ้างทำของผลสำเร็จของงานทั้งหมดคือ ความสำเร็จของสัญญา การโอนสิทธิเรียกร้องให้รับเงินค่าจ้างแทนโจทก์จึงไม่ใช่สาระสำคัญที่จะนำมาพิจารณาเพราะการที่งานเสร็จหรือไม่ ไม่ได้เกี่ยวกับการโอนสิทธิเรียกร้องดังกล่าว ทั้งจำเลยยังละเลยต่อนโยบายรัฐบาลตามนัยหนังสือกระทรวงการคลังที่ กค ๐๕๐๒/๔๗๗๒๙ ลงวันที่ ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๒๔ กำหนดวิธีปฏิบัติในการจ่ายเงินกรณีโอนสิทธิเรียกร้อง โดยให้ส่วนราชการที่ได้รับหนังสือบอกกล่าวการโอนสิทธิเรียกร้องในเงินค่าซื้อทรัพย์สินหรือค่าจ้างทำของ ส่งสำเนาหนังสือบอกกล่าวการโอนสิทธิการรับเงินค่าซื้อทรัพย์สินหรือค่าจ้างทำของให้กรมสรรพากร โดยส่วนราชการไม่ต้องแจ้งความยินยอมในการโอนสิทธิเรียกร้องให้ผู้รับโอนทราบ นอกจากนี้จำเลยยังไม่ปฏิบัติตามกฎหมายโดยนัยคำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๑๙๗๔/๒๕๒๕ หรือที่ ๑๘๙๓/๒๕๑๒ ใจความสรุปว่า การโอนสิทธิเรียกร้องตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๓๐๖ เพียงทำเป็นหนังสือลงลายมือชื่อผู้โอนฝ่ายเดียวก็สมบูรณ์หาจำต้องลงลายชื่อผู้รับโอนด้วยไม่ แต่การโอนนั้นจะยกขึ้นเป็นข้อต่อสู้ลูกหนี้หรือบุคคลภายนอกได้ต่อเมื่อได้บอกกล่าวการโอนไปยังลูกหนี้หรือลูกหนี้ยินยอมด้วยในการโอนซึ่งกฎหมายต้องการเพียงประการใดประการหนึ่งเท่านั้น ไม่ต้องการประกอบกันทั้งสองประการ การโอนสิทธิเรียกร้องของโจทก์จึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว การที่จำเลยไม่อนุมัติให้โจทก์โอนสิทธิเรียกร้องเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย กระทำโดยปราศจากอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือโดยไม่สุจริต หรือเป็นการใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบและเป็นการใช้สิทธิที่ไม่สุจริต จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้จำเลยคืนเงินค่าปรับหรือชดใช้ค่าเสียหายจำนวน ๙๒๓,๑๙๗ บาท พร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์

อนึ่ง ก่อนฟ้องคดีนี้ โจทก์เคยฟ้องคดีต่อศาลปกครองสงขลาเป็นคดีหมายเลขดำที่๓๙๘/๒๕๔๕ หมายเลขแดงที่ ๑๐๖/๒๕๔๖ แต่ศาลปกครองสงขลามีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาซึ่งผู้ฟ้องคดี (โจทก์คดีนี้) ได้ยื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่งของศาลปกครองชั้นต้นต่อศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งที่ ๖๐๘/๒๕๔๖ ยืนตามคำสั่งศาลปกครองชั้นต้นที่ไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา โดยเห็นว่า แม้ว่าคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากสัญญาทางปกครอง แต่ความเสียหายโดยตรงที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าได้รับนั้นเกิดจากการกระทำละเมิดต่อสิทธิในการโอนสิทธิเรียกร้อง ซึ่งเป็นสิทธิอันเกิดจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แยกต่างหากจากสัญญาทางปกครองได้ การที่ศาลปกครองชั้นต้นเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีมิได้ดำเนินการโดยใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎหรือคำสั่งใด จึงมิใช่คดีตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณานั้นชอบแล้ว โจทก์จึงยื่นฟ้องคดีต่อศาลจังหวัดปัตตานีเป็นคดีนี้และยื่นคำร้อง ลงวันที่ ๑๘ พฤษภาคม ๒๕๔๗ ขอให้ศาลจังหวัดปัตตานีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจศาลในคดีนี้

ศาลจังหวัดปัตตานีเห็นว่า จำเลยมีฐานะเป็นเทศบาลซึ่งเป็นท้องถิ่นที่ประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลและถือว่าเป็นทบวงการเมืองมีหน้าที่ตามกฎหมายตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๗ และมาตรา ๙ จึงอยู่ในความหมายของหน่วยงานทางปกครองตามความในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ การที่โจทก์ฟ้องจำเลยอ้างว่าจำเลยกระทำการโดยปราศจากอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ ไม่ยินยอมให้โจทก์โอนสิทธิเรียกร้องการรับเงินค่าจ้างให้แก่ห้างหุ้นส่วนจำกัด ยะลากิจเจริญ เป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหายอันเป็นการกระทำที่ไม่สุจริต ใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบและไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย ทำให้ละเมิดสิทธิโจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยการออกคำสั่งโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือไม่สุจริต หรือใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบ และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามคำสั่งหรือละเลยหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติเพราะเป็นการกระทำในคราวเดียวกันตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๓) นอกจากนี้ สัญญาก่อสร้างอาคารอเนกประสงค์ของเทศบาลก็เพื่อประโยชน์ในการที่เทศบาลใช้อาคารดังกล่าวในการจัดทำบริการสาธารณะอันเป็นสัญญาทางปกครอง จึงต้องนำสัญญาดังกล่าวมาพิจารณาประกอบในการวินิจฉัยข้อหาของโจทก์ด้วย ทั้งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ก็ได้บัญญัติให้คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษา คดีพิพาทดังกล่าวจึงหมายความรวมถึงข้อโต้แย้งของคู่สัญญาอันเกิดจากสัญญาที่จำต้องนำมาวินิจฉัยประกอบข้อโต้แย้งด้วย หาได้แบ่งแยกว่าหากอ้างเหตุเรื่องละเมิดต่อสิทธิเรียกร้องในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แล้วทำให้ศาลไม่มีอำนาจพิจารณาแต่อย่างใดไม่ เพราะหากศาลมีอำนาจพิจารณาพิพากษาแล้วก็มีหน้าที่ต้องปรับบทกฎหมายเข้ากับข้อเท็จจริงที่ฟังเป็นที่ยุติแล้วพิพากษาไปตามรูปคดี กรณีเป็นเรื่องตามกฎหมายสารบัญญัติซึ่งต้องนำมาพิจารณาภายหลัง มิฉะนั้น ก็กลับกลายเป็นว่าอำนาจการพิจารณาพิพากษาของศาลใดก็แล้วแต่กฎหมายสารบัญญัติที่นำมาตัดสินกับคดีนั้นโดยไม่ได้พิจารณาถึงข้อหาของโจทก์ ผลออกมาจะเป็นที่ประหลาดไม่สมกับเจตนารมณ์ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ในส่วนที่เป็นกฎหมายวิธีสบัญญัติที่มีจุดมุ่งหมายในการแปลความเพื่อความสะดวกในการบริหารงานยุติธรรม เมื่อพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติไว้อย่างชัดเจนว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทาปกครองอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แม้ความเสียหายที่เกิดขึ้นจะเป็นไปตามกฎหมายใดก็ตามก็เป็นขั้นตอนในชั้นพิจารณาพิพากษา และกฎหมายมาตราดังกล่าวก็ไม่ได้บัญญัติแบ่งแยกผลของความเสียหายตามสัญญาทางปกครองว่าประเภทใดที่ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษา จึงต้องรวมความเสียหายจากสัญญาทางปกครองทั้งหมด คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา ๓ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๓) และ (๔)

ศาลปกครองสงขลาเห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่าได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายอันเนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดีไม่อนุมัติให้ผู้ฟ้องคดีโอนสิทธิเรียกร้องตามสัญญาจ้างจนเป็นเหตุให้การก่อสร้างไม่แล้วเสร็จตามสัญญาต้องถูกปรับเป็นเงิน ๙๒๓,๑๙๗ บาท เป็นการละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีมิได้ดำเนินการโดยใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎหรือคำสั่งใด ดังนั้นคดีนี้จึงมิใช่คดีตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งหมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ

คดีนี้ จำเลยเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๔๖ จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเมื่อสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารระหว่างโจทก์กับจำเลยในคดีนี้มีวัตถุประสงค์ให้โจทก์ก่อสร้างอาคารอเนกประสงค์เพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น และเพื่อเป็นเครื่องมือในการดำเนินบริการสาธารณะภายในท้องถิ่นให้บรรลุผลอันเป็นสิ่งสาธารณูปโภค จึงถือได้ว่าเป็นการที่หน่วยงานทางปกครองมอบให้เอกชนเข้าดำเนินการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค สัญญานี้จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่โจทก์ฟ้องจำเลยเพื่อขอให้บังคับจำเลยคืนค่าปรับตามสัญญาหรือชดใช้ค่าเสียหายจำนวนเท่ากับค่าปรับตามสัญญา โดยอ้างว่าจำเลยไม่ปฏิบัติตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๓๐๖และหนังสือกระทรวงการคลังที่ กค ๐๕๐๒/๔๗๗๒๙ ลงวันที่ ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๒๔ ในการที่จำเลยไม่อนุมัติให้โจทก์โอนสิทธิเรียกร้องตามสัญญาแก่บุคคลภายนอก ทำให้ห้างหุ้นส่วนจำกัดยะลากิจเจริญ ซึ่งเป็นคู่สัญญากับโจทก์ในสัญญาโอนสิทธิเรียกร้อง ไม่กล้าให้โจทก์ใช้เครดิตในการซื้อวัสดุก่อสร้าง ทำให้โจทก์ขาดสภาพคล่องและขาดความพร้อมในการทำงานจนไม่สามารถทำงานให้แล้วเสร็จตามกำหนด และต้องเสียหายถูกจำเลยหักค่าปรับตามสัญญานั้น แม้เป็นเรื่องที่ไม่ใช่ข้อพิพาทโดยตรงจากข้อสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารอเนกประสงค์ แต่ข้ออ้างของโจทก์ว่า ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๓๐๖ บัญญัติให้สิทธิโจทก์ในการโอนสิทธิเรียกร้องซึ่งสมบูรณ์โดยเพียงทำเป็นหนังสือลงลายมือชื่อผู้โอนฝ่ายเดียว หรือที่ว่าหนังสือกระทรวงการคลังที่ กค ๐๕๐๒/๔๗๗๒๙ ได้กำหนดวิธีปฏิบัติกรณีที่มีการโอนสิทธิเรียกร้อง โดยให้ส่วนราชการที่ได้รับหนังสือบอกกล่าวการโอนสิทธิเรียกร้องในเงินค่าซื้อทรัพย์สินหรือค่าจ้างทำของส่งสำเนาหนังสือบอกกล่าวการโอนสิทธิการรับเงินค่าซื้อทรัพย์สินหรือค่าจ้างทำของให้กรมสรรพากร โดยไม่ต้องแจ้งความยินยอมในการโอนสิทธิเรียกร้องให้ผู้รับโอนทราบ ซึ่งแม้จำเลยจะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่อยู่ภายใต้บังคับหนังสือกระทรวงการคลังที่ กค ๐๕๐๒/๔๗๗๒๙แต่ก็อยู่ภายใต้บังคับหนังสือกระทรวงมหาดไทยที่ มท ๐๑๓.๔/ว ๓๖๓๒ ลงวันที่๒๑ ธันวาคม ๒๕๔๑ ที่กำหนดหลักเกณฑ์การปฏิบัติเป็นอย่างเดียวกัน ข้ออ้างของโจทก์เหล่านี้ล้วนเป็นเรื่องสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยที่เกิดขึ้นจากการที่โจทก์และจำเลยผูกพันเป็นคู่สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารอเนกประสงค์ ว่าโจทก์และจำเลยมีสิทธิและหน้าที่ตามข้อสัญญาและข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องในฐานะคู่สัญญากันอย่างไร การที่จำเลยซึ่งเป็นลูกหนี้ไม่ยอมให้โจทก์ซึ่งเป็นเจ้าหนี้โอนสิทธเรียกร้องในค่าจ้างทำของตามสัญญา จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวเนื่องมาจากสิทธิของโจทก์ที่มีอยู่ในฐานะเป็นเจ้าหนี้ตามสัญญา ประกอบกับโจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยคืนค่าปรับหรือชดใช้ค่าเสียหายจำนวนเท่ากับค่าปรับตามสัญญา เมื่อสัญญาจ้างก่อสร้างอาคารระหว่างโจทก์กับจำเลยเป็นสัญญาทางปกครองจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่างห้างหุ้นส่วนจำกัด เอ.วาย.คอนสตรัคชั่น โจทก์เทศบาลตำบลนาประดู่ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ศาลปกครองสงขลา

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๕๓/๒๕๔๗

วันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๗

เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ

ศาลจังหวัดหล่มสัก

ระหว่าง

ศาลปกครองพิษณุโลก

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดหล่มสักโดยสำนักงานศาลยุติธรรมได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาด ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่อง อำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๗ ธันวาคม ๒๕๔๕ นายอำนวย เกษบำรุง ที่ ๑ นายศักดิ์ชัย ธนเมธีกุล ที่ ๒ นายนิคม บุปผาชาติ ที่ ๓ นายสุรพงษ์ แจ่มจำรัส ที่ ๔ นายสมชาย เตรียมเกียรติคุณ ที่ ๕ นายสุรศักดิ์โฆษิตานนท์ ที่ ๖ นายทนง เหล่าวาณิช ที่ ๗ เป็นโจทก์ยื่นฟ้อง องค์การบริหารส่วนตำบลทุ่งสมอ ที่ ๑ นายวุฒิชัย เลิศกวีอนันต์ ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดหล่มสัก เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๔๖๑/๒๕๔๕ ความว่า เมื่อวันที่ ๑๙ มีนาคม ๒๕๓๗ โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งสุขลำใย ได้ตกลงเข้าหุ้นส่วนกัน จำนวน ๘ หุ้น หุ้นละ ๒๐๐,๐๐๐ บาท เพื่อเข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตาม ภ.บ.ท. ๕ เลขสำรวจที่ ๒๗๑ ตั้งอยู่หมู่ที่ ๓ ตำบลทุ่งสมอ อำเภอเข้าค้อ จังหวัดเพชรบูรณ์ เนื้อที่ประมาณ ๕๐ ไร่ พร้อมสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งใช้ชื่อว่า "ไร่เพียงฟ้า" หรือ "เพียงฟ้ารีสอร์ท" เพื่อประกอบกิจการให้เช่าที่พักอาศัยแก่นักท่องเที่ยวและให้บริการต่าง ๆ ซึ่งเดิมนายบุญส่ง สุขลำใย เป็นเจ้าของและเป็นผู้ครอบครอง ทำประโยชน์ โดยตกลงให้นายบุญส่งฯ เป็นผู้บริหาร หุ้นส่วนทั้งแปดได้นำที่ดินดังกล่าวมาแบ่งแยก เป็น ภ.บ.ท. ๕ เลขสำรวจที่ ๔๕/๒๕๓๗ถึง ๕๕/๒๕๓๗ แล้วร่วมกันครอบครองและเสียภาษี ต่อที่ว่าการอำเภอเขาค้อมาโดยตลอด ต่อมาประมาณเดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๔๐ โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ ได้ติดต่อขอชำระภาษีและยื่นคำขอเพื่อทำการสำรวจที่ดินสอบสวนสิทธิการครอบครองการทำประโยชน์ เนื่องจากครบรอบระยะเวลาการสำรวจ ๔ ปี ตามพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. ๒๕๐๘ ต่ออำเภอ เขาค้อ แต่ได้รับแจ้งว่าให้ไปติดต่อชำระกับจำเลยที่ ๑ ในต้นปี พ.ศ. ๒๕๔๑ เนื่องจาก ในปี พ.ศ. ๒๕๔๐ ทางอำเภอจะต้องถ่ายโอนการยื่นชำระภาษีและการยื่นขอทำการสำรวจที่ดินไปยัง จำเลยที่ ๑ โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่ง ฯ ได้ติดต่อจำเลยที่ ๑ เพื่อทำการสำรวจและรับชำระภาษีแต่ได้รับแจ้งว่ายังชำระภาษีบำรุงท้องที่ไม่ได้ต้องรอทำการสำรวจที่ดินใหม่ก่อน โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ ได้ติดต่ออีกหลายครั้งแต่ไม่มีผลคืบหน้า ต่อมาเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๓ นายบุญส่งฯ ถึงแก่ความตาย ภรรยานายบุญส่งฯเข้าครอบครองแทนและขยายกิจการ จนกระทั่งเดือนพฤษภาคม ๒๕๔๔ โจทก์ทั้งเจ็ดมอบหมายให้นายณัชพงศ์ เกษบำรุง ไปติดต่อจำเลยที่ ๑ แต่ได้รับแจ้งว่ายังไม่ได้ตรวจสอบให้รอปลายปี ต่อมาในเดือนธันวาคม ๒๕๔๔ โจทก์ทั้งเจ็ดได้ไปยื่นคำขอทำการสำรวจและชำระภาษีบำรุงท้องที่ ทางจำเลยที่ ๑ จึงแจ้งว่าที่ดินดังกล่าวซ้ำซ้อนกับที่ดินของบุคคลอื่นไม่อาจดำเนินการสำรวจและรับชำระภาษีได้ โจทก์จึงติดต่อจำเลยที่ ๒ ซึ่งอ้างว่า ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวโดยได้ซื้อที่ดินมาจากนายบุญส่ง สุขลำใย ในราคา ๒,๕๐๐,๐๐๐ บาท แต่ไม่มีหลักฐานหรือเอกสารใด ๆ มาแสดง จำเลยที่ ๒ จึงขอเรียกเงินจากโจทก์ทั้งเจ็ด จำนวน ๒,๕๐๐,๐๐๐ บาท โจทก์ทั้งเจ็ดทราบจากคนงานในไร่เพียงฟ้าว่าจำเลยที่ ๒ เข้าไปครอบครอง ทำประโยชน์และรื้อถอนอาคารร้านค้า ทำให้โจทก์เสียหาย และเมื่อจำเลยที่ ๑ ไม่ดำเนินการสอบสวนสิทธิของโจทก์ทั้งเจ็ด และไม่ออกหมายเรียกโจทก์ทั้งเจ็ด ซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินตามแบบแสดงรายการที่ดิน เลขที่ ๔๕/๒๕๓๗ ถึง ๕๕/๒๕๓๗ ไปสอบสวนสิทธิตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๔๑ เป็นต้นมา แต่กลับไปออกแบบรายการที่ดินเป็นชื่อจำเลยที่ ๒ ตั้งแต่วันที่ ๒๖ มีนาคม ๒๕๔๕ และรับชำระภาษีบำรุงท้องที่จากจำเลยที่ ๒ จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้จำเลยที่ ๑ ทำการสอบสวนสิทธิและทำการสำรวจที่ดินตาม ภ.บ.ท.๕ เลขที่ ๔๕/๒๕๓๗ ถึง ๕๕/๒๕๓๗ และออกหลักฐานแบบแสดงรายการที่ดินตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๔๐ จนถึงปัจจุบันให้มีชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดเป็นเจ้าของที่ดินและชำระภาษีบำรุงท้องที่ และออกใบเสร็จรับเงินภาษีบำรุงท้องที่นับตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๔๐ จนถึงปัจจุบันให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ด และให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนชื่อจำเลยที่ ๒ ออกจากแบบแสดงรายการที่ดินเลขสำรวจที่ ๗๗/๒๕๔๕ ฉบับลงวันที่ ๒๖ มีนาคม ๒๕๔๕ และใส่ชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดเป็นชื่อเจ้าของที่ดินแทน ให้จำเลยที่ ๒ พร้อมบริวารขนย้ายทรัพย์สินและรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างเฉพาะที่จำเลยที่ ๒ ได้กระทำลงออกจากที่ดินโจทก์ และเพิกถอนนิติกรรมสัญญาใด ๆ ที่กระทำกับบุคคลภายนอกซึ่งสิ่งปลูกสร้างหรือภาระผูกพันในที่ดิน และซ่อมแซมสิ่งปลูกสร้างให้อยู่ในสภาพที่เรียบร้อยและใช้การได้ดี

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ได้รับโอนงานจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่จากองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพชรบูรณ์ และได้ประกาศกำหนดให้เจ้าของที่ดินชี้เขต แจ้งจำนวนเนื้อที่ดิน ยื่นแบบแสดงรายการที่ดิน (ภ.บ.ท. ๕)เพื่อเสียภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. ๒๕๔๐ และพ.ศ. ๒๕๔๑ แต่โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ ไม่เคยติดต่อชี้เขต แจ้งจำนวนที่ดิน ยื่นสำรวจรายการที่ดินเพื่อเสียภาษีประจำปีพ.ศ. ๒๕๔๐ ถึง ๒๕๔๕ต่อจำเลยที่ ๑ มีแต่จำเลยที่ ๒ มายื่นขอชำระภาษีในที่ดินแปลงพิพาทและที่ดินพิพาทดังกล่าวเป็นป่าสงวนแห่งชาติอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน

จำเลยที่ ๒ ให้การว่าได้เข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทตั้งแต่ปี๒๕๔๐อันเป็นการแย่งการครอบครองโดยโจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ ทราบมาตลอดและไม่เคยโต้แย้งคัดค้านการครอบครองที่ดินของตนแต่ประการใด ตลอดระยะเวลาที่ตนครอบครองที่ดินพิพาททางส่วนราชการที่ดินอำเภอเขาค้อ จังหวัดเพชรบูรณ์ได้เข้าทำการสำรวจเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๑ ก็พบว่าตนเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวโจทก์ทั้งเจ็ดก็ไม่คัดค้านการสำรวจที่ดินของหน่วยงานของรัฐ แต่ประการใด เมื่อต่อมาทางอำเภอเขาค้อแจ้งให้ตนไปชำระภาษีบำรุงท้องที่ตนจึงได้ชำระภาษีบำรุงท้องที่ให้แก่ทางราชการตลอดมา

จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเรื่องเขตอำนาจศาลว่าเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง เพราะโจทก์ทั้งเจ็ดฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่นและกล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร และกล่าวอ้างว่า จำเลยที่ ๑ ดำเนินการออกแบบรายงานที่ดินเป็นชื่อของจำเลยที่ ๒ และรับชำระภาษีบำรุงท้องที่จาก จำเลยที่ ๒ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

โจทก์ทั้งเจ็ดทำคำชี้แจงเรื่องเขตอำนาจศาลว่า คำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลของจำเลยที่ ๑ ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะไม่มีคำขอให้ศาลหรือคณะกรรมการมีคำวินิจฉัยอย่างใดอย่างหนึ่งพร้อมทั้งเหตุผลสนับสนุน ขัดต่อข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่าด้วยการเสนอเรื่อง การพิจารณาและวินิจฉัย พ.ศ. ๒๕๔๔ ข้อ ๑๒ จึงมีรายการไม่ครบถ้วนตามแบบที่กฎหมายกำหนด ขอให้ศาลยกคำร้องดังกล่าว โดยไม่จำต้องทำความเห็นเพื่อส่งให้ศาลปกครองหรือคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล และการที่โจทก์ทั้งเจ็ดยื่นฟ้องจำเลยที่ ๑ เพื่อบังคับให้จำเลยที่ ๑ ทำการสอบสวนสิทธิในที่ดินพิพาท และออกหลักฐานแบบแสดงรายการที่ดินให้มีชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดและออกใบเสร็จรับเงินภาษีบำรุงท้องที่ให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ด และให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนชื่อจำเลยที่ ๒ ออกจากแบบแสดงรายการที่ดินเลขที่ ๗๗/๒๕๔๕และใส่ชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดมีชื่อเป็นเจ้าของที่ดินแทน เป็นกรณีพิพาทกันในเรื่องกรรมสิทธิ์ระหว่างเอกชนกับเอกชน อันเป็นการฟ้องเพื่อรักษาสิทธิหรือประโยชน์ของโจทก์ทั้งเจ็ดโดยเฉพาะ มิใช่เป็นการกระทำทางปกครองหรือหน้าที่ในการปฏิบัติราชการทางปกครองแต่อย่างใด คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลจังหวัดหล่มสักพิจารณาแล้วเห็นว่า กรณีตามคำฟ้องถือได้ว่าเป็นเรื่องที่โจทก์ทั้งเจ็ดกล่าวอ้างว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ และมีหน้าที่ตามพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ.๒๕๐๘ ที่จะต้องออกไปสำรวจที่ดินและรับชำระภาษีบำรุงท้องที่จากโจทก์ทั้งเจ็ดแต่มิได้ดำเนินการให้ กรณีจึงเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลปกครองพิษณุโลกพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้คดีนี้โจทก์ทั้งเจ็ดได้อ้างว่า จำเลยที่๑ละเลยต่อหน้าที่ในการสอบสวนสิทธิและทำการสำรวจที่ดินและออกหลักฐานแบบแสดงรายการที่ดินให้แก่โจทก์ทั้งเจ็ดก็ตาม แต่คำฟ้องของโจทก์ทั้งเจ็ดฟ้องเพื่อขอให้บังคับให้จำเลยที่ ๑ ทำการสอบสวนและสำรวจที่ดินพิพาทและออกหลักฐานแบบแสดงรายการที่ดินให้มีชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดและให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนชื่อจำเลยที่ ๒ ออกจากแบบแสดงรายการที่ดินเลขที่ ๗๗/๒๕๔๕ และใช้ชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดเป็นเจ้าของที่ดินแทน และ จำเลยที่ ๑ ให้การว่าจำเลยที่ ๑ ได้รับโอนงานจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่จากองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพชรบูรณ์ และได้ประกาศกำหนดให้เจ้าของที่ดินชี้เขตแจ้งจำนวนเนื้อที่ดิน ยื่นแบบแสดงรายการที่ดิน (ภ.บ.ท. ๕) เพื่อเสียภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. ๒๕๔๐และพ.ศ. ๒๕๔๑ แต่โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ ไม่เคยติดต่อชี้เขต แจ้งจำนวนที่ดิน ยื่นสำรวจรายการที่ดินเพื่อเสียภาษีประจำปี พ.ศ. ๒๕๔๐ ถึง ๒๕๔๕ ต่อจำเลยที่ ๑ และที่ดินพิพาทดังกล่าวเป็นป่าสงวนแห่งชาติ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน กรณีจึงต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทระหว่างโจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ กับจำเลยที่ ๒ ว่าผู้ใดมีสิทธิดีกว่ากัน ซึ่งการพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ภายใต้บังคับแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กฎหมายที่ดินหรือกฎหมายอื่นที่บัญญัติเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ และศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินคือศาลยุติธรรม ซึ่งคดีนี้คือศาลจังหวัดหล่มสัก

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม หรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา๒๗๖ ประกอบกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับ การที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร

องค์การบริหารส่วนตำบลทุ่งสมอ จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่น จึงถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. ๒๕๐๘ ได้ให้อำนาจแก่ราชการส่วนท้องถิ่นในการสำรวจและจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่จากเจ้าของที่ดิน โดยกำหนดให้เจ้าของที่ดินที่เป็นบุคคลหรือ คณะบุคคลไม่ว่าจะป็นบุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคลซึ่งมีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน หรือครอบครองอยู่ในที่ดินที่ไม่เป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนมีหน้าที่เสียภาษีบำรุงท้องที่ยื่นแบบแสดงรายการที่ดินเป็นรายแปลงตามแบบที่กระทรวงมหาดไทยกำหนดภายในเดือนมกราคมของปีแรกที่มีการตีราคาปานกลางของที่ดิน และยื่น เสียภาษีต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ ณ สำนักงานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ที่ดินของผู้เสียภาษีบำรุงท้องที่ตั้งอยู่หรือสถานที่อื่นที่ผู้บริหารท้องถิ่นกำหนดโดยประกาศล่วงหน้าไว้ ณ สำนักงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่น้อยกว่าสามสิบวัน และให้ผู้มีหน้าที่เสียภาษีชำระภาษีบำรุงท้องที่ภายในเดือนเมษายน ของทุกปี ตามมาตรา ๒๔ มาตรา ๒๙ มาตรา ๓๐ และ มาตรา ๓๕ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว อันเป็นการกำหนดขั้นตอนในการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ในการจัดเก็บภาษีดังกล่าว

ข้อเท็จจริงตามฟ้องอ้างว่า โจทก์ทั้งเจ็ดได้ร่วมกับนายบุญส่ง สุขลำไยเข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตาม ภ.บ.ท. ๕ เลขสำรวจที่ ๒๗๑ ตั้งอยู่หมู่ที่ ๓ ตำบลทุ่งสมออำเภอเข้าค้อ จังหวัดเพชรบูรณ์และเสียภาษีต่อที่ว่าการอำเภอเขาค้อ มาโดยตลอด เมื่อปี ๒๕๔๑ซึ่งครบรอบระยะเวลา การสำรวจ ๔ ปี ตามพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ. ๒๕๐๘โจทก์ทั้งเจ็ดได้ติดต่อขอชำระภาษีและ ยื่นคำขอเพื่อทำการสำรวจที่ดินสอบสวนสิทธิการครอบครองการทำประโยชน์ต่อจำเลยที่ ๑ ซึ่งรับโอนงานดังกล่าวมาจากอำเภอเขาค้อ แต่จำเลยที่ ๑ ไม่ยอมดำเนินการให้ จนกระทั่งเดือนพฤษภาคม ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ จึงแจ้งว่าไม่อาจดำเนินการสำรวจและรับชำระภาษีให้ได้ เพราะที่ดินดังกล่าวซ้ำซ้อนกับที่ดินของจำเลยที่ ๒ โดยได้ออกแบบรายการที่ดินพร้อมทั้งรับชำระภาษีบำรุงท้องที่เป็นชื่อของจำเลยที่ ๒ แล้ว ตั้งแต่วันที่ ๒๖ มีนาคม ๒๕๔๕ ซึ่งโจทก์ทั้งเจ็ดเห็นว่าการกระทำของจำเลยที่ ๑ ดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงนำมาฟ้องเป็นคดีนี้ขอให้จำเลยที่ ๑ ทำการสอบสวนสิทธิ สำรวจที่ดินพิพาท และออกหลักฐานแบบแสดงรายการที่ดิน(ภ.บ.ท.๕) ให้เป็นชื่อโจทก์ทั้งเจ็ด และให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนชื่อจำเลยที่ ๒ ออกจากแบบแสดงรายการที่ดิน(ภ.บ.ท.๕) และใช้ชื่อโจทก์ทั้งเจ็ดเป็นเจ้าของที่ดินแทน จำเลยที่ ๑ ให้การว่าในการรับโอนงานจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่ดังกล่าวได้ประกาศกำหนดให้เจ้าของที่ดินชี้เขตแจ้งจำนวนเนื้อที่ดิน ยื่นแบบแสดงรายการที่ดิน(ภ.บ.ท. ๕) เพื่อเสียภาษีบำรุงท้องที่ แต่โจทก์ทั้งเจ็ดและนายบุญส่งฯ ไม่เคยติดต่อชี้แนวเขต แจ้งจำนวนเนื้อที่ดิน หรือยื่นสำรวจรายการที่ดินเพื่อเสียภาษีต่อจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด คงมีแต่จำเลยที่ ๒ มายื่นขอชำระภาษีในที่ดินแปลงดังกล่าว เห็นว่า แบบแสดงรายการที่ดิน ภ.บ.ท.๕ เป็นหลักฐานการเสียภาษีบำรุงท้องที่ ไม่ใช่เอกสารแสดงสิทธิในที่ดินการที่โจทก์ทั้งเจ็ดหรือจำเลยที่ ๒ จะมีชื่อในแบบแสดงรายการที่ดิน ภ.บ.ท.๕ ไม่เกี่ยวข้องกับปัญหาว่าผู้ใดมีสิทธิในที่ดินดังกล่าว คดีไม่มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินดังกล่าวแต่อย่างใดคดีจึงมีประเด็นสำคัญว่าจำเลยที่ ๑ ละเลยต่อหน้าที่ในการสำรวจที่ดินและออกแบบแสดงรายการที่ดินให้แก่โจทก์หรือไม่ ดังนั้น จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายอำนวย เกษบำรุง ที่ ๑ นายศักดิ์ชัย ธนเมธีกุล ที่ ๒ นายนิคม บุปผาชาติ ที่ ๓ นายสุรพงษ์ แจ่มจำรัส ที่ ๔ นายสมชาย เตรียมเกียรติคุณ ที่๕ นายสุรศักดิ์ โฆษิตานนท์ ที่ ๖ นายทนง เหล่าวาณิช ที่ ๗ โจทก์ องค์การบริหารส่วนตำบลทุ่งสมอ ที่ ๑ นายวุฒิชัย เลิศกวีอนันต์ ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองพิษณุโลก

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๕๒/๒๕๔๗

วันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๗

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลแพ่ง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองได้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาด ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกัน ในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

นายกรธวัช ปภิวัตม์ และ นายณัฐวุฒิ โอษธีศ ในฐานะผู้จัดการมรดกของนางนิภาลิ้มแพรวพรรณ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง การทางพิเศษแห่งประเทศไทย ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อ ศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๒๔๖/๒๕๔๖ ข้อเท็จจริงสรุปได้ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้จัดการมรดกของนางนิภา ลิ้มแพรวพรรณ ตามคำสั่งของศาลแพ่ง คดีหมายเลขแดงที่ ๔๔๐๖/๒๕๒๕ โดยกองมรดกดังกล่าวประกอบด้วยโฉนดที่ดินจำนวน ๕ แปลง คือ

๑. โฉนดที่ดินเลขที่ ๗๔๐๕๒ เลขที่ดิน ๑๑๗๗ ตำบลบางกะปิ (สามเสนนอกฝั่งเหนือ) อำเภอบางกะปิ (บางซื่อ) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๒ งาน ๓๔ ตารางวา

๒. โฉนดที่ดินเลขที่ ๗๔๐๕๓ เลขที่ดิน ๑๑๗๘ ตำบลบางกะปิ (สามเสนนอกฝั่งเหนือ) อำเภอบางกะปิ (บางซื่อ) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๓๐ ตารางวา

๓. โฉนดที่ดินเลขที่ ๗๔๐๕๔ เลขที่ดิน ๑๑๗๙ ตำบลบางกะปิ (สามเสนนอกฝั่งเหนือ) อำเภอบางกะปิ (บางซื่อ) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ งาน ๓๕ ตารางวา

๔. โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๒๕๗๗ เลขที่ดิน ๒๑๕๙ ตำบลห้วยขวาง อำเภอห้วยขวาง กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๒ งาน ๒๗ ตารางวา

๕. โฉนดที่ดินเลขที่ ๑๒๒๖๘๙ เลขที่ดิน ๖๑ ตำบลห้วยขวาง (บางซื่อ) อำเภอห้วยขวาง (สามเสนนอกฝั่งเหนือ) กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ งาน ๘๙ ตารางวา

ที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้ง ๕ แปลง ผู้ฟ้องคดีได้แสดงเจตนาเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวตลอดมา โดยมิเคยแสดงเจตนายกให้ที่ดินตกเป็นที่สาธารณะและไม่เคยถูกเวนคืนแต่อย่างใด ซึ่งสำนักงานเขตห้วยขวางก็ทราบถึงความเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดิน

เมื่อเดือนกันยายน ๒๕๔๐ ได้มีพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์เพื่อสร้างทางพิเศษ สายบางซื่อ-หัวลำโพง-พระโขนง และ สายลาดพร้าว-สาธร ในท้องที่เขตห้วยขวางกรุงเทพมหานคร ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือถึงสำนักงานที่ดิน กรุงเทพมหานคร สาขาห้วยขวาง ขอให้แก้ไขหลักฐานทางทะเบียนให้มีชื่อผู้ถูกฟ้องคดีเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ดินทั้งห้าแปลงซึ่งเป็นของผู้ฟ้องคดี โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๑๖ และมาตรา ๓๒ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ ซึ่งเมื่อวันที่ ๒ กันยายน ๒๕๔๒ เจ้าพนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขาห้วยขวาง ได้ดำเนินการแก้ไขหลักฐานทางทะเบียนให้มีชื่อผู้ถูกฟ้องคดีเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินทั้ง ๕ แปลงแล้ว โดยผู้ถูกฟ้องคดีมิได้กำหนดค่าทดแทนที่ดินและมิได้จ่ายเงิน ค่าทดแทนที่ดินในการเวนคืนที่ดินทั้ง ๕ แปลงให้แก่ผู้ฟ้องคดีตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ อันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือถึง ผู้ถูกฟ้องคดีขอให้กำหนดค่าทดแทนและชำระเงินค่าทดแทนการเวนคืนหรือชดใช้ราคาที่ดินทั้ง ๕ แปลงให้แก่ผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีปฏิเสธโดยอ้างว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้ง ๕แปลง กรุงเทพมหานครได้เข้าทำการปรับปรุงเป็นส่วนหนึ่งของถนนเทียมร่วมมิตร โดยไม่มีผู้ใดโต้แย้งคัดค้านแนวเขต จึงเป็น ทางสำหรับประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันมานานกว่า ๑๐ ปี จึงกลายเป็นทางสาธารณประโยชน์ โดยปริยาย จึงเห็นสมควรไม่พิจารณากำหนดและประกาศราคาค่าทดแทนที่ดินทั้ง ๕ แปลงให้แก่ ผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อประธานคณะกรรมการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย และได้รับแจ้งจากผู้ถูกฟ้องคดีว่า ที่ดินทั้ง ๕ แปลงมีสภาพเป็น ทางสาธารณประโยชน์ มติที่ไม่กำหนดค่าทดแทนที่ดินดังกล่าวจึงชอบด้วยพระราชบัญญัติว่าด้วย การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ แล้ว ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีไม่เคยอุทิศที่ดินทั้ง ๕ แปลงให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ และไม่เคยให้ความยินยอมทั้งโดยชัดแจ้งหรือโดยปริยาย จึงฟ้องคดีขอให้ศาลมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดค่าทดแทนที่ดินและชดใช้ค่าทดแทนที่ดินทั้ง ๕ แปลง เป็นจำนวนเงิน ๒๘๕,๒๕๐,๐๐๐ บาท พร้อมทั้งชำระดอกเบี้ยในอัตราสูงสุดของดอกเบี้ยเงินฝากประจำของธนาคารออมสิน ในอัตราไม่ต่ำกว่าร้อยละ ๑๐ต่อปี นับแต่วันที่ ๒ กันยายน ๒๕๔๒ เป็นต้นไป จนกว่าจะชำระเสร็จ

ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำให้การว่า การที่คณะกรรมการกำหนดราคาเบื้องต้นฯ ไม่กำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินทั้ง ๕ แปลง ให้แก่ผู้ฟ้องคดี เพราะว่าที่ดินดังกล่าวมีสภาพเป็นถนนสาธารณะที่ประชาชนใช้สัญจรไปมาเป็นเวลานานกว่า ๑๐ ปี และกรุงเทพมหานครได้เข้าไปปรับปรุงบริเวณดังกล่าวจนกลายเป็นส่วนหนึ่งของถนนเทียมร่วมมิตรแล้ว เมื่อผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้มีชื่อเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์มิได้สงวนสิทธิเป็นเวลาหลายปี ก่อนวันใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาฯที่ดินดังกล่าวจึงมีสภาพเป็นทางสาธารณะ และแม้ผู้ฟ้องคดีจะยังมีชื่อถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินอยู่ก็ตาม ผู้ฟ้องคดีก็หามีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนที่ดินดังกล่าวแต่อย่างใดไม่ ทั้งนี้ ตามนัยคำพิพากษาฎีกาที่ ๑๙๖๓/๒๕๔๕ ผู้ฟ้องคดีจึงไม่อยู่ในหลักเกณฑ์ที่จะมีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนตามมาตรา ๑๘(๗) และไม่มีสิทธิอุทธรณ์เพื่อให้มีการจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินตามมาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ ดังนั้น การที่คณะกรรมการกำหนดราคาเบื้องต้นฯ ไม่กำหนดเงินค่าทดแทนที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่ผู้ฟ้องคดีนั้น จึงชอบด้วยเหตุและผลตามนัยพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ แล้ว

นอกจากนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีได้ยื่นคำร้องลงวันที่ ๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๖ โต้แย้งอำนาจศาลว่า ประเด็นหลักของคดีนี้เป็นกรณีโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่าใครเป็นเจ้าของที่ดินพิพาท ศาลปกครองไม่มีอำนาจรับฟ้องคดีนี้ไว้พิจารณา จนกว่าจะได้มีการชี้กรรมสิทธิ์แล้วว่าที่ดินเป็นของ ผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้าง อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คดีนี้มีหลายประเด็นเกี่ยวพันกันโดยมีประเด็นหลักแห่งคดีอยู่ที่ผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีโต้แย้งกันว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีเวนคืนที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยไม่กำหนดค่าทดแทนที่ดินและไม่จ่ายเงินค่าทดแทนในการเวนคืนที่ดินหรือชดใช้ราคาที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดี เป็นการกระทำที่ชอบด้วยพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ. ๒๕๓๐ หรือไม่ และมีประเด็นที่คู่กรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นประเด็นที่ศาลจะต้องวินิจฉัยก่อนจึงจะวินิจฉัยประเด็นหลักแห่งคดีได้ ซึ่งแม้ประเด็นนี้จะต้องพิจารณาเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ซึ่งต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ว่าด้วยทรัพย์สิน ประกอบกับประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมก็ตาม ศาลปกครองก็มีอำนาจที่จะพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตาม ข้อ ๔๑ วรรคสอง ของระเบียบที่ประชุมใหญ่ของตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓

ศาลแพ่งพิเคราะห์แล้วเห็นว่า สิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ทรัพย์สิน ดังนั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่ผู้ฟ้องคดีอ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับประเด็นที่ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีเวนคืนที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยไม่กำหนดค่าทดแทนและไม่จ่ายเงิน ค่าทดแทนในการเวนคืนที่ดินหรือชดใช้ราคาที่ดินให้ผู้ฟ้องคดี เป็นการกระทำที่ชอบด้วยพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ หรือไม่ต่อไปได้ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาตรา ๑๓๐๔ และ มาตรา ๑๓๓๖ อีกทั้งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทคดีนี้ยังต้องพิจารณาสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของคู่ความ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีนี้อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ขอให้กำหนดเงินค่าทดแทนและชดใช้ค่าทดแทนที่ดินจากการเวนคืนที่ดินของผู้ฟ้องคดีเพื่อก่อสร้างทางพิเศษ สายบางซื่อ-หัวลำโพง-พระโขนง และ สายลาดพร้าว-สาธร ในท้องที่เขตห้วยขวาง กรุงเทพมหานคร จำนวน๕ แปลง ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์พ.ศ. ๒๕๓๐ โดยผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวตลอดมา และไม่เคยยกที่ดินดังกล่าวให้เป็นที่ดินสาธารณะ รวมทั้งไม่เคยถูกเวนคืนแต่อย่างใด แต่ต่อมาภายหลังเจ้าพนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขาห้วยขวาง ได้ดำเนินการแก้ไขหลักฐานทางทะเบียนให้มีชื่อผู้ถูกฟ้องคดี เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินทั้ง ๕ แปลง ตามมาตรา ๑๖ และมาตรา ๓๒ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วย การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ โดยมิได้กำหนดค่าทดแทนและจ่ายเงินค่าทดแทนที่ดินใน การเวนคืนที่ดินทั้ง ๕ แปลงให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจึงฟ้องคดีขอให้ศาลมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดค่าทดแทนและชดใช้ค่าทดแทนที่ดินทั้ง ๕ แปลง ผู้ถูกฟ้องคดีให้การว่า ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้มีชื่อเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์มิได้สงวนสิทธิในที่ดินดังกล่าวจึงมีสภาพเป็นทางสาธารณะสำหรับประชาชน ใช้ร่วมกัน และแม้ผู้ฟ้องคดีจะยังมีชื่อถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินแต่ผู้ฟ้องคดีก็หามีสิทธิได้รับเงินค่าทดแทนที่ดินดังกล่าวแต่อย่างใดไม่ การที่จะพิจารณาว่าผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งไม่กำหนดค่าทดแทนที่ดินและชดใช้เงินค่าทดแทนที่ดินจากการเวนคืนให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินสาธารณะ เป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ศาลจำต้องพิจารณาในปัญหาว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน เป็นสำคัญ จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายกรธวัช ปภิวัตม์ และนายณัฐวุฒิ โอษธีศ ในฐานะผู้จัดการมรดกของนางนิภา ลิ้มแพรวพรรณ ผู้ฟ้องคดี การทางพิเศษแห่งประเทศไทย ผู้ถูกฟ้องคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแพ่ง

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๕๑/๒๕๔๗

วันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๗

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลแพ่ง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาด อำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

บริษัท ศุภาลัย จำกัด (มหาชน) โดยนางอัจฉรา ตั้งมติธรรม และนายอธิป พีชานนท์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง ผู้อำนวยการสำนักงานเขตจตุจักร ที่ ๑ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๗๕๒/๒๕๔๖ ข้อเท็จจริงสรุปได้ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๙๑๘๘ แขวงลาดยาว เขตจตุจักร กรุงเทพมหานคร เนื้อที่ ๑ ไร่ ๘ ตารางวา อยู่ติดกับโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๐๕๓ เลขที่ดิน๗๗๒ เนื้อที่ ๙ ไร่ ๑ งาน ๕๐ ตารางวา แขวงลาดยาว เขตจตุจักร กรุงเทพมหานคร ซึ่งผู้ฟ้องคดีใช้ที่ดินดังกล่าวเป็นถนนส่วนบุคคล ในโครงการคอนโดมิเนียมศุภาลัย ปาร์ค เพื่อให้ลูกค้าหรือผู้อยู่อาศัยในโครงการของผู้ฟ้องคดีใช้เป็นเส้นทางเข้าออกสู่ถนนพหลโยธิน บริเวณซอยพหลโยธิน ๒๑ และด้านในสุดของถนนดังกล่าวติดต่อเยื้องกันกับซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐ เป็นระยะทางประมาณ ๒๕๐ เมตร ซึ่งผู้ฟ้องคดีซื้อที่ดินมาจากบริษัท เรย์แลม แบตเตอรี่ จำกัด เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๓๗ และเริ่มใช้เป็นทางออกสู่ถนนพหลโยธินตั้งแต่ซื้อมา การใช้ถนนดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีได้ใช้เหล็กกั้นยกขึ้นลงและมีป้อมยามรักษาการณ์เพื่อแสดงอาณาเขตทั้งที่ดินด้านซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐ และด้านที่ออกสู่ถนนพหลโยธิน และยังได้จัดวางกระถางต้นไม้เพื่อประดับให้เกิดความสวยงามและเป็นระเบียบ กับป้ายโครงการคอนโดมิเนียมด้านติดปากซอยพหลโยธิน ๒๑ไว้ด้วย ทั้งนี้ ผู้ฟ้องคดีไม่เคยแสดงออกไม่ว่าโดยตรงหรือโดยปริยายที่จะอุทิศที่ดินดังกล่าวให้เป็นทางสาธารณะ รวมถึงเจ้าของที่ดินเดิมก็ได้สงวนสิทธิ์ในการใช้ถนนส่วนบุคคลนี้ด้วยกิริยาอาการหวงกันกรรมสิทธิ์โดยตรงจนถึงผู้ฟ้องคดี

ประมาณเดือนตุลาคม ๒๕๔๒ ผู้อำนวยการสำนักการจราจรและขนส่งในขณะนั้นได้นำป้ายบอกเส้นทางลัดของกรุงเทพมหานครไปติดตั้งไว้จำนวน ๒ จุด คือ ปากซอยพหลโยธิน๒๑ และปากซอยวิภาวดีรังสิต ๓๐ เพื่อเป็นทางลัด ทั้ง ๆ ที่ทราบว่าถนนเป็นที่ดินส่วนบุคคลการที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันนำป้ายบอกเส้นทางลัดมาติดตั้ง ทำให้มีผู้สัญจรมาใช้ถนนทั้งฝั่งถนนวิภาวดีรังสิตและฝั่งถนนพหลโยธิน ทั้งที่บุคคลเหล่านั้นมิได้อาศัยอยู่ในซอยวิภาวดีรังสิต๓๐โดยเข้าใจ ตามป้ายบอกเส้นทางลัดของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองที่นำมาติดตั้ง ผู้ฟ้องคดีจึงได้มีหนังสือแจ้งให้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทราบว่าเส้นทางลัดสำหรับออกสู่ซอยพหลโยธิน ๒๑ เป็น ถนนส่วนบุคคล ใช้สำหรับผู้อาศัยคอนโดมิเนียมของผู้ฟ้องคดีเท่านั้น การนำป้ายบอกเส้นทางลัด มาติดตั้งในบริเวณดังกล่าวย่อมกระทบถึงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิอันชอบด้วยกฎหมายของผู้ฟ้องคดี เป็น การกระทำละเมิดและไม่ชอบในทางปกครอง และก่อให้ผู้ฟ้องคดีต้องได้รับความเสียหายเป็นอย่างมาก ทำให้เกิดปัญหาจากการจราจร ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้มีคำสั่งที่ กท ๙๐๔๑/๗๙๒๗ ลงวันที่๑๖ธันวาคม ๒๕๔๕ ให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนหลังคาคลุมถนนดังกล่าวยาวประมาณ ๑๕๐ เมตรออกจากที่ดินแปลงพิพาทโดยอ้างว่าเป็นถนนสาธารณะซึ่งผู้ฟ้องคดีได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวแต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งที่ ๙๐๔๑/๒๒๔๒ ลงวันที่ ๙เมษายน ๒๕๔๖ แจ้งว่าปลัดกรุงเทพมหานครมีคำสั่งยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี ซึ่งผู้ฟ้องคดีเห็นว่า คำสั่งทั้ง ๒ ฉบับของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นการออกคำสั่งของฝ่ายปกครองที่ออกโดยไม่มีอำนาจ นอกเหนืออำนาจหรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งที่ กท๙๐๔๑/๗๙๒๗ ลงวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๕ และ คำสั่งที่ ๙๐๔๑/๒๒๔๒ ลงวันที่ ๙ เมษายน๒๕๔๖ ของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำให้การว่าเจ้าของที่ดินเดิมได้อุทิศที่ดินพิพาทให้เป็นถนนสาธารณประโยชน์มาเป็นเวลานานกว่า ๔๐ ปี มาแล้ว ที่ดินพิพาทจึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินก่อนที่ผู้ฟ้องคดีจะได้กรรมสิทธิ์ดังกล่าวผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีที่มีข้อพิพาทกันในเรื่องกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีในที่ดินพิพาท ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายที่ดิน อันเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงคดีนี้ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่๑ในฐานะเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน และ ในฐานะเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติลักษณะการปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ ได้ออกคำสั่งที่ กท ๙๐๔๑/๗๙๒๗ ลงวันที่ ๑๖ ธันวาคม ๒๕๔๕ ให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคารหรือสิ่งปลูกสร้างออกไปจากที่สาธารณประโยชน์ภายใน ๑๕ วันนับแต่วันรับคำสั่ง และผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งที่ ๙๐๔๑/๒๒๔๒ลงวันที่ ๙ เมษายน ๒๕๔๖ แจ้งว่า ปลัดกรุงเทพมหานครยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี จึงเป็นเรื่องที่คู่กรณีโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายในการพิจารณาพิพากษาคดี จึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาให้ได้ความว่า คำสั่งทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ดังนั้น จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเนื่องจากการกระทำโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิเคราะห์แล้วเห็นว่า แม้คดีนี้ผู้ฟ้องคดีจะโต้แย้งว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑และที่ ๒ ใช้อำนาจตามกฎหมายกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี แต่ประเด็นหลักที่คู่กรณีโต้แย้งกันเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่อ้างหรือไม่ จึงจะสามารถพิจารณาเกี่ยวกับความเสียหายของผู้ฟ้องคดีและข้อต่อสู้ของผู้ถูกฟ้องคดีที่อ้างว่า ไม่ได้กระทำการตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวหาในคดีนี้ต่อไปได้ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๐๔ โดยจะต้องพิจารณาถึงสิทธิครอบครองและการใช้ประโยชน์ในที่ดินของเจ้าของที่ดิน ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ไม่ได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน แม้การฟ้องคดีนี้จะเป็นการฟ้องขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งผู้ฟ้องคดีอ้างว่าเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ศาลก็จำต้องพิจารณาถึงกรรมสิทธิ์ในที่ดินว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นหลัก ดังนั้นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน จึงได้แก่ศาลยุติธรรม

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ข้อเท็จจริงสรุปได้ความว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าตนเองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินโฉนดเลขที่ ๒๙๑๘๘ แขวงลาดยาว เขตจตุจักรกรุงเทพมหานคร และที่ดินพิพาทบางส่วนเป็นถนนส่วนบุคคลของผู้ฟ้องคดีในโครงการคอนโดมิเนียมศุภาลัย ปาร์ค ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้มีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อหลังคาคลุมถนนดังกล่าวออกจากที่ดินพิพาท โดยอ้างว่าเป็นถนนสาธารณะซึ่งผู้ฟ้องคดีได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ยกอุทธรณ์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่าคำสั่งดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายเพราะเจ้าของที่ดินเดิมได้อุทิศที่ดินพิพาทให้เป็นถนนสาธารณประโยชน์มาเป็นเวลานานกว่า ๔๐ ปี มาแล้ว ที่ดินพิพาทจึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินก่อนที่ผู้ฟ้องคดีจะได้กรรมสิทธิ์ดังกล่าว ดังนั้น แม้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าการออกคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเมิดสิทธิของผู้ฟ้องคดี แต่การจะพิจารณาว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ จำต้องพิจารณาในปัญหาว่า ถนนในที่ดินแปลงพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้น คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง บริษัทศุภาลัย จำกัด (มหาชน) ผู้ฟ้องคดีผู้อำนวยการสำนักงานเขตจตุจักร ที่ ๑ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลแพ่ง

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

๔

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๕๐/๒๕๔๗

วันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๗

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลจังหวัดเพชรบุรี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ นายหัสดิ์ ศรีสวัสดิ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง ผู้ว่าราชการจังหวัดเพชรบุรี ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบุรี สาขาท่ายาง ที่ ๒ นายอำเภอแก่งกระจาน ที่ ๓ นางวรรณา แก้วเรืองสุข (ที่ถูกน่าจะเป็น นางวรางคณา เตียวรุ่งเรืองสุข) ที่ ๔ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๑๐๐/๒๕๔๕ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๑๔๑๔ ตั้งอยู่ตำบล(วังไคร้)วังจันทร์อำเภอ(ท่ายาง)แก่งกระจาน จังหวัดเพชรบุรี เนื้อที่ ๓ ไร่ ๔๗ ตารางวา โดยครอบครองต่อจากบิดามารดามาตั้งแต่เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๑๗ และทำประโยชน์เรื่อยมา ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีหนังสือสำนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบุรี สาขาท่ายาง ลงวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๔๕ แจ้งว่าได้มีคำสั่งออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๔ ผู้รับโอนสิทธิมาจากว่าที่ร้อยเอก ชูชาติ ชูเชิด ที่ขอรังวัดออกโฉนดที่ดินตามหลักฐานหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๓๑๗ ตั้งอยู่ตำบลวังจันทร์ อำเภอแก่งกระจาน จังหวัดเพชรบุรี โดยการรังวัดดังกล่าวได้ทับที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์(น.ส.๓ ก.) เลขที่ ๑๔๑๔ ของผู้ฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า คำสั่งให้ออกโฉนดที่ดินดังกล่าว เป็นการกระทำโดยไม่สุจริตใช้ดุลพินิจไม่ชอบ เพราะการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งดังกล่าว เนื่องจากเมื่อปี๒๕๒๐ ทางราชการเดินออกสำรวจเพื่อออกเอกสารสิทธิให้แก่ประชาชนในท้องที่หมู่บ้านหนองมะกอก ผู้ฟ้องคดีได้นำสำรวจรังวัดแนวเขตข้างเคียง โดยทางราชการได้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๔๑๔ ดังกล่าวให้โดยไม่มีผู้ใดคัดค้าน และในการรังวัดแนวเขตดังกล่าวไม่มีส่วนใดของที่ดินของ ผู้ฟ้องคดีติดต่อกับที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งอยู่ห่างออกไปประมาณ ๑ กิโลเมตร โดยที่ดินของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เดิมเป็นของว่าที่ร้อยเอก ชูชาติฯ ปลัดอำเภอซึ่งเคยมีข้อพิพาทกับผู้ฟ้องคดี โดยว่าที่ร้อยเอก ชูชาติฯ กล่าวหาว่าผู้ฟ้องคดีบุกรุกที่ดิน แต่พนักงานอัยการมีคำสั่งไม่ฟ้องโดยเห็นว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดี จึงเชื่อว่าที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๑๔๑๔ ดังกล่าวเป็นของผู้ฟ้องคดี จากสาเหตุข้อพิพาทดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ร่วมกัน มีเจตนาทุจริต ใช้ดุลพินิจไม่ชอบ ทำการรังวัดที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยเห็นแก่พวกพ้อง เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็มิได้เป็นผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดิน มาแต่แรก แต่ได้มาโดยซื้อมาจากว่าที่ร้อยเอก ชูชาติฯ เมื่อวันที่ ๒๒ เมษายน ๒๕๔๕ การมีชื่อในหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดิน (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๓๑๗ ดังกล่าวมิได้แสดงว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้เข้าทำประโยชน์และครอบครองที่ดินแต่อย่างใด และในการโอนที่ดินตกมาเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ นั้นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ได้มีคำสั่งให้ออกระวางใหม่เพื่อเปลี่ยนแปลงระวางเดิมให้แก่ว่าที่ร้อยเอก ชูชาติฯ ทำให้ที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๓๑๗ มีระวางใหม่ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดีก่อนที่จะมีการโอนขายที่ดินดังกล่าว โดยมิได้พิจารณาถึงสิทธิของผู้ฟ้องคดีแต่อย่างใด การใช้อำนาจในการโอนสิทธิในที่ดินดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย และก่อนนำคดีมาฟ้องต่อศาล ผู้ฟ้องคดีเคยมีบันทึกคัดค้านถึง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และ ที่ ๓ แล้ว แต่ก็มิได้ดำเนินการพิจารณาข้อเท็จจริง การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จดทะเบียนโอนสิทธิในที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่๓๑๗ จากว่าที่ร้อยเอก ชูชาติฯมาเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งเปรียบเทียบให้ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะผู้บังคับบัญชาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ต้องร่วมรับผิดในคำสั่งดังกล่าว จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่มีคำสั่งให้ออกโฉนดที่ดินให้แก่ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ที่ออกระวางที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) เลขที่ ๓๑๗ ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี ให้ที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.)เลขที่ ๑๔๑๔ ของผู้ฟ้องคดีมีเนื้อที่เท่าเดิม และไม่ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ เป็นผู้ตัดสินว่าสิทธิในที่ดินเป็นของใคร

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า ได้ทำการออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบกรมที่ดินที่เกี่ยวข้องทุกประการ โดยกรมที่ดินได้มีหนังสือที่ มท๐๗๒๙.๒/ว๒๗๑๑๐ ลงวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๕ แจ้งให้ทราบว่าคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔/๒๕๔๕ ดังนั้นเมื่อผู้ฟ้องคดี ไม่พอใจคำสั่งเปรียบเทียบตามมาตรา ๖๐ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และไม่ไปฟ้องศาลยุติธรรมภายในกำหนด ๖๐ วัน การดำเนินการออกโฉนดให้จึงชอบแล้ว

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ให้การว่า การออกโฉนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้ดำเนินการถูกต้องตามขั้นตอนของระเบียบกฎหมาย การดำเนินการแก้ไขรูปแผนที่ในหนังสือรับรองการทำประโยชน์(น.ส. ๓ ก.) นางศิริมา ศรีสวัสดิ์ ภริยาของผู้ฟ้องคดีได้มีบันทึกถ้อยคำยินยอมให้แก้ไข

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การว่า ได้ซื้อที่ดินพิพาทดังกล่าวมาโดยชอบและได้ดำเนินการขอออกโฉนดโดยชอบแล้ว

ในระหว่างพิจารณาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเรื่องอำนาจศาล โดยเห็นว่าเป็นคดีพิพาทกันในเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดิน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม(ปรากฏตามความเห็นของศาลปกครองกลาง)

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิครอบครองหรือกรรมสิทธิ์ในที่ดินซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายที่ดินว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ แต่เนื่องจากผู้ฟ้องคดีได้ฟ้องว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่สั่งเปรียบเทียบให้ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเนื่องมาจาก ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กระทำการโดยไม่สุจริตและใช้ดุลพินิจโดยมิชอบและประสงค์ที่จะฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะเจ้าพนักงานที่ดิน โดยขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว กรณีจึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙วรรคหนึ่ง (๑) ประกอบมาตรา ๗๒ (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครอง

ศาลจังหวัดเพชรบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำสั่งเปรียบเทียบให้ออกโฉนดที่ดินแก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย การที่จะพิจารณาว่าคำสั่งของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่า ผู้ฟ้องคดีเป็น ผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาทหรือไม่ อันเป็นประเด็นหลักเสียก่อน และการที่ผู้ฟ้องคดีขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าวและอ้างว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นการเลือกปฏิบัติเห็นแก่พวกพ้องก็เป็นเพียงเจตนาว่าตนเองมีสิทธิในที่ดินดีกว่า ซึ่งการที่จะพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิครอบครองในที่ดินอันเป็นสิทธิในทรัพย์สินนั้นจำต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ ประกอบประมวลกฎหมายที่ดินที่บัญญัติเรื่องนั้นไว้เป็นพิเศษ ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีนี้ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้ สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ออกระวางที่ดินใหม่เปลี่ยนแปลงระวางเดิมให้แก่ว่าที่ร้อยเอก ชูชาติฯเพื่อให้ที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๓๑๗ มีระวางใหม่ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี ก่อนโอนขายให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ โดยมิได้พิจารณาถึงสิทธิของผู้ฟ้องคดี และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ทำการสอบสวนเปรียบเทียบแล้วมีคำสั่งให้ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทั้งที่ได้รังวัดทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่ง ผู้ฟ้องคดีได้ทำการคัดค้านไว้แล้ว อันเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงยื่นฟ้องคดีนี้ขอให้ศาล เพิกถอนคำสั่งให้ออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔เพิกถอนคำสั่งออกระวางที่ดินใหม่ที่ทับที่ดิน ของตน ให้ที่ดินของตนมีเนื้อที่เท่าเดิม และไม่ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่๒ และที่ ๓ เป็นผู้ตัดสินว่าสิทธิในที่ดินเป็นของใคร ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ให้การทำนองเดียวกันว่า ได้ทำการออกโฉนดที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบ การดำเนินการแก้ไขรูปแผนที่ในหนังสือรับรองการทำประโยชน์(น.ส. ๓ ก.) โดยภริยาของผู้ฟ้องคดียินยอมให้แก้ไข และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ให้การว่าได้ซื้อที่ดินพิพาทดังกล่าวมาโดยชอบและได้ดำเนินการขอออกโฉนดโดยชอบแล้ว ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของ ผู้ฟ้องคดีที่ขอให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาในปัญหาว่าสิทธิในที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เป็นสำคัญ จึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้น คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่าง นายหัสดิ์ ศรีสวัสดิ์ ผู้ฟ้องคดี ผู้ว่าราชการจังหวัดเพชรบุรี ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดเพชรบุรี สาขาท่ายาง ที่ ๒ นายอำเภอแก่งกระจาน ที่ ๓นางวรรณา แก้วเรืองสุข (ที่ถูกน่าจะเป็น นางวรางคณา เตียวรุ่งเรืองสุข) ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดเพชรบุรี

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๙/๒๕๔๗

วันที่ ๘ กันยายน ๒๕๔๗

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๔๖ สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ผู้ฟ้องคดี ได้ยื่นฟ้องกรมที่ดิน ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ที่ ๒ ผู้ว่าราชการจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ที่๓ นายกาเด็ด ขันธวิธิ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๓๓/๒๕๔๖ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาวัดร้างตามกฎหมายและยื่นหนังสือต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ว่าที่ดินตามโฉนดเลขที่ ๖๑๖๗ เลขที่ดิน ๕/๔๒๘ ตำบลลุมพลี อำเภอพระนครศรีอยุธยา จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ซึ่งมีนางสละ มังกะลัง นางรัตนา ขันธวิธิ นายกาเด็ด ขันธวิธิ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งศาลได้มีคำสั่งเรียกเข้ามาในคดี)นายฮีม มังกะลังและนายซอ นิรภัย เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ได้ออกทับที่ดินวัดนก(ร้าง) ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทแต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีหนังสือชี้แจงว่าโฉนดที่ดินพิพาทได้ออกโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ผู้ฟ้องคดีจึงได้อุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ต่อ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เห็นว่าคำสั่งปฏิเสธการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ชอบแล้ว ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ถูกต้องตามข้อเท็จจริงและหลักฐานที่ปรากฏ เนื่องจากเป็นการออกโฉนดพิพาททับที่ดินวัดนก(ร้าง) จึงขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ และมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๓ ร่วมกันดำเนินการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทตามขั้นตอนของกฎหมาย

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาทมีเนื้อที่ประมาณ ๑ - ๒ - ๗๑ไร่ซึ่งได้ออกโฉนดไว้เมื่อวันที่ ๑๕ กรกฎาคม ร.ศ. ๑๒๕ โดยไม่มีผู้ใดคัดค้านการรังวัดแต่อย่างใดปัจจุบันมีผู้ถือกรรมสิทธิ์รวม ๕ คน คือนางสละ มังกะลัง นางรัตนา ขันธวิธิ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ นายฮีม มังกะลังและนายซอ นิรภัย ทั้งเมื่อวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๑๒ ก็มีการรังวัดสอบเขตโฉนดที่ดินดังกล่าวอีกปรากฏว่าเจ้าของที่ดินแปลงข้างเคียงและผู้ปกครองท้องที่ได้ลงนามรับรองแนวเขตโดยไม่มีการคัดค้าน

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า ตามที่ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งปฏิเสธการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาท โดยอ้างว่าที่ดินข้างเคียงที่ดินพิพาทจำนวน ๑๐ แปลง ได้มีคำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๔๕๙๙/๒๕๓๑ ว่า เป็นที่ดินของวัดนก(ร้าง) และมีหลักฐานปรากฏว่าเป็นที่ดินของวัดนก(ร้าง)การรังวัดออกโฉนดที่ดินพิพาทจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จะต้องเพิกถอนตามมาตรา ๖๑ แห่งประมวลกฎหมายที่ดินนั้น จากการตรวจสอบของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ปรากฏว่าตามคำพิพากษาศาลฎีกาดังกล่าวได้วินิจฉัยแต่เพียงว่า เนื้อที่ดินบางส่วนประมาณ ๓ ตารางวา ตามโฉนดเลขที่ ๖๑๖๘ ซึ่งเป็นที่ดินข้างเคียงตามโฉนดพิพาทเป็น ที่วัดนก(ร้าง) ส่วนโฉนดที่ดินอีก ๙แปลง ไม่ปรากฏว่าศาลฎีกาได้พิพากษาว่าเป็นที่ดินของวัดนก(ร้าง) แต่อย่างใด และยังมิได้เพิกถอนโฉนดที่ดินทั้ง ๑๐ แปลง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เห็นว่าอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีไม่มีพยานหลักฐานเพิ่มเติม คำสั่งปฏิเสธการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทจึงชอบด้วยกฎหมาย อุทธรณ์ของ ผู้ฟ้องคดีฟังไม่ขึ้น

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ให้การทำนองเดียวกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ว่าได้ทำการออกโฉนดที่ดินพิพาทโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีหลักฐานที่แสดงว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ของวัดนก(ร้าง) และมิใช่เป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการออกคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓โดยผู้ฟ้องคดีทราบอยู่แล้วว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ไม่พบหลักฐานว่าการออกโฉนดที่ดินพิพาทคลาดเคลื่อนหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งหากผู้ฟ้องคดีมีหลักฐานยืนยันว่าที่ดินพิพาทเป็นที่วัดนก(ร้าง) ผู้ฟ้องคดีชอบที่จะฟ้องคดีต่อศาลได้โดยตรง เพื่อขอให้ศาลเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทได้อยู่แล้ว โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่๔ กับพวกได้ฟ้องขับไล่นายอิสมาแอน พลีเขตต์ กับพวก เป็นจำเลยในศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยาอยู่แล้ว และจำเลยในคดีดังกล่าวให้การต่อสู้ว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินวัดนก(ร้าง) ซึ่งผู้ฟ้องคดีอาจยื่นคำร้องต่อศาลเพื่อขอเข้าเป็นจำเลยร่วม หรือร้องสอดเข้าเป็นคู่ความฝ่ายที่สาม ขอให้ศาลพิพากษาว่าที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของวัดนก(ร้าง) ผู้ฟ้องคดีสามารถขอให้ศาลตรวจพิสูจน์สภาพที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินวัดนก(ร้าง) โดยขอความร่วมมือจากผู้เชี่ยวชาญของกรมศิลปากร แต่ผู้ฟ้องคดีกลับละเลยไม่เข้าไปในคดีดังกล่าวตามหน้าที่ในการดูแลรักษาที่ดินวัดนก(ร้าง) แต่ได้ฟ้องคดีต่อศาลปกครองเพื่อให้เป็นภาระและเป็นการบีบบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ใช้อำนาจเพิกถอนที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาท ซึ่ง ได้ออกมาตั้งแต่ปี ร.ศ.๑๒๕ และทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ อาจต้องรับผิดทั้งทางแพ่งและทางอาญาต่อเจ้าของที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาท และการที่ศาลมีคำสั่งเรียก นายกาเด็ด ขันธวิธิ เข้ามาในคดีในฐานะ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ทำให้ศาลต้องวินิจฉัยเสียก่อนว่าที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่๔ กับพวกหรือเป็นที่ดินของวัดนก(ร้าง) แล้วจึงวินิจฉัยว่าคำสั่งปฏิเสธไม่เพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ดังนั้นประเด็นพิพาทโดยตรงในคดีนี้คือที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของเอกชนหรือเป็นที่ดินของวัดซึ่งเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม พร้อมทั้งยื่นคำร้องโต้แย้งอำนาจศาลว่ามิใช่คดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) ประกอบมาตรา๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษา หรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎคำสั่ง หรือกระทำการอื่นใด หรือเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ โดยศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับสั่งให้เพิกถอนกฎหรือคำสั่งนั้น หรือสั่งให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องปฏิบัติหน้าที่ภายในเวลาที่ศาลปกครองกำหนด เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒และที่ ๓ มีคำสั่งปฏิเสธไม่ดำเนินการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทที่ออกทับที่ของวัดนก(ร้าง) จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐมีอำนาจตามกฎหมายในการออกโฉนดที่ดินและเพิกถอนหรือแก้ไขโฉนดที่ดินเมื่อความปรากฏว่าได้มีการออกโฉนดที่ดินโดยคลาดเคลื่อนหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย การที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ออกคำสั่งปฏิเสธไม่เพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และละเลยต่อหน้าที่ในการเพิกถอนโฉนดที่ดินดังกล่าว คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และการที่ศาลมีคำสั่งเรียกผู้ถูกฟ้องคดีที่๔ เข้ามาในฐานะ ผู้ถูกฟ้องคดีที่๔ นั้น เนื่องจากตามมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินใด ๆ คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า จึงได้มีคำสั่งเรียกผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เข้ามาในคดี

ศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยาพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๖๑๖๗ ตำบลลุมพลี อำเภอพระนครศรีอยุธยา จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ออกทับที่ดินของวัดนก(ร้าง)เป็นการออกโฉนดที่ดินโดยคลาดเคลื่อนหรือโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่๑ ถึงที่ ๓มีคำสั่งปฏิเสธการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทเป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) ประกอบมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ให้การว่าโฉนดที่ดินพิพาทออกโดยชอบด้วยกฎหมายและผู้ฟ้องคดีไม่มีหลักฐานที่แสดงว่าโฉนดที่ดินพิพาทเป็นที่วัดนก(ร้าง)ดังนั้นการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่๓ จะมีคำสั่ง เพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทหรือไม่ จึงต้องได้ข้อเท็จจริงเป็นยุติก่อนว่าที่ดินตามโฉนดที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของเอกชนหรือเป็นที่ดินของวัด ซึ่งเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๔ อันเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องคดีนี้ สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๖๑๖๗ ตำบลลุมพลี อำเภอพระนครศรีอยุธยา จังหวัดพระนครศรีอยุธยาออกทับที่ดินของวัดนก(ร้าง) ซึ่งเป็นการออกโฉนดโดยคลาดเคลื่อนไม่ชอบด้วยกฎหมาย และผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาวัดร้างจึงได้แจ้งให้เพิกถอนโฉนดดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓มีคำสั่งปฏิเสธการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาท ขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันดำเนินการเพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ให้การในทำนองเดียวกันว่าโฉนดที่ดินพิพาทออกโดยชอบด้วยกฎหมาย ผู้ฟ้องคดีไม่มีหลักฐานที่แสดงว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ของวัดนก(ร้าง) นอกจากนี้ศาลยังได้มีคำสั่งเรียกผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ร่วมในที่ดินพิพาทเข้ามาในคดีอีกด้วย ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาในปัญหาว่ากรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทเป็นของวัดนก(ร้าง) หรือของผู้มีชื่อในโฉนดเป็นสำคัญ จึงเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ดังนั้น คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่าง สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ผู้ฟ้องคดี กรมที่ดินที่๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ที่ ๒ ผู้ว่าราชการจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ที่ ๓ นายกาเด็ด ขันธวิธิ ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดพระนครศรีอยุธยา

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๘/๒๕๔๗

วันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗

เรื่อง อำนาจศาลเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลแพ่งกรุงเทพใต้

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

บริษัทเทวีเอชั่น จำกัด โดย นายอนุชา ทัศณรงค์ และนายชาตรี ชินธรรมมิตร์ กรรมการผู้มีอำนาจ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง กรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลางเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๑๒๖/๒๕๔๕ ข้อเท็จจริงสรุปได้ความว่า ผู้ฟ้องคดีทำสัญญากับกรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี (ต่อมา ได้มีพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรมพ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๒๑ (๕) ประกอบพระราชกฤษฎีกาโอนกิจการบริหารและอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๕๑ กำหนดให้โอนบรรดากิจการ อำนาจหน้าที่ ทรัพย์สิน งบประมาณหนี้ สิทธิ ภาระผูกพัน ข้าราชการ ลูกจ้างและอัตรากำลังของกระทรวงคมนาคม ในส่วนของกรมการบินพาณิชย์ มาเป็นของกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม) ตามสัญญาจ้างแบบปรับราคาได้ เลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ ฉบับลงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๐ โดยผู้ถูกฟ้องคดีได้ว่าจ้างให้ผู้ฟ้องคดีจัดหาและติดตั้ง

๑. เครื่องช่วยการเดินอากาศ ILS/DME พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า และ UPS จำนวน ๑ ระบบ พร้อมก่อสร้างอาคารLOCALIZER จำนวน ๑ หลัง ปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้า ที่ท่าอากาศยานหัวหิน อำเภอหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์

๒. เครื่องช่วยการเดินอากาศ ILS/DME พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า และ UPS จำนวน ๑ ระบบ พร้อมก่อสร้างอาคารLOCALIZER และ อาคาร GLIDE SLOPE รวม ๒ หลัง ปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้า ที่ท่าอากาศยานระนอง อำเภอเมืองระนอง จังหวัดระนอง

โดยผู้ฟ้องคดี(ผู้รับจ้าง) จะต้องทำงานให้แล้วเสร็จบริบูรณ์ ภายในวันที่ ๓๐กันยายน ๒๕๔๑ และในการทำสัญญานี้ ผู้ฟ้องคดีได้นำหลักประกันเป็นหนังสือค้ำประกันของธนาคารมหานคร จำกัด (มหาชน) สำนักงานใหญ่ เลขที่ ๒๗๗๒/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๒๖ กันยายน๒๕๔๐ จำนวนเงิน ๒,๗๑๗,๖๓๓.๙๐ บาท มามอบไว้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี (ผู้ว่าจ้าง) เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญานี้ โดยผู้ว่าจ้างจะมอบคืนให้แก่ผู้รับจ้าง ต่อเมื่อพ้นจากข้อผูกพันตามสัญญา ต่อมาภายหลัง ผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีได้ตกลงทำสัญญาแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาจ้างแบบปรับราคาได้ เลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ อีก ๓ ครั้ง คือ ฉบับลงวันที่ ๑๖กรกฎาคม ๒๕๔๑ ฉบับลงวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๔๑ และ ฉบับลงวันที่ ๒ มิถุนายน ๒๕๔๒ซึ่งเป็นเวลาล่วงเลยกำหนดส่งมอบงาน จึงถือว่ากำหนดเวลาส่งมอบงานข้างต้นเป็นอันยกเลิกโดยปริยายและให้ขยายเวลาการปฏิบัติงานออกไปได้ตามสัญญาข้อ ๒๐ ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการตามสัญญา โดยมีการส่งมอบงานและรับมอบงานครบถ้วนแล้ว เมื่อวันที่ ๖พฤษภาคม ๒๕๔๒ ผู้ถูกฟ้องคดีมีหน้าที่จะต้องคืนหนังสือค้ำประกันการทำงานให้แก่ผู้ฟ้องคดีภายในเวลา ๒ ปี นับแต่วันส่งมอบงานครบถ้วน คือภายในวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๕๔๔ แต่เมื่อครบกำหนดเวลาดังกล่าวแล้ว ผู้ฟ้องคดีได้ติดตามทวงถามให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหนังสือค้ำประกันหลายครั้ง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีได้เพิกเฉย ทำให้ผู้ฟ้องคดีต้องจ่ายค่าธรรมเนียมให้แก่ธนาคารผู้ออกหนังสือค้ำประกันในอัตราร้อยละ ๒ ต่อปี ของจำนวนเงินที่ค้ำประกัน เป็นจำนวนปีละ ๕๔,๓๕๒.๖๘ บาท (ห้าหมื่นสี่พันสามร้อยห้าสิบสองบาทหกสิบแปดสตางค์) หรือเดือนละ ๔,๕๒๙.๓๙ บาท (สี่พันห้าร้อยยี่สิบเก้าบาทสามสิบเก้าสตางค์) เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหนังสือค้ำประกันแก่ผู้ฟ้องคดี เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายเป็นระยะเวลา ๑๓เดือน ผู้ฟ้องคดีจึงมาฟ้องเป็นคดีนี้ ขอศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนต้นฉบับหนังสือค้ำประกันของธนาคารมหานคร จำกัด (มหาชน) สำนักงานใหญ่ เลขที่ ๒๗๗๒/๒๕๔๐ ลงวันที่๒๖ กันยายน ๒๕๔๐ พร้อมทั้งให้ชดใช้เงินจำนวน ๕๘,๘๘๒.๐๗ บาท (ห้าหมื่นแปดพันแปดร้อยแปดสิบสองบาทเจ็ดสตางค์) และให้ชดใช้เงินในอัตราเดือนละ ๔,๕๒๙.๓๙ บาท (สี่พันห้าร้อยยี่สิบเก้าบาทสามสิบเก้าสตางค์) จนกว่าจะคืนหนังสือค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดี

ผู้ถูกฟ้องคดีได้ยื่นคำให้การและคำให้การเพิ่มเติมว่า เหตุที่ผู้ถูกฟ้องคดียังมิได้คืนหนังสือค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดี เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีตรวจสอบพบว่าอุปกรณ์ที่ส่งมอบให้ตามสัญญาได้ชำรุดบกพร่องในระหว่างระยะเวลาประกันผลงาน และได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบเพื่อทำการแก้ไขให้เรียบร้อย โดยผู้ฟ้องคดีได้มารับอุปกรณ์จำนวน ๒๕ รายการ จากผู้ถูกฟ้องคดีไปแล้ว โดยมีนายชิดชนก พุ่มคชา กรรมการของบริษัทผู้ฟ้องคดี เป็นผู้ลงนามรับอุปกรณ์จำนวนดังกล่าวไปทำการซ่อมแซม โดยนายชิดชนก ได้มอบอุปกรณ์ดังกล่าวให้นายกนกศักดิ์ ริเริ่มการ เพื่อจัดส่งไปทำการซ่อมแซมที่ประเทศสหรัฐอเมริกา แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ดำเนินการซ่อมแซมอุปกรณ์ดังกล่าวให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีจึงยังมีข้อผูกพันตามสัญญาที่จะต้องดำเนินการให้เรียบร้อย ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่อาจคืนหนังสือค้ำประกันสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้

ระหว่างการพิจารณา ศาลปกครองกลางมีความเห็นว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงให้คู่ความจัดทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ผู้ฟ้องคดีได้ทำความเห็นชี้แจงเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่า คดีนี้มีข้อพิจารณา ตามคำนิยามของ "สัญญาทางปกครอง" ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ ๒ ประการ คือ

ประการแรก คู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลที่กระทำการแทนรัฐ ซึ่งในคดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีได้แก่ กรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) จึงถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง

ประการที่สอง สัญญาดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติหรือไม่ ซึ่งในคดีนี้เป็นการรับจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศและอุปกรณ์อะไหล่พร้อมกับก่อสร้างอาคารและปรับปรุงถนนทางเข้าที่ท่าอากาศยานหัวหินและท่าอากาศยานระนอง ซึ่งท่าอากาศยานทั้งสองแห่ง ต่างก็มีไว้เพื่อบริการเดินอากาศหรือเข้าออกท่าอากาศยาน ทั้งนี้เพื่อบริการแก่บุคคลทั่วไปที่จำเป็นจะต้องใช้บริการในการเดินทางทางอากาศ มิได้มีไว้ใช้เฉพาะหน่วยราชการอย่างเดียวเท่านั้น เช่นเดียวกับท่ารถขนส่งผู้โดยสารหรือด่านทางด่วนต่าง ๆ สัญญาจ้างดังกล่าวจึงถือเป็นสัญญาเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค ดังนั้น สัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ผู้ถูกฟ้องคดีทำความเห็นชี้แจงเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลว่า สัญญาจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า พร้อมก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยานหัวหินและท่าอากาศยานระนอง เป็นการดำเนินการบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐจัดให้มีขึ้นสัญญาพิพาทนี้จึงเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ข้อพิพาทคดีนี้เกิดจากที่ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาเลขที่ ๒๑๖/๒๕๔๐ ลงวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๐ กับผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อจัดการและติดตั้งเครื่องช่วยการเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ รวมทั้งก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และ อาคาร GLIDE SLOPE ที่ท่าอากาศยานหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และท่าอากาศยานระนอง จังหวัดระนอง ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ทำการจัดหาและติดตั้งอุปกรณ์ตามที่ระบุไว้ในสัญญาให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเรียบร้อยแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่คืนหนังสือค้ำประกันให้ตามสัญญา เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีเสียหาย กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา แต่การที่จะพิจารณาว่าข้อพิพาทตามสัญญาใดเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ หรือไม่ จะต้องปรากฏว่าสัญญาที่เกิดข้อพิพาทนั้น เป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แม้สัญญาจ้างและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่สัญญาดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สัญญาดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมตามมาตรา ๒๗๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

ศาลแพ่งกรุงเทพใต้พิเคราะห์แล้วเห็นว่า สัญญาที่พิพาทดังกล่าวมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง คือ กรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในการจัดให้มีและดำเนินกิจการท่าอากาศยานในสังกัด รวมทั้งกำหนดมาตรฐาน กำกับ ดูแลและตรวจสอบการดำเนินการด้านการบินพลเรือน เพื่อให้เกิดความสะดวกและความปลอดภัยในการเดินอากาศ ซึ่งการบริการด้านการเดินอากาศเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐเป็นผู้จัดให้มีขึ้น และสัญญาที่พิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีดังกล่าวเป็นสัญญาจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า พร้อมก่อสร้างอาคารและปรับปรุงถนนทางเข้าออกที่ท่าอากาศยานหัวหินและที่ท่ากาศยานระนอง ซึ่งเป็นองค์ประกอบและเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะด้านการเดินอากาศให้บรรลุผล จึงเป็นสัญญาที่จัดให้มี

สิ่งสาธารณูปโภค อันอยู่ในความหมายของสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนหนังสือค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า ก่อสร้างอาคาร และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยาน อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องกรมการบินพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง ซึ่งต่อมาได้มีพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๒๑ (๕) ประกอบพระราชกฤษฎีกาโอนกิจการบริหารและอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.๒๕๔๕ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๕๑ กำหนดให้โอนบรรดากิจการ อำนาจหน้าที่ ทรัพย์สินงบประมาณ หนี้ สิทธิ ภาระผูกพัน ข้าราชการ ลูกจ้างและอัตรากำลังของกระทรวงคมนาคมในส่วนของกรมการบินพาณิชย์ มาเป็นของกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม ดังนั้นกรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นส่วนราชการระดับกรมในสังกัดกระทรวงคมนาคม จึงถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ เกิดขึ้นจากที่ผู้ฟ้องคดีได้เข้าทำสัญญาจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยการเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ รวมทั้งก่อสร้างอาคาร LOCALIZERและ อาคาร GLIDE SLOPE ที่ท่าอากาศยานหัวหิน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ และท่าอากาศยานระนอง จังหวัดระนอง และได้นำหนังสือค้ำประกันของธนาคารมอบไว้ให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา โดยตกลงว่าเมื่อผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติการตามสัญญาเรียบร้อยแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีจะคืนหนังสือค้ำประกันดังกล่าวให้แก่ผู้ฟ้องคดี ต่อมา เมื่อผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติการชำระหนี้ตามสัญญาแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีกลับเพิกเฉยไม่คืนหนังสือค้ำประกันให้ตามสัญญา ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีให้การต่อสู้ว่า ที่ผู้ถูกฟ้องคดียังไม่คืนสัญญาค้ำประกันให้แก่ผู้ฟ้องคดีก็เนื่องจากผู้ฟ้องคดียังมีข้อผูกพันตามสัญญาว่าจ้างระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีและผู้ฟ้องคดี จึงเป็นกรณีพิพาทโต้แย้งเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมทั้งให้ก่อสร้างและปรับปรุงถนนดังกล่าวกรณีจึงมีปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่าสัญญาว่าจ้างดังกล่าวเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง

พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา ๓ บัญญัติให้คำนิยามความหมายว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" เมื่อสัญญาพิพาทเป็นสัญญาที่ทำขึ้นระหว่างเอกชนฝ่ายหนึ่ง กับกรมการขนส่งทางอากาศ (กรมการบินพาณิชย์) ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ที่มีอำนาจหน้าที่ตามข้อ ๑ (๕) (๖) ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมการขนส่งทางอากาศ กระทรวงคมนาคม พ.ศ. ๒๕๔๕ ในการกำหนดมาตรฐาน กำกับดูแลและตรวจสอบการดำเนินการด้านการบินพลเรือน รวมทั้งจัดให้มีและดำเนินกิจการท่าอากาศยาน โดยลักษณะของสัญญาเป็นการว่าจ้างเพื่อจัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ ILS ซึ่งเป็นเครื่องมือสำหรับใช้ในการควบคุมการบินเวลาสภาพอากาศไม่ปกติ เครื่องช่วยเดินอากาศ DME ซึ่งเป็นเครื่องมือสำหรับบอกระยะห่างของเครื่องบินจากสถานีควบคุมการบินอันเป็นเครื่องมือสำคัญที่ผู้รับจ้างจะต้องจัดหามาโดยเฉพาะสำหรับช่วยการเดินอากาศ ไม่สามารถจัดหาได้ทั่วไปในท้องตลาด ตลอดจนดำเนินการก่อสร้างอาคาร LOCALIZER และอาคาร GLIDE SLOPE ซึ่งเป็นอาคารติดตั้งเครื่อง LOCALIZER สำหรับบอกเส้นกึ่งกลางทางวิ่งและเครื่อง GLIDE SLOPE สำหรับบอกมุมร่อนหัวลงในทางวิ่งและปรับปรุงถนนทางเข้าท่าอากาศยาน ทั้งนี้ โดยมีวัตถุประสงค์ของสัญญาเพื่อให้การจัดระบบการจราจรและการขนส่งทางอากาศดำเนินไปด้วยความเรียบร้อย จึงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่ง ดังนั้นสัญญาว่าจ้างดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับการขอคืนหนังสือค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาว่าจ้างให้จัดหาและติดตั้งเครื่องช่วยเดินอากาศ พร้อมอุปกรณ์อะไหล่ ระบบไฟฟ้าสำรอง เครื่องยนต์กำเนิดไฟฟ้า ก่อสร้างอาคาร และปรับปรุงพื้นที่ถนนทางเข้าท่าอากาศยานระหว่าง บริษัทเทวีเอชั่น จำกัด ผู้ฟ้องคดี กรมการขนส่งทางอากาศ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

๖