คำพิพากษา คำสั่งคำร้องและคำวินิจฉัยศาลฎีกา

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒๐/๒๕๔๗

วันที่ ๑๓ พฤษภาคม ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามมาตรา ๑๒ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้อง เพราะเห็นว่าคดีอยู่ในอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในอำนาจเช่นกัน

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๑ ธันวาคม ๒๕๔๔ นางศรียงค์ วิมลสรกิจ ในฐานะผู้จัดการมรดกของนายอาวุธ วิมลสรกิจ ที่ ๑ พลโท สมศักดิ์ เผ่านาค ในฐานะผู้จัดการมรดกของนางวิศิษฐ์ เผ่านาคที่ ๒ โจทก์ ยื่นฟ้องกรุงเทพมหานคร จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขแดงที่ ๘๓๗๙/๒๕๔๔ความว่า โจทก์ทั้งสองเป็นผู้จัดการมรดกของนายอาวุธ และนางวิศิษฐ์ ซึ่งเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมที่ดินโฉนดเลขที่ ๔๘๕๔ ตำบลทวีวัฒนา (บางพรม) อำเภอตลิ่งชัน (ทวีวัฒนา) กรุงเทพมหานครเนื้อที่ ๑๖ ไร่ ๓ งาน ๒ ตารางวา เมื่อประมาณปี พ.ศ. ๒๕๓๙ จำเลยต้องการที่ดินบริเวณดังกล่าวจำนวน ๙ ไร่ ๓ งาน ๖๐ ตารางวา เพื่อสร้างเป็นถนนพุทธมณฑลสาย ๓ แต่เนื่องจากพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนหมดอายุ ทำให้จำเลยไม่สามารถเวนคืนที่ดินตามพระราชกฤษฎีกาได้ จึงทำความตกลงกับโจทก์ทั้งสองให้จดทะเบียนแบ่งแยกที่ดินดังกล่าวให้เป็นถนนพุทธมณฑลสาย ๓ โดยจำเลยจะจ่ายค่าตอบแทนให้ตารางวาละ ๑๓,๗๕๐ บาท คิดเป็นเงินทั้งสิ้น ๕๔,๔๕๐,๐๐๐ บาท ต่อมา โจทก์ทั้งสองดำเนินการจดทะเบียนแบ่งแยกที่ดินตามข้อตกลงแต่จำเลยจ่ายเงินค่าตอบแทนให้ไม่ครบจำนวนที่ตกลงไว้ นอกจากนี้ จำเลยยังไม่ดำเนินการจ่ายค่าตอบแทนจากการที่ได้ตัดถนนสาธารณะผ่านทางตอนใต้ของที่ดินแปลงดังกล่าว (โฉนดเลขที่๔๘๕๔ ในส่วนที่ไม่ได้แบ่งแยกให้เป็นถนนพุทธมณฑลสาย ๓)คิดเป็นเนื้อที่ ๐-๒-๑.๖ ไร่ ซึ่งสำนักโยธาได้แจ้งให้จำเลยจ่ายเงินค่าตอบแทนให้แก่โจทก์ทั้งสองตามราคาที่ดินปัจจุบันเป็นเงิน๒,๗๗๒,๐๐๐ บาท โจทก์ทั้งสองติดตามทวงถามให้จำเลยชำระหนี้ทั้งสองจำนวนดังกล่าวตลอดมาแต่จำเลยอ้างว่าอยู่ระหว่างดำเนินการ จึงขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยชำระเงินจำนวน๔๓,๖๐๙,๕๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยนับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ และให้ชำระค่าฤชาธรรมเนียมแทนด้วย

ศาลแพ่งมีคำสั่งไม่รับฟ้องและให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เนื่องจากตามคำฟ้องเป็นกรณีที่โจทก์ทั้งสองฟ้องขอให้บังคับจำเลย ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งกระทำการแทนรัฐ อันมีลักษณะเป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคชำระเงินตามสัญญาที่โจทก์ทั้งสองได้โอนที่ดินให้เป็นถนนพุทธมณฑลสาย ๓ สัญญาระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยจึงเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อมีข้อพิพาทเกิดขึ้นเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวจึงต้องเสนอคดีต่อศาลปกครอง ศาลยุติธรรมไม่มีอำนาจที่จะรับคดีไว้พิจารณาพิพากษาได้ โจทก์ทั้งสองจึงอุทธรณ์คำสั่งไม่รับฟ้องของศาลแพ่งต่อศาลอุทธรณ์ โดยเห็นว่า ข้อตกลงดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครองคดีจึงอยู่ในอำนาจศาลยุติธรรม ประกอบกับโจทก์ทั้งสองได้เคยฟ้องคดีนี้ต่อศาลปกครองกลางแล้วแต่ศาลปกครองกลางไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา โดยวินิจฉัยว่าข้อตกลงระหว่างโจทก์ทั้งสองกับจำเลยเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครองตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ต่อมา ศาลอุทธรณ์มีคำพิพากษาให้ยกคำสั่งของศาลชั้นต้น ให้ศาลชั้นต้นส่งเรื่องไปให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา ๑๒ วรรคสองแห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมจึงส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา ๑๒ วรรคสอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนฯ เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหรือไม่

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากจำเลยทำสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินที่จะเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนง จังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรีอำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรีอำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทอง อำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพราน และอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ. ๒๔๙๗ กับเจ้าของที่ดิน ซึ่งตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้กำหนดให้จำเลยเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืนที่ดินและเวนคืนที่ดินพิพาทเพื่อก่อสร้างถนนพุทธมณฑล สาย ๓ ในการทำสัญญาจำเลยต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี ปี๒๕๐๐ (หนังสือที่นว. ๑๕๕/๒๕๐๐) กล่าวคือ จำเลยจะต้องปรึกษาตกลงกับเจ้าของที่ดินเสียก่อนหากตกลงซื้อขายกันได้ก็ไม่ต้องออกพระราชบัญญัติเวนคืน แต่หากตกลงกันไม่ได้และทางราชการจำเป็นต้องใช้ที่ดินนั้นก็ให้ออกพระราชบัญญัติเวนคืน พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งสัญญาทางปกครองมีความหมายรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ จำเลยเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งและมีฐานะเป็นหน่วยราชการบริหารส่วนท้องถิ่น ทั้งเป็นเจ้าหน้าที่เพื่อดำเนินการเวนคืน ในการตกลงทำสัญญาพิพาท หากเจ้าของที่ดินพิพาทไม่ยินยอมขาย ทางราชการก็จะดำเนินการออกพระราชบัญญัติเวนคืนที่ดินพิพาทต่อไป จึงเป็นกรณีที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ โดยใช้อำนาจทางปกครองบังคับซื้อที่ดินจากเอกชน ทั้งการเวนคืนที่ดินพิพาทก็เพื่อใช้ในการก่อสร้างถนนซึ่งเป็นสาธารณูปโภคที่ประชาชนเป็นผู้ใช้และได้รับประโยชน์โดยตรง อันมีลักษณะเป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค สัญญาจะซื้อจะขายที่ดินพิพาทนี้ จึงเป็นสัญญาทางปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาจะซื้อจะขายที่ดินซึ่งจะถูกเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนในท้องที่อำเภอยานนาวา อำเภอพระโขนงจังหวัดพระนคร อำเภอบางขุนเทียน อำเภอธนบุรี อำเภอบางกอกน้อย อำเภอตลิ่งชัน อำเภอภาษีเจริญ กิ่งอำเภอหนองแขม จังหวัดธนบุรี อำเภอบางกรวย อำเภอบางใหญ่ อำเภอบางบัวทองอำเภอเมืองนนทบุรี อำเภอปากเกร็ด จังหวัดนนทบุรี อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี อำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร อำเภอสามพรานและอำเภอนครชัยศรี จังหวัดนครปฐม พ.ศ.๒๔๙๗ ระหว่างนางศรียงค์ วิมลสรกิจ ในฐานะผู้จัดการมรดกของนายอาวุธ วิมลสรกิจ ที่ ๑ พลโทสมศักดิ์ เผ่านาค ในฐานะผู้จัดการมรดกของนางวิศิษฐ์ เผ่านาค ที่ ๒ โจทก์ กับกรุงเทพมหานครจำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๙/๒๕๔๗

วันที่ ๒๒ เมษายน ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองขอนแก่น

ระหว่าง

ศาลจังหวัดหนองบัวลำภู

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองขอนแก่นส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีมีการฟ้องคดีต่อศาล แต่ศาลนั้นไม่รับฟ้องเพราะเหตุว่าคดีดังกล่าวอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๕ กรกฎาคม ๒๕๔๕ นายบุญมี สิงห์หล้า เป็นโจทก์ยื่นฟ้องกรมที่ดินที่ ๑ ผู้ว่าราชการจังหวัดหนองบัวลำภู ที่ ๒ นายอำเภอศรีบุญเรือง ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดหนองบัวลำภู เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๔๓๑/๒๕๔๕ ว่า โจทก์เป็นเจ้าของสิทธิครอบครองที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๒๗๑๘ เลขที่ดิน ๘๙ตำบลนากอกอำเภอศรีบุญเรือง จังหวัดหนองบัวลำภู จำนวน ๒๗ ไร่ ๒๐ ตารางวา ซึ่งโจทก์ได้ครอบครองทำประโยชน์ติดต่อกันมาตลอด ต่อมา จำเลยที่ ๑ ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลง "พนังบ้านแกสาธารณประโยชน์" เลขที่ ๔๓๑๙๐ ทับที่ดิน น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวของโจทก์จำนวนเนื้อที่ประมาณ ๒๐ ไร่ ๓๘ ตารางวา โดยโจทก์ไม่ทราบเรื่องและมิได้ให้ความยินยอม โจทก์จึงได้ทำหนังสือร้องเรียนขอความเป็นธรรมไปยังจำเลยที่ ๒ ซึ่งจำเลยที่ ๒ ได้สั่งการให้จำเลยที่ ๓ตรวจสอบข้อเท็จจริงและได้มีการออกใบแทน น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวให้แก่โจทก์โจทก์เห็นว่าการกระทำของจำเลยทั้งสามเป็นการกระทำที่มิชอบด้วยกฎหมาย รบกวนการครอบครองที่ดินของโจทก์ จึงขอให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่๔๓๑๙๐ แปลงพนังบ้านแกสาธารณประโยชน์ หมู่ ๖ ตำบลนากอก อำเภอศรีบุญเรือง จังหวัดหนองบัวลำภู เนื้อที่ประมาณ๒๐ ไร่ ๓๗ ตารางวา และให้โจทก์ได้สิทธิครอบครองในที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์(น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๒๗๑๘ เล่ม ๒๘ ก. หน้า ๑๘ ตำบลนากอก อำเภอศรีบุญเรือง จังหวัดหนองบัวลำภู

ศาลจังหวัดหนองบัวลำภูพิเคราะห์แล้วเห็นว่า คำฟ้องของโจทก์ขอให้ศาลเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โดยอ้างว่าการออกหนังสือดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับการกระทำทางปกครอง ส่วนคำขออื่น ๆ เป็นเรื่องที่เกี่ยวเนื่องจากการกระทำดังกล่าว คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลจังหวัดหนองบัวลำภู จึงมีคำสั่งไม่รับฟ้องและให้จำหน่ายคดีเสียจากสารบบความ

ต่อมา วันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๔๕ ผู้ฟ้องคดี (โจทก์) นำคดีนี้ไปฟ้องผู้ถูกฟ้องคดี(จำเลย) ทั้งสามต่อศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๙๖/๒๕๔๕ โดยมีข้อเท็จจริงเพิ่มเติมว่า ภายหลัง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้ทำเรื่องเสนอผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ แจ้งว่าที่ดินน.ส. ๓ ก.ของผู้ฟ้องคดีเป็นที่สาธารณประโยชน์ การออกเอกสารสิทธิให้เป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายคณะกรรมการประสานการแก้ไขปัญหาบุกรุกที่ดินของรัฐส่วนจังหวัดหนองบัวลำภู ที่มีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นประธานจึงมีมติให้เพิกถอนเอกสารสิทธิดังกล่าว การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นไปโดยมิชอบ ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย ขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนมติที่ประชุมคณะกรรมการประสานการแก้ไขปัญหาบุกรุกที่ดินของรัฐส่วนจังหวัดหนองบัวลำภู ขอให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "พนังบ้านแกสาธารณประโยชน์" ในส่วนที่ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี และห้ามผู้ถูกฟ้องคดีเข้าเกี่ยวข้องรบกวนสิทธิครอบครองของผู้ฟ้องคดีอีกต่อไป

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า เจ้าพนักงานที่ดินได้ดำเนินการรังวัดตรวจสอบและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงโดยดำเนินการตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องครบถ้วนแล้ว แม้หนังสือดังกล่าวจะออกทับที่ดิน น.ส. ๓ ก. ของผู้ฟ้องคดี จำนวน๒๐ไร่ ๓๘ ตารางวา โดยไม่ได้มีการแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีมาลงชื่อและรับรองแนวเขต แต่ที่ดินดังกล่าวก็ยังเป็นที่สาธารณประโยชน์ เพราะปรากฏข้อเท็จจริงจากการตรวจสอบและจากระวางภาพถ่ายทางอากาศว่าเป็นที่ดินที่ประชาชนใช้สอยร่วมกันมาโดยตลอด มติที่ประชุมคณะกรรมการประสานการแก้ไขปัญหาบุกรุกที่ดินของรัฐส่วนจังหวัดหนองบัวลำภูที่ให้เพิกถอนเอกสารสิทธิน.ส. ๓ ก. เป็นไปโดยถูกต้องแล้ว เพราะการออกเอกสารสิทธิ น.ส. ๓ ก. ให้ผู้ฟ้องคดีเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้รับคำสั่งจากจังหวัดอุดรธานีให้ขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงสำหรับที่สาธารณประโยชน์ที่ยังไม่มีเอกสารสิทธิ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จึงได้ยื่นขอออกหนังสือที่ดินแปลง "พนังบ้านแกสาธารณประโยชน์" อันเป็นที่สำหรับประชาชนใช้เป็นทำเลเลี้ยงสัตว์ เจ้าหน้าที่ที่ดินจึงได้ทำการรังวัดที่ดินดังกล่าวและออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๔๓๑๙๐ ให้ โดยผู้ฟ้องคดีมิได้มาคัดค้านแต่อย่างใดสำหรับการทำประโยชน์ของผู้ฟ้องคดีในที่ดินพิพาทนั้นถือเป็นการบุกรุกรบกวนการใช้ร่วมกันของประชาชนในที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธิในที่ดินพิพาท

ผู้ฟ้องคดียื่นคำคัดค้านคำให้การว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะการสำรวจรังวัดไม่ชอบด้วยกฎหมายและระเบียบเนื่องจากมิได้จัดให้ผู้ฟ้องคดีรับรองแนวเขตที่ดินข้างเคียง ที่ผู้ฟ้องคดีไม่ได้คัดค้านเพราะไม่ทราบเรื่องการรังวัด นอกจากนี้ ที่ดินพิพาทมิใช่ที่สาธารณประโยชน์ หากแต่เป็นที่ดินที่บิดาผู้ฟ้องคดีได้ทำประโยชน์มานานแล้ว ดังหลักฐานที่ปรากฏในระวางรูปถ่ายทางอากาศที่ใช้ประกอบในการออก น.ส. ๓ ก. ให้ผู้ฟ้องคดี ซึ่งเรื่องนี้มีผู้ให้ถ้อยคำยืนยันในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงว่าที่พิพาทมิได้เป็นที่หลวงด้วย แต่ผู้ถูกฟ้องคดีมิได้นำถ้อยคำดังกล่าวมาพิจารณา

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ให้การเพิ่มเติมว่า ตามระวางภาพถ่ายทางอากาศไม่ปรากฏร่องรอยการทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทของผู้ฟ้องคดีแต่อย่างใด นอกจากนี้ ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ร่วมกันตามความเป็นจริง สำหรับการมีทะเบียนที่สาธารณะหรือไม่ ไม่ทำให้สภาพความเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกันสิ้นสุดไป

ศาลปกครองขอนแก่นพิเคราะห์แล้วเห็นว่า ประเด็นหลักแห่งคดีเป็นการฟ้องขอให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เลขที่ ๔๓๑๙๐ แปลงพนังบ้านแกสาธารณประโยชน์ตำบลนากอก อำเภอศรีบุญเรือง จังหวัดหนองบัวลำภู ซึ่งออกเมื่อวันที่ ๑๙มีนาคม ๒๕๓๓ การที่ศาลจะมีคำพิพากษาเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงนั้น ศาลจะต้องพิจารณาให้ได้ข้อเท็จจริงเสียก่อนว่า ที่พิพาทมิใช่ที่ดินสาธารณประโยชน์ แต่เป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครอง จึงเป็นการพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินภายใต้บังคับแห่งบทบัญญัติประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประกอบกับประมวลกฎหมายที่ดินและกฎหมายอื่นที่บัญญัติไว้เป็นพิเศษ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิพากษาหรือมีคำสั่งของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๖/๒๕๔๖ นอกจากนี้ ศาลปกครองขอนแก่นได้สอบถามความเห็นเกี่ยวกับเขตอำนาจศาลไปยังคู่กรณีทั้งสองฝ่าย ต่างเห็นด้วยกับความเห็นของศาลปกครองขอนแก่น

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับปัญหาการออกเอกสารสิทธิในที่ดินอยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ประเด็นที่ต้องพิจารณาเบื้องต้นมีว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นฝ่ายปกครองหรือไม่ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นราชการส่วนกลาง ผู้ถูกฟ้องคดีที่๒ และ ที่ ๓ เป็นเจ้าพนักงานของรัฐจึงมีฐานะเป็นฝ่ายปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

สำหรับประเด็นที่ผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีโต้แย้งกันว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลง "พนังบ้านแกสาธารณประโยชน์" เลขที่ ๔๓๑๙๐ ทับที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๒๗๑๘ เลขที่ดิน ๘๙ ตำบลนากอก อำเภอศรีบุญเรือง จังหวัดหนองบัวลำภู ของผู้ฟ้องคดีโดยมิชอบหรือไม่ และการออก น.ส. ๓ ก. ดังกล่าวให้ผู้ฟ้องคดีเป็นไปโดยชอบหรือไม่นั้น พิเคราะห์แล้วเห็นว่า ตามข้อเท็จจริงในคำฟ้องคำให้การคำคัดค้านคำให้การและคำให้การเพิ่มเติม ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ตนใช้ประโยชน์มาอย่างต่อเนื่อง จึงมีสิทธิครอบครองในที่ดินโดยชอบ ทั้งมีเอกสารสิทธิ น.ส. ๓ก.เป็นหลักฐานถูกต้อง ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ โต้แย้งว่าที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ร่วมกัน โดยใช้เป็นพื้นที่เลี้ยงสัตว์สาธารณะมาตลอด การออกเอกสารสิทธิ น.ส.๓ก. ในที่พิพาทเป็นไปโดยมิชอบด้วยกฎหมาย แต่การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นไปโดยถูกต้องแล้ว เรื่องนี้ แม้ในรายละเอียด คู่กรณีจะมีการโต้แย้งกันเรื่องกระบวนการรังวัดเพื่อออกเอกสารสิทธิว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามดำเนินการถูกต้องตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องหรือไม่ แต่ประเด็นหลักแห่งคดียังเป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดินระหว่างผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีว่าที่ดินพิพาทเป็นสิทธิของผู้ใด กรณีจึงเป็นเรื่องพิพาทกันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน อันเป็นอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีของศาลยุติธรรม ดังนั้น คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า การพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับปัญหาการออกเอกสารสิทธิในที่ดินระหว่าง นายบุญมี สิงห์หล้า ผู้ฟ้องคดี กรมที่ดิน ที่ ๑ ผู้ว่าราชการจังหวัดหนองบัวลำภู ที่๒ นายอำเภอศรีบุญเรือง ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ศาลจังหวัดหนองบัวลำภู

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

๕

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๘/๒๕๔๗

วันที่ ๒๒ เมษายน ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลจังหวัดพิจิตร

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

ศาลปกครองกลางได้รับคำฟ้องคดีหมายเลขดำที่ ๒๐๘๘/๒๕๔๕ ระหว่างนางบุญเลี้ยง ชัยรัตน์ ที่ ๑ นางบุญล้อม พิมพา ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี คณะกรรมการประสานงานการแก้ปัญหาการบุกรุกที่ดิน ของรัฐส่วนจังหวัดพิจิตร ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดพิจิตร ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดีโดยผู้ฟ้องคดียื่นคำฟ้อง ความว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมในที่ดิน โฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙๘๘๖ ตำบลท่าฬ่อ อำเภอเมืองพิจิตร จังหวัดพิจิตร เนื้อที่ ๒ - ๒ - ๖๕ ไร่ เดิมเป็นโฉนดตราจองเลขที่ ๒๘๐๔ ต่อมาผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้ยื่นคำขอออกโฉนดที่งอกริมตลิ่งซึ่งงอกออกมาจากโฉนดตราจองดังกล่าว ตามคำขอที่ ๖๐๑/๑๒๔/๔๒ ลงวันที่ ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๔๒ ระหว่างทำการรังวัดนายสุรชัย ไกรเดช กำนันตำบลท่าฬ่อในฐานะผู้แทนนายอำเภอเมืองพิจิตร นายยงยุทธเชยเล็ก ในฐานะผู้แทนเจ้าท่าส่วนภูมิภาคที่ ๑ ได้คัดค้านการรังวัดและ ไม่ลงนามรับรองแนวเขตโดยอ้างว่า ที่งอกริมตลิ่งดังกล่าวเป็นที่ดินในเขตแม่น้ำน่าน ที่ตื้นเขินขึ้นจากการก่อสร้างเขื่อน และเกิดจากการที่สายน้ำเปลี่ยนทางเดิน จังหวัดพิจิตรได้มีคำสั่งที่ ๑๗๐๑/๒๕๔๓ ลงวันที่ ๙ กันยายน๒๕๔๓ แต่งตั้งกรรมการตรวจสอบสภาพที่งอกริมตลิ่ง และได้แจ้งผลการตรวจสอบให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองว่าที่ดินดังกล่าวมิใช่เป็นที่งอกริมตลิ่งแต่เป็นที่ดินที่เกิดจากแม่น้ำเปลี่ยนทางเดิน ที่พิพาทดังกล่าว จึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ตามมาตรา ๑๓๐๔(๒)แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ พนักงานเจ้าหน้าที่จึงไม่อาจออกโฉนดให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้มีหนังสือลงวันที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๔๔ ถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพื่อสอบถามถึงเหตุผลที่ไม่ยอมออกโฉนดให้ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ยืนยันตามผลการตรวจสอบของคณะกรรมการตรวจสอบสภาพที่งอกริมตลิ่งที่ได้ เคยแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองทราบแล้ว ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงได้มีหนังสือร้องเรียนถึงอธิบดีกรมที่ดินลงวันที่ ๑๕ สิงหาคม ๒๕๔๔ และ ๑๒ กันยายน๒๕๔๔ เพื่อขอความเป็นธรรม กรมที่ดินได้มีหนังสือ ที่ ๐๗๒๙.๒/๑๓๗๘๒ ลงวันที่ ๓ พฤษภาคม๒๕๔๕ แจ้งว่า กรมที่ดินได้ให้จังหวัดพิจิตรตรวจสอบข้อเท็จจริงในเรื่องดังกล่าวแล้ว ปรากฏว่าบริเวณที่พิพาทเมื่อประมาณ ๔๐ ปีก่อน อาณาเขตแม่น้ำมีลักษณะเป็นคุ้งน้ำ ต่อมาเมื่อสายน้ำเปลี่ยนร่องน้ำและพัดพาที่ดินมาทับถมกันทำให้ที่ดินตื้นเขิน และผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้เริ่มทำประโยชน์ภายหลังจากแม่น้ำมีสภาพตื้นเขินตามธรรมชาติ ซึ่งน้ำไม่สามารถท่วมถึง และยังไม่มีการถอนสภาพจากการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน กรณีจึงเป็นการขอออกโฉนดที่ดินในเขตที่ดินของรัฐ กรมที่ดินจึงได้ให้จังหวัดพิจิตรนำเรื่องดังกล่าวเสนอผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพื่อพิจารณาการครอบครองและพิสูจน์สิทธิในที่ดินพิพาทดังกล่าว ซึ่งผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้มีหนังสือถึง ผู้ว่าราชการจังหวัดพิจิตร ลงวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๔๕ เพื่อขอทราบผลการพิจารณาในการพิสูจน์สิทธิของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และขออุทธรณ์เรื่องนี้ต่อผู้ว่าราชการจังหวัดพิจิตร ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเห็นว่าการดำเนินการ ในกรณีดังกล่าวได้ล่วงเลยระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดแล้ว แต่ยังไม่ได้รับทราบผลการพิจารณาของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ แต่อย่างใด จึงนำคดีมายื่นฟ้องเมื่อวันที่ ๑๑พฤศจิกายน ๒๕๔๕ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เร่งรัดการพิจารณาเรื่องการขอออกโฉนดที่ดินที่งอกริมตลิ่งของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองออกโฉนดที่งอกริมตลิ่งที่งอกออกมาจากโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๙๘๘๖ ดังกล่าว ให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสอง

ศาลปกครองกลางได้มีคำสั่งจำหน่ายคดีออกจากสารบบความในข้อหาที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เร่งรัดการพิจารณาเรื่องการขอออกโฉนดที่ดินที่งอกริมตลิ่งให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเพราะผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ทำคำให้การว่าได้นำเรื่องดังกล่าวเข้าสู่การประชุมของคณะกรรมการประสานงานการแก้ปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐส่วนจังหวัดพิจิตร ครั้งที่ ๔/๒๕๔๕เมื่อวันที่ ๑๗ กรกฎาคม ๒๕๔๕ แล้ว โดยที่ประชุมมีมติยืนยันว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่เกิดจากการเปลี่ยนทางเดินของทางน้ำมิใช่ที่งอกริมตลิ่ง และได้มีหนังสือสำนักงานที่ดินจังหวัดพิจิตร ที่ พจ๐๐๒๒/๓๕๑๑ ลงวันที่ ๔ เมษายน ๒๕๔๖ แจ้งมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองทราบแล้ว จึงถือได้ว่าเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สิ้นสุดลงนับแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองทราบผลการพิจารณาดังกล่าว คำฟ้องในข้อหาดังกล่าวศาลไม่จำต้องออกคำบังคับตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีนี้ โดยเห็นว่าคดีมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่พิพาทโดยต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่งอกริมตลิ่งหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ซึ่งต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินประกอบกัน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเห็นว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเพราะเป็นการฟ้องกรณีเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้มีประเด็นหลักที่จะต้องพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทก่อนว่าเป็นที่งอกริมตลิ่ง หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ โดยจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินประกอบกัน ซึ่งมาตรา๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๒๘/๒๕๔๕

ศาลจังหวัดพิจิตรพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้อ้างว่าที่ดินริมตลิ่งที่อยู่ติดกับโฉนดของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นที่งอกริมตลิ่ง และได้ดำเนินการขอออกโฉนดที่งอกริมตลิ่งดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นเจ้าพนักงานที่มีอำนาจหน้าที่มีความเห็นว่า ที่ดินพิพาทมิใช่ที่งอกริมตลิ่งไม่สามารถดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามที่ขอให้ได้ และผู้ฟ้องคดีทั้งสองเห็นว่าการความเห็นดังกล่าวเป็นการไม่ชอบจึงเท่ากับเป็นการกล่าวอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติหน้าที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมายใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ จึงเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองประสงค์จะให้วินิจฉัยว่า การปฏิบัติหน้าที่และการใช้ดุลพินิจของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องขอให้ออกโฉนดที่งอกริมตลิ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม หรือศาลปกครอง

สำหรับคดีนี้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสอง อ้างว่าตนเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมในที่ดินโฉนดเลขที่ ๓๙๘๘๖ ตำบลท่าฬ่อ อำเภอเมืองพิจิตร จังหวัดพิจิตร เนื้อที่ ๒ - ๒ - ๖๕ ไร่ ต่อมาเกิดที่งอกริมตลิ่งขึ้นจากที่ดินดังกล่าว ที่งอกนั้นจึงตกเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง เมื่อผู้ฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำขอออกโฉนดที่งอกริมตลิ่งดังกล่าว นายสุรชัย ไกรเดช กำนันตำบลท่าฬ่อในฐานะผู้แทนนายอำเภอเมืองพิจิตร นายยงยุทธ เชยเล็ก ในฐานะผู้แทนเจ้าท่าส่วนภูมิภาคที่ ๑ ได้คัดค้านการรังวัดและไม่ลงนามรับรองแนวเขตโดยอ้างว่าที่งอกริมตลิ่งดังกล่าวเป็นที่ดินในเขตแม่น้ำน่านที่ตื้นเขินขึ้นจากการก่อสร้างเขื่อนและเกิดจากการที่สายน้ำเปลี่ยนทางเดิน ที่พิพาทดังกล่าวจึงเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน เป็นเหตุให้พนักงานเจ้าหน้าที่ไม่อาจออกโฉนดให้ได้ ผู้ฟ้องคดีจึงฟ้องคณะกรรมการประสานงานการแก้ปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐส่วนจังหวัดพิจิตร ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดพิจิตร ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองออกโฉนดให้ คดีนี้จึงมีปัญหาที่ศาลจำต้องพิจารณาเสียก่อนว่าที่ดินพิพาท เป็นที่งอกริมตลิ่ง ซึ่งเป็นสิทธิของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์แล้วจึงจะมีคำสั่งเกี่ยวกับการออกโฉนดต่อไป ดังนั้น เมื่อศาลจำต้องพิจารณาถึงสิทธิในที่ดินพิพาทดังกล่าวแล้ว จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องขอให้ออกโฉนดที่งอกริมตลิ่ง ระหว่าง นางบุญเลี้ยง ชัยรัตน์ ที่ ๑ นางบุญล้อม พิมพา ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี คณะกรรมการประสานงานการแก้ปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ ส่วนจังหวัดพิจิตร ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดพิจิตร ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี เป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ศาลจังหวัดพิจิตร

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๗/๒๕๔๗

วันที่ ๒๒ เมษายน ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับคดีพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙

ศาลปกครองสงขลา

ระหว่าง

ศาลจังหวัดภูเก็ต

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองสงขลาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีศาลที่รับฟ้องคดีเห็นว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๕ เมษายน ๒๕๔๕ บริษัท งานทวีพี่น้อง จำกัด ผู้ฟ้องคดี ได้ยื่นฟ้องกรมพัฒนาธุรกิจการค้า ที่ ๑ (กรมทะเบียนการค้าเดิม) สำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดภูเก็ต ที่๒ นายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดภูเก็ต ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองสงขลา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๒๕/๒๕๔๕ อ้างว่าผู้ฟ้องคดีเป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัดจดทะเบียนต่อสำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดภูเก็ต ตั้งแต่วันที่ ๑๐ มีนาคม ๒๔๙๒ มีกรรมการจำนวน ๗คน โดยรับเลือกมาจากผู้ถือหุ้นในแต่ละหมวดของบริษัท ที่มีอยู่ ๖ หมวดคือหมวด ก, ข, ค, ง,จและหมวด ฉ หมวดละ ๑ คน ยกเว้นหมวด ค มีกรรมการได้ ๒ คน ต่อมาเมื่อวันที่ ๔ เมษายน ๒๕๔๓ผู้ฟ้องคดีได้เรียกประชุมสามัญผู้ถือหุ้นครั้งที่ ๑/๒๕๔๓ ที่ประชุมมีมติให้ถอดถอนกรรมการออกทั้งชุดและแต่งตั้งกรรมการเข้ามาใหม่เพียง ๖ คน เนื่องจากผู้ถือหุ้นในหมวด ค ไม่เสนอชื่อผู้ถือหุ้นในหมวดตนเพื่อแต่งตั้งเป็นกรรมการให้ที่ประชุมพิจารณา และได้ยื่นคำขอที่ ๙๔๐/๒๕๔๓ ลงวันที่ ๕เมษายน ๒๕๔๓ ขอจดทะเบียนกรรมการใหม่ต่อผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๒ ต่อมา นายอโณทัย งานทวีกรรมการในหมวด ค ของผู้ฟ้องคดี ได้ยื่นหนังสือคัดค้านขอให้ระงับการ จดทะเบียนดังกล่าว โดยเห็นว่ามติที่ประชุมผู้ถือหุ้น ครั้งที่ ๑/๒๕๔๓ ฝ่าฝืนข้อบังคับของบริษัทผู้ฟ้องคดี และยื่นคำร้องต่อศาลจังหวัดภูเก็ตเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๔๖/๒๕๔๓ เมื่อวันที่ ๑๐ เมษายน ๒๕๔๓ ขอให้ศาลเพิกถอนมติที่ประชุมดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้แจ้งคำสั่งไม่รับจดทะเบียนให้แก่ผู้ฟ้องคดีเมื่อวันที่๘มิถุนายน ๒๕๔๓ โดยอ้างว่าการแต่งตั้งกรรมการจำนวน ๖ คน ไม่เป็นไปตามข้อบังคับของบริษัทกรรมการของผู้ฟ้องคดีจึงเรียกประชุมกรรมการ ครั้งที่ ๔/๒๕๔๓ และเรียกประชุมวิสามัญผู้ถือหุ้นครั้งที่ ๒/๒๕๔๓ ในวันที่ ๒ ธันวาคม ๒๕๔๓ และที่ประชุมผู้ถือหุ้นมีมติแต่งตั้ง นางวัชรี ผลเจริญ ผู้ถือหุ้นจากหมวด ก เป็นกรรมการแทนนายอโณทัย งานทวี เนื่องจากผู้ถือหุ้นในหมวด ค ยังคงไม่เสนอชื่อผู้ถือหุ้น ในหมวดของตนให้ที่ประชุมพิจารณาตั้งเป็นกรรมการ และได้ยื่นคำขอที่ ๓๕๕๙/๒๕๔๓ ลงวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๓ ขอจดทะเบียนกรรมการต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งนายอโณทัยฯได้ยื่นคำร้องคัดค้านต่อ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ อีก และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้มีคำสั่งไม่รับจดทะเบียนโดยอ้างว่าการแต่งตั้งกรรมการจากผู้ถือหุ้นหมวดหนึ่งเข้าแทนผู้ถือหุ้นจากอีกหมวดหนึ่งไม่ชอบขัดต่อข้อบังคับของบริษัท ผู้ฟ้องคดีจึงได้อุทธรณ์ คำสั่งไม่รับจดทะเบียนดังกล่าวต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เห็นว่าคำสั่งไม่รับจดทะเบียนดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายแล้ว จึงยกอุทธรณ์คำร้อง ซึ่งผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคำสั่งไม่รับจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงกรรมการบริษัทดังกล่าวเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทั้งนี้เพราะการดำเนินการประชุมผู้ถือหุ้นและมติ ที่ประชุมให้ถอดถอนและแต่งตั้งกรรมการของผู้ฟ้องคดีดังกล่าวข้างต้นนั้นได้กระทำถูกต้องตามข้อบังคับและกฎหมายแล้ว จึงขอให้ศาลมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงกรรมการตามคำขอ ของผู้ฟ้องคดี

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม ให้การต่อสู้คดีว่าการมีคำสั่งไม่รับจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงกรรมการตามคำขอของผู้ฟ้องคดี และการยกอุทธรณ์คำสั่งไม่รับจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงกรรมการดังกล่าวชอบด้วยกฎหมาย เพราะการแต่งตั้งกรรมการของผู้ฟ้องคดีขัดต่อข้อบังคับ

ศาลปกครองสงขลาพิจารณาแล้วเห็นว่า กรณีพิพาทเป็นข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ระหว่างผู้ถือหุ้นและกรรมการของผู้ฟ้องคดี อันเป็นกรณีพิพาทกันในทางแพ่งเกี่ยวกับหุ้นส่วนและบริษัท ในเรื่องข้อบังคับของบริษัท กรรมการบริษัท การนัดประชุม การประชุมผู้ถือหุ้น ซึ่งจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๓ อันเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แม้ผู้ฟ้องคดีจะอ้างว่าคำสั่งไม่รับจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงกรรมการของผู้ถูกฟ้องคดีจะไม่ชอบก็ตาม การที่จะพิจารณาเพื่อมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีรับจดทะเบียนตามคำขอนั้นศาลจำต้องพิจารณา ให้ได้ความเสียก่อนว่า การถอนและการตั้งกรรมการของผู้ฟ้องคดีในการประชุมสามัญครั้งที่ ๑/๒๕๔๓ เมื่อวันที่ ๔ เมษายน ๒๕๔๓และการประชุมวิสามัญครั้งที่ ๒/๒๕๔๓ เมื่อวันที่ ๒ ธันวาคม ๒๕๔๓ เป็นไปโดยชอบด้วยข้อบังคับของผู้ฟ้องคดีและกฎหมายหรือไม่ ซึ่งต้องดำเนินการตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๓ และประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง อันอยู่ในอำนาจพิจาณาพิพากษาของ ศาลยุติธรรม คดีนี้จึงมิใช่คดีปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและ วิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ศาลปกครองสงขลาได้สอบถามคู่กรณีทั้งสองฝ่ายแล้ว ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งไม่ถูกต้องตามกฎหมายใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบ ทำให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนได้รับความเสียหาย คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเห็นว่าประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์บรรพ๓ ได้บัญญัติเกี่ยวกับการจัดตั้งหุ้นส่วนบริษัท ตลอดจนการประชุม การแต่งตั้งถอดถอนกรรมการการเพิกถอนมติที่ประชุมผู้ถือหุ้นไว้ เป็นการเฉพาะแล้ว ซึ่งศาลที่มีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาตามกฎหมายดังกล่าวคือศาลยุติธรรม

ศาลจังหวัดภูเก็ตพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ มีคำสั่งไม่รับจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงกรรมการของผู้ฟ้องคดีและการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยกอุทธรณ์คำร้องคำสั่งไม่รับจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงกรรมการของผู้ฟ้องคดีดังกล่าวนั้น เป็นกรณีพิพาทระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าออกคำสั่งโดยถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ มิใช่เป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ระหว่างผู้ถือหุ้นและกรรมการของผู้ฟ้องคดี อันเป็นกรณีพิพาทกันในทางแพ่ง ดังนั้นการออกคำสั่งดังกล่าวจึงเป็นคำสั่งทางปกครอง ศาลปกครองคงมีเพียงประเด็นที่ต้องวินิจฉัยว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามมีเหตุผลเพียงพอที่จะรับหรือปฏิเสธคำขอของผู้ฟ้องคดีหรือไม่เท่านั้น หาจำต้องวินิจฉัยว่าการมีมติแต่งตั้งถอดถอนกรรมการของที่ประชุมผู้ถือหุ้นชอบด้วยข้อบังคับหรือกฎหมายหรือไม่ กรณีดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีอาจนำคดีมาฟ้องต่อศาลยุติธรรมเพื่อพิสูจน์ถึงความถูกต้องในภายหลังได้ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีคือ บริษัท งานทวีพี่น้อง จำกัด เป็นนิติบุคคลประเภทบริษัทจำกัด ตามข้อบังคับ แบ่งผู้ถือหุ้นเป็น ๖ หมวด คือ หมวด ก, ข, ค, ง, จ และหมวด ฉ โดยมีกรรมการจำนวน ๗ คน ซึ่งได้รับเลือกจากผู้ถือหุ้นแต่ละหมวด หมวดละ ๑ คนยกเว้นหมวด ค มีกรรมการได้ ๒ คน ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงกรรมการใหม่จำนวน ๖ คน ตามมติที่ประชุมสามัญผู้ถือหุ้น ครั้งที่ ๑/๒๕๔๓ ที่มีมติให้ถอดถอนกรรมการออก ทั้งชุดและแต่งตั้งกรรมการใหม่เพียง ๖ คน ต่อสำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดภูเก็ตผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งได้มีคำสั่งไม่รับจดทะเบียนโดยอ้างว่ามติที่ประชุมให้แต่งตั้งกรรมการดังกล่าวขัดต่อข้อบังคับของบริษัท ต่อมาผู้ฟ้องคดีได้ยื่นขอ จดทะเบียนกรรมการที่ได้รับแต่งตั้งใหม่จากหมวดกแทนกรรมการจากหมวด ค ตามมติที่ประชุมวิสามัญ ผู้ถือหุ้นครั้งที่ ๒/๒๕๔๓ ต่อผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งนายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดภูเก็ต ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้มีคำสั่งไม่รับจดทะเบียนเช่นกัน โดยอ้างว่าการแต่งตั้งกรรมการจากผู้ถือหุ้นหมวดหนึ่งแทนผู้ถือหุ้นอีกหมวดหนึ่งขัดต่อข้อบังคับของบริษัท ผู้ฟ้องคดีจึงได้อุทธรณ์คำสั่งไม่รับจดทะเบียนดังกล่าวต่อกรมพัฒนาธุรกิจการค้า (กรมทะเบียนการค้าเดิม) ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งยกอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวโดยอ้างว่าคำสั่งไม่รับจดทะเบียนชอบด้วยกฎหมายแล้ว ประกอบกับกรรมการของผู้ฟ้องคดีได้คัดค้านการยื่นจดทะเบียนของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่ามติที่ประชุมผุ้ถือหุ้นทั้งสองครั้งขัดต่อข้อบังคับของบริษัทพร้อมทั้งยื่นคำร้องต่อศาลจังหวัดภูเก็ตขอให้เพิกถอนมติที่ประชุมผู้ถือหุ้นดังกล่าวซึ่งผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคำสั่งไม่รับ จดทะเบียนเปลี่ยนแปลงกรรมการบริษัทดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะการดำเนินการประชุมผู้ถือหุ้นและมติที่ประชุมให้ถอดถอนและแต่งตั้งกรรมการดังกล่าวได้กระทำถูกต้องตามข้อบังคับและกฎหมายแล้ว จึงขอให้ศาลมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงกรรมการตามมติที่ประชุมผู้ถือหุ้นของผู้ฟ้องคดี

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องขอให้ศาลมีคำสั่งให้รับจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงกรรมการตามมติที่ประชุมผู้ถือหุ้น เป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม หรือศาลปกครอง

กรมพัฒนาธุรกิจการค้า (กรมทะเบียนการค้าเดิม) ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีฐานะเป็นกรมสังกัดกระทรวงพาณิชย์ สำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดภูเก็ต ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นส่วนราชการสังกัด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และนายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดภูเก็ต ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นข้าราชการสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติ ฉบับเดียวกัน เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามมีคำสั่งไม่รับจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงกรรมการ คำสั่งดังกล่าว จึงเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าคำสั่งไม่รับจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงกรรมการไม่ชอบด้วยกฎหมาย เป็นกรณีโต้แย้ง คำสั่งทางปกครอง แต่ประเด็นหลักแห่งคดีนี้สืบเนื่องมาจากผู้ฟ้องคดีได้ยื่นขอจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงกรรมการผู้ถือหุ้นตามมติที่ประชุมผู้ถือหุ้นแล้วผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ มีคำสั่งไม่รับจดทะเบียนและ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ยกอุทธรณ์คำสั่งไม่รับจดทะเบียนโดยอ้างว่ามติที่ประชุมผู้ถือหุ้นดังกล่าวขัดต่อข้อบังคับของบริษัทและกรรมการของผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคัดค้านการขอจดทะเบียนพร้อมทั้งยื่นคำร้องต่อศาลจังหวัดภูเก็ตขอให้เพิกถอนมติที่ประชุมผู้ถือหุ้นดังกล่าวโดยอ้างว่าขัดต่อข้อบังคับของบริษัทเช่นกัน ดังนั้น การที่ จะพิจารณาเพื่อมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีรับจดทะเบียนให้แก่ผู้ฟ้องคดีหรือไม่นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าการถอดถอนและแต่งตั้งกรรมการในการประชุมสามัญผู้ถือหุ้น ครั้งที่ ๑/๒๕๔๓และ การแต่งตั้งกรรมการจากผู้ถือหุ้นหมวดหนึ่งเข้าแทนผู้ถือหุ้นอีกหมวดหนึ่งในการประชุมวิสามัญผู้ถือหุ้น ครั้งที่ ๒/๒๕๔๓ เป็นไปโดยชอบด้วยข้อบังคับของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องขอให้ศาลมีคำสั่งให้รับจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงกรรมการตามมติที่ประชุมผู้ถือหุ้น ระหว่างบริษัท งานทวีพี่น้อง จำกัด ผู้ฟ้องคดี กับ กรมพัฒนาธุรกิจการค้าที่ ๑ (กรมทะเบียนการค้าเดิม) สำนักงานทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดภูเก็ต ที่ ๒ นายทะเบียนหุ้นส่วนบริษัทจังหวัดภูเก็ต ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้คือศาลปกครองสงขลา

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๖/๒๕๔๗

วันที่ ๒๒ เมษายน ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดกระบี่

ระหว่าง

ศาลปกครองนครศรีธรรมราช

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดกระบี่ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาล ที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๓ กันยายน ๒๕๔๖ นายประสาร ทองธวัช เป็นโจทก์ยื่นฟ้อง กรมอุทยานแห่งชาติสัตว์ป่าและพืชพันธุ์ ที่ ๑ นายอุภัย วายุพัฒน์ ที่ ๒ นายสมศักดิ์ เนติรังษีวัชรา ที่ ๓ นายสมปราชญ์ผลชู ที่ ๔ จำเลย ต่อศาลจังหวัดกระบี่ เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๕๖๑/๒๕๔๖ ข้อหาละเมิด ทำให้เสียทรัพย์ เรียกค่าเสียหาย ความว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิทำกินในที่ดินปฏิรูปที่ดิน เพื่อการเกษตรระวางกลุ่มที่ ๑๓๖๕ แปลงเลขที่ ๘ ตั้งอยู่บ้านช่องขี้แรต หมู่ที่ ๔ ตำบล คลองท่อมใต้อำเภอคลองท่อม จังหวัดกระบี่ เนื้อที่ ๕๒ - ๒ - ๕๘ ไร่ ซึ่งได้รับจัดสรรมาจากสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรจังหวัดกระบี่ โดยได้ทำประโยชน์ปลูกต้นปาล์มน้ำมันเต็มเนื้อที่ดังกล่าวมา ๓ ปีเศษและเริ่มจะให้ผลผลิต ต่อมาเมื่อวันที่ ๖ สิงหาคม ๒๕๔๖ จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ กับพวกจำนวนหลายคนได้เข้าไปใช้มีดตัดฟันทำลายต้นปาล์มน้ำมันดังกล่าวเสียหายทั้งแปลงอันเป็นการกระทำละเมิด ต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายจากการที่ได้เสียค่าใช้จ่ายในการปลูกปาล์ม การเตรียมสถานที่ต้นกล้าปาล์ม ค่าบำรุงรักษา ค่าจ้างดูแลรักษาเป็นเวลา ๓ ปีเศษ คิดเป็นเงินไร่ละ๓๐,๐๐๐ บาทรวมทั้งสิ้น ๑,๕๖๐,๐๐๐ บาท จึงขอให้กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพืชพันธุ์จำเลยที่ ๑ ในฐานะต้นสังกัดของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ชำระเงินจำนวนดังกล่าวพร้อมดอกเบี้ยร้อยละ ๗.๕ ต่อปีนับจากวันละเมิด

จำเลยที่ ๑ ยื่นคำให้การต่อสู้คดีว่าที่ดินพิพาทอยู่ภายในแนวเขตป่าสงวนแห่งชาติป่าบางคราม ตามกฎกระทรวงฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๐๒) ลงวันที่ ๒๕ มิถุนายน ๒๕๐๒ออกตามความในพระราชบัญญัติคุ้มครองและสงวนป่า พ.ศ. ๒๔๘๑ โจทก์ไม่เคยได้รับอนุญาต ให้เข้ายึดถือครอบครองทำประโยชน์ในพื้นที่พิพาทจึงเป็นความผิดตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ จำเลยที่ ๓ ในฐานะพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้ควบคุมและรักษาป่าสงวนแห่งชาติป่าบางคราม มีคำสั่งให้โจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างและพืชผลออกจากพื้นที่ดังกล่าวภายในกำหนดเวลา แต่โจทก์ยังคงฝ่าฝืนไม่ปฏิบัติตามคำสั่ง และไม่ได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวภายในกำหนดเวลา จำเลยที่ ๓ จึงใช้อำนาจตามมาตรา ๒๕ (๓) แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน แต่งตั้งพนักงานเจ้าหน้าที่ดำเนินการยึด รื้อถอน ทำลายสิ่งปลูกสร้างและพืชผล การกระทำของ จำเลยที่ ๒ถึงที่ ๔ เป็นการปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย จึงไม่เป็นละเมิด ต่อโจทก์และไม่ต้องรับผิดต่อความเสียหายที่เกิดขึ้น และได้โต้แย้งรื่องอำนาจศาลว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเพราะเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิด ของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา คดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

โจทก์แถลงคัดค้านว่าโจทก์ฟ้องให้จำเลยที่ ๑ รับผิดในเรื่องละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดจำเลยที่ ๑ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม และได้ยื่นคำร้อง ขอถอนฟ้องจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เนื่องจากได้ฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นต้นสังกัดของจำเลยทั้งสามให้รับผิดแล้ว

ศาลจังหวัดกระบี่พิจารณาแล้วเห็นว่า การที่โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐว่ากระทำละเมิดจากการเข้าทำลายสิ่งปลูกสร้างและพืชผลซึ่งปลูกอยู่ในที่ดินที่ได้รับการจัดสรรจากสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม แต่จำเลยที่ ๑ โต้แย้งคัดค้านว่าที่ดินพิพาทดังกล่าวอยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติป่าบางคราม จึงเป็นกรณีโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่าที่ดินเป็นของโจทก์หรือไม่เป็นสำคัญ โดยไม่มีการโต้แย้งเกี่ยวกับการออกคำสั่งหรือการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าพนักงานว่าชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใดหรือไม่ การพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณีจึงต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มิได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครศรีธรรมราชพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยที่ ๒ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยที่ ๑ เข้าไปทำลายต้นปาล์มซึ่งปลูกอยู่ในที่ดินที่โจทก์ได้รับจัดสรรจากสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมอันเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์และขอให้บังคับจำเลยที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหายนั้น ถือได้ว่าเป็นคดีที่ฟ้องหน่วยงานของรัฐให้รับผิดในผลแห่งละเมิดของเจ้าหน้าที่ของตนที่ได้กระทำในการปฏิบัติตามหน้าที่ ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ และจำเลยที่ ๑ ให้การต่อสู้ว่าการกระทำดังกล่าวของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นการกระทำโดยใช้อำนาจตามมาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ จึงไม่เป็นการละเมิดและไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ดังนั้นการที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ กระทำละเมิดต่อโจทก์โดยผิดกฎหมายทำให้ได้รับ ความเสียหาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการ ใช้อำนาจตามกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันเป็น ประเด็นหลักที่จะต้องพิจารณา ส่วนประเด็นที่ว่าที่พิพาทเป็นที่ของโจทก์ที่ได้รับอนุญาต เข้าทำประโยชน์หรือเป็นที่เขตป่าสงวนแห่งชาติหรือไม่ เป็นเพียงประเด็นรอง เมื่อประเด็นหลัก ในคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ประเด็นรองในคดีนั้นก็ย่อมอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลเดียวกัน ตามข้อ ๔๑ วรรคสอง แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการ ในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยการพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓

คำวินิจฉัย

คดีนี้เอกชนผู้เป็นโจทก์ยื่นฟ้องกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพืชพันธุ์ เป็นจำเลยที่ ๑ และเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยที่ ๑ เป็นจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ โดยข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่าโจทก์กล่าวอ้างว่าตนเป็นผู้มีสิทธิทำกินในที่ดินปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร ระวางกลุ่มที่๑๓๖๕แปลงเลขที่ ๘ ตั้งอยู่บ้าน ช่องขี้แรต หมู่ที่ ๔ ตำบล คลองท่อมใต้ อำเภอคลองท่อม จังหวัดกระบี่เนื้อที่ ๕๒ - ๒ - ๕๘ ไร่ ซึ่งได้รับจัดสรรมาจากสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรจังหวัดกระบี่โดยได้ทำประโยชน์ปลูกต้นปาล์มน้ำมันเต็มเนื้อที่ดังกล่าว จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เข้าไปตัดฟันต้นปาล์มดังกล่าวโดยอ้างว่าโจทก์ปลูกต้นปาล์มบุกรุกป่าสงวนทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ส่วนจำเลยทั้งสี่ให้การยืนยันว่าโจทก์ปลูกต้นปาล์มโดยบุกรุกที่ป่าสงวน

ระหว่างพิจารณาโจทก์ขอถอนฟ้องจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ศาลอนุญาต

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองทำละเมิดโดยการเข้าไป ตัดฟันต้นปาล์มในที่ดินซึ่งเอกชนมีสิทธิทำกิน ขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพืชพันธุ์ จำเลยที่ ๑ เป็นส่วนราชการระดับกรมตามพระราชบัญญัติปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามคำฟ้องโจทก์ ตั้งข้อหาว่าจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ในสังกัดของจำเลยที่ ๑ ทำละเมิดด้วยการเข้าไปตัดฟันต้นปาล์มในที่ดินของโจทก์ ขอให้จำเลยที่ ๑ ชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนจำเลยทั้งสี่ให้การต่อสู้ว่าโจทก์ปลูก ต้นปาล์มโดยบุกรุกที่ป่าสงวน จำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ จึงใช้อำนาจตามกฎหมายเข้าไปตัดฟันทำลายต้นปาล์ม คดีนี้ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ป่าสงวนแห่งชาติหรือเป็นที่ดินที่ปฏิรูปเพื่อการเกษตรซึ่งโจทก์มีสิทธิทำกินแล้วจึงจะพิจารณาได้ว่าการกระทำของจำเลยที่ ๑ เป็นละเมิดหรือไม่ และจะต้องชดใช้ค่าเสียหายเพียงใด ดังนั้น เมื่อศาลจำต้องพิจารณาถึงสิทธิของโจทก์ในที่ดินพิพาทที่เกิดเหตุแล้ว จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ทั้งการพิจารณาเรื่องการทำละเมิดและการพิจารณาคำขอให้ชดใช้ค่าเสียหายอันเกิดจากการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองซึ่งเป็นมูลคดีที่เกี่ยวข้องกัน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลเดียวกัน

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องหน่วยงานทางปกครองทำละเมิดโดยการตัดฟันต้นปาล์มขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย ระหว่างนายประสาร ทองธวัช โจทก์ กับ กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพืชพันธุ์ ที่ ๑ นายอุภัย วายุพัฒน์ ที่ ๒ นายสมศักดิ์ เนติรังษีวัชรา ที่ ๓ นายสมปราชญ์ ผลชู ที่๔ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดกระบี่

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยทั้งสองร่วมกันชดใช้เงินจำนวน 2,574,400 บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ในต้นเงินจำนวนดังกล่าวนับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์

จำเลยที่ 1 ให้การว่า จำเลยที่ 1 ประกอบกิจการเป็นตัวแทนให้แก่ผู้ส่งสินค้าในการจองระวางเรือการขนส่งตามที่ผู้ส่งมอบหมาย ซึ่งเรียกกันในวงการธุรกิจประเภทนี้ว่า "เฟรต ฟอร์เวิร์ดเดอร์" (Freight Forwarder) แปลเป็นภาษาไทยว่า "ผู้รับจัดการขนส่งสินค้า" คดีนี้จำเลยที่ 1 ได้รับมอบหมายให้เป็นตัวแทนของโจทก์ในการติดต่อกับผู้ขนส่งหรือเรือเท่านั้น จำเลยที่ 1 ไม่ได้เข้าไปเกี่ยวข้องในการรับมอบ ส่งมอบหรือขนส่งสินค้าตามคำฟ้องไม่ว่าขั้นตอนใดทั้งสิ้น จำเลยที่ 1 ได้รับเงินบำเหน็จตัวแทนมิใช่ค่าระวางในการดำเนินการดังกล่าว นอกจากนี้จำเลยที่ 1 ไม่ได้เป็นผู้ออกใบตราส่งอีกทั้งเรือที่ขนส่งสินค้าดังกล่าวก็มิใช่เรือของจำเลยที่ 1 จำเลยที่ 1 จึงไม่ต้องชดใช้ค่าเสียหายและค่าใช้จ่ายให้แก่โจทก์ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ 2 ให้การว่า จำเลยที่ 2 ไม่ใช่ผู้ขนส่งหรือผู้ขนส่งอื่น การที่โจทก์ได้ว่าจ้างจำเลยที่ 1 ให้ทำการขนส่งสินค้าชิ้นส่วนรถยนต์จากท่าเรือกรุงเทพไปยังเมืองอเล็กซานเดรีย ประเทศสาธารณรัฐอาหรับอียิปต์ จำนวน 2 ครั้ง นั้น จำเลยที่ 1 ได้ติดต่อว่าจ้างบริษัทนิวส์ชิปปิ้งเซอร์วิส จำกัด ซึ่งอยู่ที่ประเทศสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ให้ทำการขนส่งทั้งสองเที่ยวดังกล่าว โดยจำเลยที่ 1 ได้ติดต่อผ่านจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นนายหน้ารับจองระวางเรือของบริษัทนิวส์ชิปปิ้งเซอร์วิส จำกัด ในประเทศไทยโดยจำเลยที่ 2 ได้รับมอบหมายจากผู้ขนส่งให้ลงลายมือชื่อในใบตราส่งแทนผู้ขนส่ง เมื่อได้มีการขนสินค้าลงเรือแล้ว จำเลยที่ 2 ก็ไม่ได้เกี่ยวข้องกับการขนส่งอีกแต่อย่างใด ขอให้ยกฟ้อง

ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลางพิพากษายกฟ้อง

โจทก์อุทธรณ์ต่อศาลฎีกา

ศาลฎีกาแผนกคดีทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศวินิจฉัยว่า "พิเคราะห์แล้ว ข้อเท็จจริงที่โจทก์และจำเลยทั้งสองไม่โต้เถียงกันรับฟังได้ว่า เมื่อเดินสิงหาคม 2542 โจทก์มีสินค้าชิ้นส่วนรถยนต์ตามใบสั่งงานการส่งสินค้าและใบกำกับสินค้าที่จะต้องจัดส่งให้แก่ลูกค้าที่เมืองอเล็กซานเดรีย ประเทศสาธารณรัฐอาหรับอียิปต์ จึงได้ติดต่อไปยังจำเลยที่ 1 ให้ดำเนินการจัดส่งไปให้จำเลยที่ 1 ส่งตารางการเดินเรือมาให้โจทก์ทราบว่ามีเรือจะออกจากท่าเรือกรุงเทพในวันที่ 4 กันยายน 2542 และจะถึงท่าเรือปลายทางวันที่ 6 ตุลาคม 2542 ตามหนังสือแจ้งกำหนดการเดินเรือลงวันที่ 25 สิงหาคม 2542 และอีกเที่ยวหนึ่งจะออกจากท่าเรือกรุงเทพในวันที่ 21 กันยายน 2542 จะถึงท่าเรือปลายทางวันที่ 14 ตุลาคม 2542 ตามหนังสือแจ้งกำหนดการเดินเรือลงวันที่ 11 สิงหาคม 2542 โจทก์ตกลงส่งสินค้าไปกับเรือทั้งสองเที่ยวนี้ โดยจำเลยที่ 2 เป็นผู้ออกใบตราส่งสินค้าให้โจทก์ ก่อนรับใบตราส่งมา จำเลยที่ 1 ต้องจ่ายเงินค่าระวาง ค่าธรรมเนียมการใช้ท่าเรือ และค่าธรรมเนียมการออกใบตราส่งให้แก่จำเลยที่ 2 แทนโจทก์ไปก่อนตามใบสำคัญจ่ายแล้วจึงไปเรียกเก็บจากโจทก์ตามใบเรียกเก็บเงิน ต่อมาปรากฏว่าสินค้าของโจทก์ส่งไปไม่ถึงท่าเรือปลายทางตามกำหนดเวลาที่ตกลงกันไว้ โจทก์จึงมาฟ้องเรียกค่าเสียหายจากจำเลยทั้งสอง คดีมีปัญหาที่ต้องวินิจฉัยตามอุทธรณ์ของโจทก์ว่า จำเลยทั้งสองเป็นผู้ขนส่งซึ่งร่วมกันส่งสินค้าชิ้นส่วนรถยนต์ของโจทก์และต้องร่วมกันชดใช้ค่าใช้จ่ายและค่าเสียหายที่เกิดจากการที่สินค้าดังกล่าวส่งไปไม่ถึงท่าเรือปลายทางตามกำหนดเวลาตามคำฟ้องหรือไม่ โจทก์มีนายปรีชา ผดุงชัยภูมิไทย ผู้รับมอบอำนาจจากโจทก์และนางสมคิด ตันเจริญ พนักงานบริษัทโจทก์ซึ่งเป็นผู้ติดต่อกับจำเลยที่ 1 โดยตรงมาเบิกความประกอบบันทึกถ้อยคำยืนยันข้อเท็จจริงทำนองเดียวกันว่า โจทก์ว่าจ้างจำเลยที่ 1 ให้นำสินค้าชิ้นส่วนรถยนต์ไปส่งให้ลูกค้าโจทก์ที่เมืองอเล็กซานเดรีย ประเทศสาธารณรัฐอาหรับอียิปต์รวม 2 ครั้ง ครั้งที่ 1 เมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2542 และครั้งที่ 2 เมื่อวันที่ 25 สิงหาคม 2542 โดยจำเลยที่ 2 ได้ร่วมรับขนส่งกับจำเลยที่ 1 ด้วย จำเลยที่ 2 เป็นผู้ออกใบตราส่งในนามของจำเลยที่ 2 ให้แก่โจทก์ตามใบตราส่ง ฝ่ายจำเลยมีนายสมบูรณ์ พรหมสิรินิมิต กรรมการผู้จัดการบริษัทจำเลยที่ 1 มาเบิกความประกอบบันทึกถ้อยคำยืนยันข้อเท็จจริงว่า จำเลยที่ 1 ไม่ได้ประกอบกิจการให้บริการขนส่ง ธุรกิจจำเลยที่ 1 คือ เป็นตัวแทนในการประสานงานและอำนวยความสะดวกต่างๆ ให้ผู้ส่งสินค้าที่มีความต้องการจะส่งสินค้าไปต่างประเทศกับสายเดินเรือหรือเจ้าของเรือ การประกอบธุรกิจของจำเลยที่ 1 ในลักษณะเช่นนี้เรียกว่า "เฟรต ฟอร์เวิร์ดเดอร์" (Freight Forwarder) ในคดีนี้นางสมคิดพนักงานบริษัทโจทก์ได้ติดต่อให้จำเลยที่ 1 ดำเนินการจัดหาระวางเรือเพื่อขนส่งสินค้าชิ้นส่วนรถยนต์ของโจทก์จากประเทศไทยไปยังประเทศสาธารณรัฐอาหรับอียิปต์ จำเลยที่ 1 จึงได้ติดต่อกับจำเลยที่ 2 ซึ่งเป็นตัวแทนของสายเดินเรือที่มีระวางเรือไปยังกลุ่มประเทศตะวันออกกลางรวมทั้งประเทศสาธารณรัฐอาหรับอียิปต์ด้วย จำเลยที่ 2 ส่งตารางการเดินเรือมาให้จำเลยที่ 1 ซึ่งจำเลยที่ 1 ก็ได้ส่งตารางการเดินเรือดังกล่าวไปให้โจทก์ทราบเพื่อประกอบการตัดสินใจว่าจะส่งสินค้าไปตามข้อมูลที่ได้รับแจ้งมาหรือไม่ ในที่สุดโจทก์ตกลงส่งสินค้าชิ้นส่วนรถยนต์ไปกับเรือตามตารางการเดินเรือดังกล่าวโดยได้รับแจ้งรายละเอียดต่างๆ เช่น ชื่อผู้รับตราส่ง รายละเอียดของสินค้ามาให้จำเลยที่ 1 ทราบ แล้วจำเลยที่ 1 แจ้งรายละเอียดดังกล่าวไปยังจำเลยที่ 2 เพื่อนำข้อมูลนั้นไปออกใบตราส่งให้โจทก์ต่อไป ต่อมาจึงได้มีการออกใบตราส่งก่อนที่ตู้สินค้าซึ่งบรรจุสินค้าดังกล่าวจะถูกบรรทุกลงเรือ จำเลยที่ 1 ในฐานะที่เป็นตัวแทนของโจทก์ต้องออกเงินทดรองค่าระวาง ค่าธรรมเนียมการใช้ท่าเรือและค่าธรรมเนียมการออกใบตราส่งให้แก่จำเลยที่ 2 ไปก่อน แล้วจึงรับใบตราส่งมาได้หลังจากจำเลยที่ 1 จ่ายเงินทดรองดังกล่าวและได้รับใบตราส่งมา จำเลยที่ 1 ได้มอบใบตราส่งนั้นให้โจทก์พร้อมกับทำใบแจ้งหนี้เรียกเก็บเงินทดรองที่จ่ายแทนโจทก์ไปจากโจทก์ ส่วนค่าตอบแทนที่จำเลยที่ 1 จะได้รับจากโจทก์นั้นไม่ใช่ค่าระวาง แต่ได้รับเป็นค่าบริการที่เรียกว่าค่าบำเหน็จตัวแทนที่เกิดจากส่วนต่างของค่าระวางที่จำเลยที่ 1 เรียกเก็บจากโจทก์หักด้วยค่าระวางที่จำเลยที่ 1 ได้ออกทดรองแทนโจทก์กับค่าใช้จ่ายอื่นๆ ซึ่งคำนวณแล้วจำเลยที่ 1 จะได้รับค่าบริการเป็นเงินไม่เกิน 10,000 บาท รายละเอียดในการคำนวณปรากฏตามตารางคำนวณค่าบริการ และจำเลยที่ 1 มีนายสมชาย ประกายพลอย สมุห์บัญชีบริษัทจำเลยที่ 1 มาเบิกความประกอบบันทึกถ้อยคำยืนยันข้อเท็จจริงของตนว่า จำเลยที่ 1 เสียภาษีในประเภทเป็นตัวแทนนายหน้า คือเสียภาษีมูลค่าเพิ่มในอัตราร้อยละ 7 ซึ่งหากประกอบธุรกิจให้บริการขนส่งสินค้าระหว่างประเทศโดยเรือเดินทะเลจะไม่ต้องเสียภาษีมูลค่าเพิ่มในอัตราดังกล่าว แต่จะเสียในอัตราร้อยละ 0 ตามประมวลรัษฎากร มาตรา 80/1 (3) ส่วนจำเลยที่ 2 มีนายวิสิทธิ์ แสงวิทยานนท์ กรรมการและผู้ชำระบัญชีบริษัทจำเลยที่ 2 มาเบิกความประกอบบันทึกถ้อยคำยืนยันข้อเท็จจริงของตนว่า จำเลยที่ 2 ประกอบธุรกิจเป็นตัวแทนและนายหน้าในการรับจองระวางเรือและได้ยื่นเสียภาษีในธุรกิจประเภทนี้ ตามแบบคำขอจดทะเบียนภาษีมูลค่าเพิ่ม (ภ.พ.01) คดีนี้จำเลยที่ 2 เป็นตัวแทนของผู้ขนส่งคือบริษัทนิวส์ชิปปิ้งเซอร์วิส จำกัด และจำเลยที่ 2 ได้รับมอบหมายจากบริษัทผู้ขนส่งให้ลงลายมือชื่อในใบตราส่งแทน ตามหนังสือแต่งตั้งเป็นตัวแทนลงวันที่ 6 มิถุนายน 2543 หลังจากจำเลยที่ 2 ได้รับเงินค่าระวางจากจำเลยที่ 1 ก็ได้โอนเงินนั้นไปให้บริษัทผู้ขนส่งโดยจำเลยที่ 2 หักค่าคอมมิชชั่นไว้ตามหลักฐานการโอนเงินสำหรับการขนส่งเที่ยวที่ 1 และที่ 2 และได้ความจากนายสมบูรณ์ พรหมสิรินิมิต เบิกความตอบทนายจำเลยที่ 2 ว่า หลังจากสินค้าของโจทก์ได้บรรทุกลงเรือไปแล้ว จำเลยที่ 1 และที่ 2 ก็ไม่ได้เกี่ยวข้องกับการขนส่งสินค้านั้นอีก พิจารณาพยานหลักฐานของคู่ความทั้งสองฝ่ายแล้วเห็นว่า ตามคำฟ้องโจทก์บรรยายระบุไว้ชัดแจ้งสรุปได้ว่าเมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2542 และวันที่ 25 สิงหาคม 2542 โจทก์ว่าจ้างจำเลยที่ 1 ให้ดำเนินการขนส่งสินค้าชิ้นส่วนรถยนต์ของโจทก์ไปยังเมืองอเล็กซานเดรีย ประเทศสาธารณรัฐอาหรับอียิปต์ โดยมีจำเลยที่ 2 ร่วมเป็นผู้ขนส่ง จึงมีปัญหาต้องพิจารณาคำว่า "ดำเนินการขนส่ง" ว่ามีความหมายแค่ไหน อย่างไร ข้อเท็จจริงเพียงพอที่จะถือว่าจำเลยทั้งสองเป็น "ผู้ขนส่ง" ตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติการรับขนของทางทะเล พ.ศ.2534 ซึ่งบัญญัติไว้ว่า "ผู้ขนส่ง" หมายความว่า "บุคคลซึ่งประกอบการรับขนของทางทะเลเพื่อบำเหน็จเป็นทางค้าปกติ โดยทำสัญญารับขนทางทะเลกับผู้ส่งของ" หรือไม่ ศาลฎีกาแผนกคดีทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศได้ตรวจหลักฐานเอกสารตามที่โจทก์ได้ระบุอ้างว่าได้มีการทำสัญญาในวันดังกล่าวข้างต้นทั้งสองวันนั้นแล้ว ปรากฏว่าหลักฐานทางเอกสารที่ปรากฏนั้นเป็นเพียงตารางการเดินเรือในวันที่ 11 สิงหาคม 2542 และวันที่ 25 สิงหาคม 2542 ซึ่งเจือสมกับข้อเท็จจริงที่ได้ความจากพยานหลักฐานของจำเลยทั้งสองว่าเป็นตารางการเดินเรือที่จำเลยที่ 1 ได้รับมาจากจำเลยที่ 2 แล้วนำมาส่งให้โจทก์ทราบเพื่อเป็นข้อมูลประกอบการตัดสินใจว่าจะส่งสินค้าไปกับเรือทั้งสองเที่ยวนี้หรือไม่ ในใบตราส่งซึ่งถือว่าเป็นหลักฐานแห่งสัญญารับขนของทางทะเลก็ไม่มีชื่อบริษัทจำเลยที่ 1 เป็นผู้ขนส่ง แม้จะมีชื่อบริษัทจำเลยที่ 2 แต่จำเลยที่ 2 ระบุว่าได้ลงชื่อในช่องผู้ขนส่งไว้ในฐานะเป็นตัวแทนผู้ขนส่งโดยใช้คำว่า "As Agents" สอดคล้องเจือสมกับพยานหลักฐานที่จำเลยที่ 2 อ้างส่งศาลตามหนังสือแต่งตั้งเป็นตัวแทนลงวันที่ 6 มิถุนายน 2543 ว่าจำเลยที่ 2 เป็นเพียงตัวแทนและได้รับมอบหมายจากบริษัทนิวส์ชิปปิ้งเซอร์วิส จำกัด ให้มีอำนาจลงชื่อในใบตราส่งแทนบริษัทนิวส์ชิปปิ้งเซอร์วิส จำกัด ซึ่งเป็นผู้ขนส่งสินค้าตามคำฟ้อง นอกจากนี้ตามสัญญารับขนของทางทะเล ผู้ขนส่งจะต้องได้รับค่าตอบแทนเป็นค่าระวางเรือ แต่ข้อเท็จจริงในคดีนี้ปรากฏว่านอกจากจำเลยที่ 1 จะไม่ได้รับค่าตอบแทนเป็นค่าระวางเรือแล้ว จำเลยที่ 1 ยังต้องออกเงินทดรองจ่ายค่าระวางเรือแทนโจทก์ไปก่อนแล้วจึงไปเรียกเก็บจากโจทก์ในภายหลัง จำเลยที่ 1 ได้รับค่าตอบแทนจากโจทก์เป็นค่าบำเหน็จตัวแทนที่เกิดจากส่วนต่างของค่าระวางที่จำเลยที่ 1 เรียกเก็บจากโจทก์หักด้วยค่าระวางที่จำเลยที่ 1 ได้ทดรองจ่ายแทนโจทก์ ส่วนจำเลยที่ 2 เมื่อได้รับค่าระวางเรือไว้ในฐานะตัวแทนผู้ขนส่ง ก็ต้องส่งไปให้ตัวการซึ่งเป็นผู้ขนส่งคือ บริษัทนิวส์ชิปปิ้งเซอร์วิส จำกัด ทั้งจำเลยที่ 1 และที่ 2 ได้รับค่าตอบแทนในลักษณะเป็นตัวแทนนายหน้าดังรายการที่ต้องเสียภาษีมูลค่าเพิ่มร้อยละ 7 ในใบเรียกเก็บเงินที่จำเลยที่ 1 เรียกเก็บเงินจากโจทก์ และในแบบคำขอจดทะเบียนภาษีมูลค่าเพิ่มของจำเลยที่ 2 พยานหลักฐานของโจทก์ที่นำสืบมาเป็นการเบิกความของพยานบุคคลประกอบบันทึกถ้อยคำยืนยันข้อเท็จจริงลอยๆ ขัดต่อพยานเอกสารในสำนวน ทั้งยังได้ความจากนายสมบูรณ์กับนายวิสิทธิ์พยานจำเลยทั้งสองว่า หลังจากได้นำสินค้าตามคำฟ้องบรรทุกลงเรือไปแล้วจำเลยทั้งสองก็ไม่ได้มีส่วนเข้าไปเกี่ยวข้องกับการขนส่งสินค้าดังกล่าว ตามพยานหลักฐานของโจทก์ก็ไม่มีขั้นตอนใดที่แสดงว่าจำเลยทั้งสองเป็นผู้ขนส่งสินค้าทางทะเลในช่วงใดเลย พยานหลักฐานของโจทก์จึงรับฟังไม่ได้ว่าจำเลยที่ 1 เป็นผู้ขนส่งและจำเลยที่ 2 เป็นผู้ร่วมขนส่งกับจำเลยที่ 1 ดังที่โจทก์ฟ้องมาพยานหลักฐานของจำเลยทั้งสองที่นำสืบมาเป็นขั้นเป็นตอนสอดคล้องกันมีน้ำหนักดีกว่าพยานหลักฐานของโจทก์ รับฟังได้ว่าพฤติการณ์ที่จำเลยทั้งสองเข้าเกี่ยวข้องในคดีนี้เป็นเพียงตัวแทนในการดำเนินการขนส่งของทางทะเลให้แก่โจทก์โดยรับค่าตอบแทนเป็นค่าบำเหน็จ หาใช่เป็นผู้ขนส่งตามคำฟ้องซึ่งได้รับค่าตอบแทนเป็นค่าระวางเรือไม่ เมื่อข้อเท็จจริงรับฟังไม่ได้ว่าจำเลยทั้งสองเป็นผู้ขนส่งซึ่งร่วมกันขนส่งสินค้าตามคำฟ้อง จำเลยทั้งสองจึงไม่ต้องรับผิดชดใช้ค่าใช้จ่ายและค่าเสียหายที่เกิดจากการที่สินค้าดังกล่าวส่งไปไม่ถึงท่าเรือปลายทางตามกำหนดเวลาตามคำฟ้อง ที่ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลางพิพากษายกฟ้องมานั้นชอบแล้ว อุทธรณ์ของโจทก์ฟังไม่ขึ้น"

พิพากษายืน

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๕/๒๕๔๗

วันที่ ๒๒ เมษายน ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๔๖ นางรุ่งรัตน์ ชีวสาธน์ ในฐานะส่วนตัวและผู้แทนโดยชอบธรรมของนายกานต์ ชีวสาธน์ และนายพฤทธิ์ ชีวสาธน์ ยื่นฟ้องการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๑ นายเผชิญ ไพโรจน์ศักดิ์ ในฐานะผู้รักษาการผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่๒นายวัฒนชัย สุวคนธ์ ในฐานะผู้รักษาการผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๓ ต่อศาลแพ่งเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๓๘๖/๒๕๔๖ ขอให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าสินไหมทดแทนอันเนื่องมาจากจำเลยทั้งสามปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่อปราศจากความระมัดระวังในภาวะซึ่งจักต้องมีตามวิสัยและพฤติการณ์ โดยไม่ดำเนินการติดตั้งสัญญาณหรือเครื่องหมายจราจรทั้งประเภทเตือนและหรือประเภทบังคับในทางพิเศษยกระดับบางนา-ตราดบริเวณช่องทางขึ้น ถนนบางนา-ตราด กม. ๔ ซึ่งเป็นทางลาดชันและทางขาด เพื่อเตือนและป้องกันมิให้เกิดอันตรายและความเสียหายแก่ผู้ใช้ทางพิเศษ ซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบและอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งสามตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔ (๓๗) (๓๘) ประกอบประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง แต่งตั้งพนักงานจราจรในทางพิเศษและพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๑๕ ลงวันที่ ๖ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๒๔ ทำให้นายสุวิทย์ ชีวสาธน์ สามีโดยชอบกฎหมายของโจทก์ (นางรุ่งรัตน์ ชีวสาธน์) ขับรถยนต์เลยทางขาดตกลงกระแทกรถยนต์ที่อยู่บนพื้นถนนด้านล่างถึงแก่ความตาย

ในวันชี้สองสถานจำเลยทั้งสามยื่นคำให้การปฏิเสธว่า มิได้กระทำความผิด ขอให้ยกฟ้องและโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้ไม่อยู่ในอำนาจศาลแพ่งที่จะพิจารณาพิพากษาได้ เนื่องจากกรณีเป็นการฟ้องคดีเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจปกครองตามกฎหมายและเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๑๓๙ จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิพากษาและมีคำสั่งตามมาตรา ๙ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และต่อมา จำเลยทั้งสามได้ยื่นคำร้องขอให้รอการพิจารณาไว้ชั่วคราว โดยเห็นว่า คดีอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาและมีคำสั่ง ขอให้ศาลรอการพิจารณาไว้ชั่วคราวและจัดทำความเห็นส่งไปให้ศาลปกครองตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒

ศาลแพ่งเห็นว่า การพิจารณาอำนาจศาลในกรณีนี้จำเป็นต้องพิจารณาอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร อันเกิดจากการจำกัดประเภทคดีที่เกิดจากการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง โดยมิได้มุ่งหมายให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ธรรมดาหรือการกระทำละเมิดที่ไม่ได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ในคดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า ความเสียหายเกิดขึ้นมาจากความประมาทเลินเล่อของจำเลยทั้งสามที่ไม่ติดตั้งสัญญาณ เครื่องหมาย รวมทั้งอุปกรณ์จราจร ถือว่าเป็นการกระทำทางกายภาพ กรณีพิพาทจึงมิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรแต่อย่างใด คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑/๒๕๔๕

ศาลปกครองกลางเห็นว่า เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏตามคำฟ้องว่า เหตุในคดีเกิดจากการที่จำเลยทั้งสามมีหน้าที่ต้องติดตั้งสัญญาณเตือนและสร้างคอนกรีตที่มีความสูง ความหนา และแข็งแรงเพียงพอ เพื่อป้องกันมิให้เกิดอุบัติเหตุรถยนต์ตกลงมาจากทางพิเศษ แต่จำเลยทั้งสามมิได้จัดให้มีการติดตั้งเครื่องหมายหรือสัญญาณทั้งประเภทเตือนหรือบังคับทั้งทางลาดชันและทางขาดเป็นเหตุให้นายสุวิทย์ ชีวสาธน์ ขับรถยนต์ตกลงมาจากทางพิเศษยกระดับบางนา-ตราด กระแทกพื้นถึงแก่ความตาย และโดยที่ข้อ ๒ ของประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗พฤศจิกายน๒๕๑๕ บัญญัติให้จัดตั้งหน่วยงานการทางพิเศษขึ้น เรียกว่า "การทางพิเศษแห่งประเทศไทย" เรียกโดยย่อว่า กทพ. และให้เป็นนิติบุคคลมีวัตถุประสงค์ดังต่อไปนี้ (๑) สร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใดๆตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษ .. (๓) ดำเนินงานต่างๆ ที่เกี่ยวกับทางพิเศษ ข้อ ๖ บัญญัติให้เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ตามข้อ ๒ ให้ กทพ. มีอำนาจสร้าง ซื้อ จัดทำ รับโอน จำหน่าย เช่า ให้เช่าให้เช่าซื้อ แลกเปลี่ยน ยืม ให้ยืม และดำเนินงานเกี่ยวกับเครื่องใช้บริการ หรือสิ่งอำนวยความสะดวกต่างๆ ของ กทพ. ข้อ ๑ บัญญัติว่า "ทางพิเศษ" หมายความว่า ทางหรือถนนซึ่งจัดสร้างขึ้นใหม่ไม่ว่าในระดับพื้นดิน ใต้พื้นดิน เหนือพื้นดินหรือพื้นน้ำ เพื่ออำนวยความสะดวกในการจราจรเป็นพิเศษ และหมายความรวมถึงทางซึ่งใช้สำหรับรถรางเดียวหรือรถใต้ดิน สะพานอุโมงค์เรือสำหรับขนส่งรถข้ามฟาก ท่าเรือสำหรับขึ้นลงรถ ทางเท้า ที่จอดรถ เขตทาง ไหล่ทาง เขื่อนกั้นน้ำ ท่อทางระบายน้ำ กำแพงกั้นดิน รั้วเขต หลักระยะสัญญาณจราจร เครื่องหมายจราจรและอาคารหรือสิ่งอื่นอันเป็นอุปกรณ์เกี่ยวกับงานทางพิเศษ ข้อ ๑๕ บัญญัติว่า ผู้ว่าการมีหน้าที่บริหารกิจการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของ กทพ. ตามนโยบาย ระเบียบ หรือข้อบังคับของคณะกรรมการและมีอำนาจบังคับบัญชาพนักงานและลูกจ้าง ข้อ ๑๘ วรรคสอง บัญญัติว่า ให้ผู้ทำการแทนผู้ว่าการหรือผู้รักษาการในตำแหน่งผู้ว่าการมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบอย่างเดียวกับผู้ว่าการ เว้นแต่อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าการในฐานะกรรมการ และข้อ ๕๗ บัญญัติว่า ให้พนักงานซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้งมีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับพนักงานจราจรหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการจราจรทางบกเฉพาะการปฏิบัติหน้าที่ในทางพิเศษยกเว้นอำนาจเปรียบเทียบคดี ประกอบกับประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง แต่งตั้งพนักงานจราจรในทางพิเศษและพนักงานเจ้าหน้าที่ ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน๒๕๑๕ แต่งตั้งให้ผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทยเป็นพนักงานจราจรในทางพิเศษ และเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษ โดยให้หมายความรวมถึงผู้ทำการแทนผู้ว่าการ หรือรักษาการในตำแหน่งผู้ว่าการ แล้วแต่กรณี ซึ่งประกาศ ณ วันที่ ๖ สิงหาคม พ.ศ.๒๕๒๔ และตามมาตรา ๑๓๙ แห่งพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ บัญญัติว่า ในทางสายใดหรือเฉพาะตอนใดที่เจ้าพนักงานจราจรเห็นว่าถ้าได้ออกประกาศข้อบังคับหรือระเบียบเกี่ยวกับการจราจรแล้วจะเป็นการปลอดภัยและสะดวกในการจราจร ให้เจ้าพนักงานจราจรมีอำนาจออกประกาศข้อบังคับหรือระเบียบดังต่อไปนี้ ... (๑๕) ขีดเส้นหรือทำเครื่องหมายจราจรบนผิวทางหรือติดตั้งสัญญาณจราจรหรือเครื่องหมายจราจร ... ดังนั้น จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองที่จัดตั้งขึ้นมาเพื่อวัตถุประสงค์ในการสร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใดๆ ตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษหรือดำเนินการต่างๆ เกี่ยวกับทางพิเศษ และมีอำนาจสร้าง ซื้อ จัดหา และดำเนินงานเกี่ยวกับเครื่องใช้บริการและสิ่งอำนวยความสะดวกอื่นๆ ของจำเลยที่ ๑ โดยมีจำเลยที่๒และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้มีหน้าที่บริหารกิจการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ และได้รับแต่งตั้งให้เป็นพนักงานจราจรในทางพิเศษ และพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษ มีอำนาจขีดเส้นหรือทำเครื่องหมายจราจรบนผิวทาง หรือติดตั้งสัญญาณจราจร หรือเครื่องหมายจราจรบนทางพิเศษ เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าทางพิเศษยกระดับบางนา-ตราด บริเวณช่องทางขึ้นถนนบางนา-ตราด กม. ๔ ทิศมุ่งหน้าไปทางจังหวัดชลบุรีมีทางขาด จึงเป็นหน้าที่ของจำเลยทั้งสามที่จะต้องดำเนินการติดตั้งเครื่องหมายจราจร หรือสัญญาณจราจรทั้งประเภทเตือนและบังคับเพื่อป้องกันมิให้เกิดอุบัติเหตุในทางพิเศษตามนัยบทบัญญัติที่อ้างถึงข้างต้น กรณีตามคำฟ้องจึงเป็นคดีพิพาทที่เกิดจากการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ อันเป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษา หรือมีคำสั่งของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีที่เอกชนฟ้องเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ไม่ดำเนินการติดตั้งสัญญาณหรือเครื่องหมายจราจรเพื่อเตือนและป้องกันมิให้เกิดอันตรายและความเสียหายแก่ผู้ใช้ทางพิเศษ ทำให้บุคคลอื่นถึงแก่ความตาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ประเด็นที่ต้องพิจารณาในเบื้องต้นมีว่า จำเลยทั้งสามมีฐานะเป็นฝ่ายปกครองหรือไม่ ตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน พ.ศ ๒๕๑๕ ข้อ ๒ บัญญัติว่า ให้จัดตั้งหน่วยงานการทางพิเศษขึ้นเรียกว่า "การทางพิเศษแห่งประเทศไทย" เรียกโดยย่อว่า กทพ. และให้เป็นนิติบุคคล มีวัตถุประสงค์ดังต่อไปนี้ (๑)สร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ ตลอดจนบำรุงและรักษาทางพิเศษ (๒) จัดดำเนินการหรือควบคุมธุรกิจอันเกี่ยวกับการขนส่งโดยรถรางเดียวหรือรถใต้ดิน (๓) ดำเนินการต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับทางพิเศษ ข้อ ๑๓ บัญญัติว่า ให้มีผู้ว่าการหนึ่งคนโดยคณะกรรมการเป็นผู้แต่งตั้ง การแต่งตั้ง การกำหนดอัตราเงินเดือน หรือการให้ออกจากตำแหน่งจะต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี ข้อ ๑๕บัญญัติว่า ให้ผู้ว่าการมีหน้าที่บริหารกิจการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของ กทพ. ตามนโยบายระเบียบ หรือข้อบังคับของคณะกรรมการและมีอำนาจบังคับบัญชาพนักงานและลูกจ้าง ข้อ ๑๘วรรคสอง บัญญัติว่า ให้ผู้ทำการแทนผู้ว่าการหรือผู้รักษาการในตำแหน่งผู้ว่าการมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบอย่างเดียวกับผู้ว่าการ เว้นแต่อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าการในฐานะกรรมการ ดังนั้น จำเลยที่ ๑ จึงมีอำนาจหน้าที่จัดให้มีบริการสาธารณะด้านการจราจรและมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ประเด็นที่ต้องพิจารณาถัดไปมีว่า คดีนี้เป็นคดีที่ฝ่ายปกครองกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ

ศาลปกครองหรือไม่ พิเคราะห์แล้วเห็นว่า ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ข้อ ๒ กำหนดให้การทางพิเศษแห่งประเทศไทย (กทพ.) มีอำนาจหน้าที่ประการสำคัญในการสร้างหรือจัดให้มีด้วยวิธีการใด ๆ บำรุงและรักษาทางพิเศษ ตลอดจนดำเนินการต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับทางพิเศษ โดยข้อ ๑บัญญัติว่า "ทางพิเศษ" หมายความว่า ทางหรือถนนซึ่งจัดสร้างขึ้นใหม่ไม่ว่าในระดับพื้นดิน ใต้พื้นดิน เหนือพื้นดินหรือพื้นน้ำ เพื่ออำนวยความสะดวกในการจราจรเป็นพิเศษ และหมายความรวมถึงทางซึ่งใช้สำหรับรถรางเดียวหรือรถใต้ดิน สะพานอุโมงค์เรือสำหรับขนส่งรถข้ามฟาก ท่าเรือสำหรับขึ้นลงรถ ทางเท้า ที่จอดรถ เขตทาง ไหล่ทาง เขื่อนกั้นน้ำ ท่อทางระบายน้ำ กำแพงกั้นดินรั้วเขต หลักระยะสัญญาณจราจร เครื่องหมายจราจรและอาคารหรือสิ่งอื่นอันเป็นอุปกรณ์เกี่ยวกับงานทางพิเศษ ข้อ ๑๕ บัญญัติให้ผู้ว่าการมีหน้าที่บริหารกิจการให้เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ของกทพ. ข้อ ๕๗ บัญญัติว่า ให้พนักงานซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้งมีอำนาจหน้าที่เช่นเดียวกับพนักงานจราจรหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการจราจรทางบก ประกอบกับประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง แต่งตั้งพนักงานจราจรในทางพิเศษและพนักงานเจ้าหน้าที่ ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ ลงวันที่ ๒๗ พฤศจิกายนพ.ศ ๒๕๑๕ ลงวันที่ ๖ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๒๔ แต่งตั้งให้ผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย เป็นพนักงานจราจรในทางพิเศษ และเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการจราจรในทางพิเศษ โดยให้หมายความรวมถึงผู้ทำการแทนผู้ว่าการ หรือรักษาการในตำแหน่งผู้ว่าการ แล้วแต่กรณี และมาตรา ๑๓๙ แห่งพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ บัญญัติว่า ในทางสายใดหรือเฉพาะตอนใดที่เจ้าพนักงานจราจรเห็นว่าถ้าได้ออกประกาศข้อบังคับหรือระเบียบเกี่ยวกับการจราจรแล้วจะเป็นการปลอดภัยและสะดวกในการจราจร ให้เจ้าพนักงานจราจรมีอำนาจออกประกาศข้อบังคับหรือระเบียบดังต่อไปนี้ ... (๑๕) ขีดเส้นหรือทำเครื่องหมายจราจรบนผิวทางหรือติดตั้งสัญญาณจราจรหรือเครื่องหมายจราจร ... ดังนั้น จำเลยทั้งสามจึงมีหน้าที่โดยตรงในการติดตั้งสัญญาณหรือเครื่องหมายจราจรในทางพิเศษให้ครบถ้วน เพื่อให้การจราจรในทางพิเศษเป็นไปโดยเรียบร้อยเกิดความปลอดภัยแก่ผู้ใช้ทางพิเศษ เมื่อปรากฏในข้อเท็จจริงตามฟ้องว่า จำเลยละเลยต่อหน้าที่ดังกล่าว โดยไม่ติดตั้งสัญญาณและเครื่องหมายจราจรทั้งประเภทเตือนและบังคับหรือก่อสร้างกำแพงสูงป้องกันรถยนต์ตกในเขตทางพิเศษเพื่อแสดงให้ผู้ใช้ทางเห็นว่าห้ามรถยนต์ทุกชนิดผ่านและมีอันตรายห้ามผ่านเด็ดขาด เป็นเหตุให้สามีของโจทก์ขับรถเกิดอุบัติเหตุถึงแก่ความตาย และข้อเท็จจริงตามคำให้การปรากฏว่า จำเลยได้ต่อสู้ว่า จำเลยได้ทำสัญญาณจราจรบนผิวทางคือ เกาะสีและลูกศร และทำแท่งคอนกรีตเสริมเหล็กวางเป็นกำแพงพร้อมทาสีแดงอันเป็นสัญญาณเตือนและป้องกันภัยที่ครบถ้วนแล้ว ไม่จำเป็นต้องมีเครื่องหมายหรือสัญญาณอื่นตามที่โจทก์กล่าวอ้างอีก คดีพิพาทจึงมีประเด็นถกเถียงกันในหลักวิชาว่า ในบริเวณดังกล่าวจำเป็นต้องมีเครื่องหมายหรือสัญญาณจราจรเพื่อป้องกันภัยตามที่โจทก์กล่าวอ้างหรือไม่ และจำเลยละเลยต่อหน้าที่ในการจัดทำหรือไม่ คดีพิพาทจึงมิใช่ปัญหาเรื่องการปฏิบัติหน้าที่ธรรมดา หากแต่เป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ไม่ดำเนินการติดตั้งสัญญาณหรือเครื่องหมายจราจรทำให้เอกชนถึงแก่ความตาย ระหว่าง นางรุ่งรัตน์ ชีวสาธน์ ในฐานะส่วนตัวและผู้แทนโดยชอบธรรมของนายกานต์ชีวสาธน์ และนายพฤทธิ์ ชีวสาธน์ โจทก์ กับการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๑ นายเผชิญไพโรจน์ศักดิ์ ในฐานะผู้รักษาการผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๒ นายวัฒนชัย สุวคนธ์ ในฐานะผู้รักษาการผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๔/๒๕๔๗

วันที่ ๒๒ เมษายน ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

นายมีชัย มังคล้าย นางสาวลำพูน สุกใส และ นางสาวนิ่มนวล มณีวงษ์ ร่วมกันเป็นโจทก์ ยื่นฟ้องกรุงเทพมหานคร เป็นจำเลยที่ ๑ และ ห้างหุ้นส่วนจำกัด บี.เจ. ก่อสร้าง เป็นจำเลยที่ ๒ ต่อศาลแพ่ง ในคดีหมายเลขดำที่ ๕๓๓๘/๒๕๔๕ และแก้ไขคำฟ้อง ความว่า จำเลยที่๑ได้ทำสัญญาว่าจ้างให้จำเลยที่ ๒ ก่อสร้างเขื่อนกั้นดินริมคลองตาอูฐ จำเลยที่ ๑ ได้กระทำการด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ไม่ตรวจสอบระดับพื้นดินบ้านเรือนของประชาชน โดยกำหนดให้สร้างคานทับหลังเขื่อนให้อยู่ในระดับที่ต่ำกว่าระดับบ้านเรือนของประชาชน เมื่อจำเลยที่๒ เข้าดำเนินการก่อสร้าง ทำให้พื้นดินที่อยู่ในบริเวณดังกล่าวทรุดตัว เป็นเหตุให้โจทก์ทั้งสามซึ่งเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินตามโฉนดเลขที่ ๑๑๖๘๗๕ ๑๑๖๘๗๖ และ ๑๑๖๘๗๔ ตำบลทุ่งสองห้อง เขตบางเขน (ตลาดขวัญ) กรุงเทพมหานคร ตามลำดับ พร้อมสิ่งปลูกสร้างบนที่ดินดังกล่าว ได้รับความเสียหายอันเนื่องมาจากการกระทำละเมิดของจำเลยทั้งสอง ขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกันชำระค่าเสียหายแก่โจทก์ทั้งสาม รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๕๕๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ

จำเลยทั้งสองยื่นคำให้การต่อสู้คดี และจำเลยที่ ๑ ให้การว่า โครงการสร้างเขื่อนพิพาทจัดทำขึ้นเพื่อประโยชน์ในการระบายน้ำ และโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่าเป็นคดีพิจารณาเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองที่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิเคราะห์แล้วมีความเห็นว่าสัญญาระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เพื่อก่อสร้างเขื่อนคลองตาอูฐดังกล่าว เป็นการจัดทำบริการสาธารณะ จำเลยที่ ๑ ผู้ว่าจ้างเป็นหน่วยงานปกครอง กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การดำเนินโครงการก่อสร้างเขื่อนตาอูฐ โดยจำเลยที่ ๑ ได้ว่าจ้างจำเลยที่ ๒ ให้เป็นผู้ก่อสร้างแทน แม้จะเป็นงานที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำและทางระบายน้ำ ตามมาตรา ๘๙ (๖)แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ ก็ตาม แต่การปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวก็เป็นเพียงการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไปของจำเลยที่ ๑ ซึ่งไม่จำต้องมีการใช้อำนาจตามกฎหมายเพื่อบังคับการให้เป็นไปตามหน้าที่นั้น ดังนั้น เมื่อโจทก์ทั้งสามอ้างว่าการก่อสร้างเขื่อนคลองตาอูฐได้ก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ทั้งสามและถือเป็นการกระทำละเมิด แต่ไม่ถือว่าเป็นการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นอกจากนี้ โจทก์ทั้งสามฟ้องขอให้จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้ว่าจ้างให้ต้องร่วมรับผิดกับจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้รับจ้างซึ่งได้ก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ทั้งสาม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๔๒๘ โดยมิได้มีประเด็นโต้แย้งเกี่ยวกับการปฏิบัติผิดสัญญาหรือขอคำบังคับให้ปฏิบัติตามสัญญาแต่อย่างใด กรณีพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องเรียกค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการก่อสร้างเขื่อนกั้นดิน อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องกรุงเทพมหานครเป็นจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นนิติบุคคล และมีหน้าที่บำรุงรักษาทางบก ทางน้ำและทางระบายน้ำ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๖ประกอบมาตรา ๘๙(๖) กรุงเทพมหานครจึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกันหน่วยงานทางปกครอง อย่างไรก็ตาม ข้อพิพาทในมูลละเมิดระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครอง อันอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองนั้น จะต้องเป็นการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า จำเลยที่๑ ว่าจ้างจำเลยที่ ๒ ให้ทำการก่อสร้างเขื่อนกั้นดินบริเวณริมคลองตาอูฐ แต่จำเลยทั้งสองไม่ใช้ความระมัดระวังในการดำเนินการก่อสร้าง โดยจำเลยที่ ๑ กำหนดระดับของคานทับหลังเขื่อนอยู่ในระดับต่ำกว่าพื้นดิน ทำให้ดินในที่ดินของโจทก์ทั้งสามไหลออกจากที่ดิน เป็นเหตุให้บ้านเรือนของโจทก์ทั้งสามได้รับความเสียหาย คดีมีประเด็นปัญหาต้องวินิจฉัยว่า เหตุละเมิดเกิดจากการออกแบบกำหนดระดับคานทับหลังเขื่อนหรือไม่ เมื่อจำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการบำรุงรักษาทางระบายน้ำ การจัดให้มีและก่อสร้าง ตลอดจนการออกแบบเขื่อนดังกล่าว ก็เพื่อประโยชน์ในการระบายน้ำและป้องกันน้ำท่วมของกรุงเทพมหานคร การกระทำตามฟ้องจึงเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของจำเลยที่ ๑ เมื่อก่อให้เกิดความเสียหายขึ้นแก่ผู้อื่น จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเรียกค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการก่อสร้างเขื่อนกั้นดินระหว่าง นายมีชัย มังคล้าย ที่ ๑ นางสาวลำพูน สุกใส ที่ ๒ นางสาวนิ่มนวล มณีวงษ์ ที่ ๓ โจทก์กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ ห้างหุ้นส่วนจำกัด บี.เจ. ก่อสร้าง ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

๔

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๓/๒๕๔๗

วันที่ ๒ เมษายน ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)

ศาลปกครองเชียงใหม่

ระหว่าง

ศาลจังหวัดน่าน

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองเชียงใหม่ส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคสาม ซึ่งเป็นกรณีศาลที่รับฟ้องคดีเห็นว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจ และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

นางดารณี พันธุ์แก้ว ที่ ๑ นายกิตติ พันธุ์แก้ว ที่ ๒ นางสาวอรวรรณ พันธุ์แก้ว ที่๓ และนางสาวอัญชลี พันธุ์แก้ว ที่ ๔ ผู้ฟ้องคดี ได้ยื่นคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งต่อมาศาลปกครองเชียงใหม่ได้รับโอนเรื่องดังกล่าวไว้พิจารณา ตามมาตรา ๑๐๓ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๘/๒๕๔๔ อ้างว่า นายแพทย์ สมพัฒน์ คชสีห์นายแพทย์สาธารณสุขจังหวัดน่าน ผู้ถูกฟ้องคดี ได้อนุมัติให้จ่ายเงินขวัญถุง จำนวน ๗ เท่าของเงินเดือนในเดือนสุดท้ายและเงินอื่น ๆ ที่นายสมัคร พันธุ์แก้ว ผู้ตายซึ่งเป็นสามีและบิดาของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ มีสิทธิได้รับตามกฎหมายเมื่อลาออกจากราชการเพื่อเข้าร่วมโครงการเปลี่ยนเส้นทางชีวิตเกษียณอายุก่อนกำหนดให้แก่นางวรนุช ยาวิไชย ตามหนังสือมอบฉันทะ ฉบับลงวันที่ ๒๐กันยายน ๒๕๔๕ และหน่วยงานได้จ่ายเงินดังกล่าวแก่นางวรนุชแล้ว ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้องคดีไม่มีอำนาจที่จะกระทำได้ จึงขอให้ชำระเงินที่นายสมัคร ผู้ตายจะได้รับจำนวน ๙๗,๗๕๕ บาทพร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปี นับแต่วันถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ

ศาลปกครองเชียงใหม่พิเคราะห์แล้วเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะหัวหน้าส่วนราชการผู้เบิกจ่ายจากคลังได้เบิกเงินขวัญถุงตามคำขอของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามอำนาจหน้าที่ตามระเบียบแล้ว แต่การที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้อนุมัติจ่ายเงินตามจำนวนดังกล่าวให้แก่นางวรนุช ยาวิไชยเนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีเห็นว่านายสมัครได้มอบฉันทะไว้เพื่อชำระหนี้ให้แก่นางวรนุช ตามหนังสือมอบฉันทะลงวันที่ ๒๐ กันยายน ๒๕๔๒ นั้น การอนุมัติให้จ่ายเงินตามหนังสือมอบฉันทะ มิใช่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือคำสั่งทางปกครอง ดังนั้น จึงเป็นคำฟ้องที่ขอให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มิได้เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือคำสั่งทางปกครอง จึงไม่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลจังหวัดน่าน

ศาลจังหวัดน่านพิเคราะห์แล้วมีความเห็นว่า ตามพระราชกฤษฎีกาเงินช่วยเหลือผู้ซึ่งลาออกจากราชการก่อนเกษียณอายุ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ บัญญัติว่า ในกรณีที่ผู้มีสิทธิได้รับเงินถึงแก่ความตายก่อนได้รับเงินช่วยเหลือดังกล่าว ให้จ่ายเงินช่วยเหลือนั้นแก่ผู้มีสิทธิรับมรดกของผู้นั้นตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งหมายความว่า หากผู้ที่ลาออกจากราชการก่อนเกษียณอายุถึงแก่ความตายก่อนที่จะได้รับเงินช่วยเหลือ ผู้ที่เกี่ยวข้องต้องจ่ายเงินที่ผู้ตายมีสิทธิได้รับให้แก่ทายาทโดยธรรมของผู้ตาย ซึ่งได้แก่ผู้สืบสันดาน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น จากข้อเท็จจริงในคดีนี้ เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งดำรงตำแหน่งนายแพทย์สาธารณสุขจังหวัดน่านและเป็นผู้บังคับบัญชาของผู้ตายอนุมัติจ่ายเงินจำนวนดังกล่าวให้แก่นางวรนุช เจ้าหนี้ของผู้ตาย ถือเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยพระราชกฤษฎีกาเงินช่วยเหลือผู้ซึ่งลาออกจากราชการก่อนเกษียณอายุ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ และการสั่งการของผู้ถูกฟ้องคดีถือว่าเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลกระทบต่อสิทธิของผู้ถูกฟ้องคดี เพราะเป็นผลให้สิทธิที่ผู้ฟ้องคดีจะได้รับเงินช่วยเหลือเนื่องจากการที่ผู้ตายถึงแก่ความตายระงับไป ดังนั้น คำฟ้องของผู้ฟ้องคดีที่กล่าวหาว่าการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีไม่ถูกต้องตามอำนาจหน้าที่ที่ได้รับมอบหมาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายโดยออกคำสั่งหรือกระทำอื่นใด เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหรือกฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ อันเป็นคดีปกครองตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีที่เอกชนฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้ (๑) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่งหรือการกระทำอื่นใด เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ"

ข้อเท็จจริงคดีนี้ นายสมัครฯ ผู้ตายซึ่งเป็นสามีและบิดาของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ ได้ขอลาออกจากราชการก่อนเกษียณอายุ ซึ่งจะได้รับเงินตามโครงการเปลี่ยนเส้นทางชีวิตเกษียณอายุก่อนกำหนด จำนวน ๗ เท่าของเงินเดือนในเดือนสุดท้ายและเงินอื่น ๆ ที่มีสิทธิได้รับตามกฎหมายต่อมานายสมัคร ได้ถึงแก่ความตาย ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งดำรงตำแหน่งนายแพทย์สาธารณสุขจังหวัดน่าน และเป็นผู้บังคับบัญชาของนายสมัคร มีคำสั่งอนุมัติจ่ายเงินให้แก่นางวรนุช ยาวิไชย ตามหนังสือมอบฉันทะที่นายสมัคร ได้ทำไว้ ฉบับลงวันที่ ๒๐ กันยายน ๒๕๔๒ คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดี จึงถือเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๕(๑) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อผู้ฟ้องคดีทั้งสี่โต้แย้งว่าคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นคำสั่งที่ไม่ถูกต้อง มิได้ปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ที่ได้รับมอบหมาย จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการไม่ชอบด้วยกฎหมาย ออกคำสั่งหรือกระทำอื่นใดโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย จึงเป็นคดีปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่เอกชนฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐว่าออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ระหว่าง นางดารณี พันธุ์แก้ว ที่ ๑ นายกิตติ พันธุ์แก้ว ที่ ๒ นางสาวอรวรรณ พันธุ์แก้วที่ ๓ และนางสาวอัญชลี พันธุ์แก้ว ที่ ๔ ผู้ฟ้องคดี นายแพทย์ สมพัฒน์ คชสีห์ นายแพทย์สาธารณสุขจังหวัดน่าน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองเชียงใหม่

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

๔

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๒/๒๕๔๗

วันที่ ๒ เมษายน ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒

วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๖ นายอาณัติ พัฒนพิโดร เป็นโจทก์ยื่นฟ้อง กรมที่ดินที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดขอนแก่น ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๕๒๙/๒๕๔๖ ข้อหาละเมิด เรียกค่าเสียหาย ความว่า โจทก์เป็นเจ้าของที่ดินมีสิทธิครอบครองตามหนังสือรับรอง การทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เลขที่ ๕๐๖๒ , ๕๐๖๓ และ ๕๐๖๔ รวมเนื้อที่๓๙ ไร่ ๘๒ตารางวา โดยซื้อมาจากนายขุน จันทสอน นายแก้ว คำสีทา และนายโส โสจันทร์ ต่อมาเมื่อวันที่๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๕ จำเลยที่ ๑ ได้มีคำสั่งอธิบดีกรมที่ดินที่ ๔๒๐/๒๕๔๕ ,๔๒๑/๒๕๔๕และ๔๒๒/๒๕๔๕ ตามลำดับ เพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) ทั้งสามแปลงดังกล่าว อ้างว่าหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ทั้งสามแปลงได้ออกโดยอาศัยหลักฐาน ส.ค. ๑เลขที่๒๖๙ หมู่ที่ ๙ตำบลบ้านทุ่ม อำเภอเมืองขอนแก่น จังหวัดขอนแก่น ซึ่งเป็นหลักฐานสำหรับที่ดินแปลงอื่น ที่ได้ออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินไปแล้ว และไม่ปรากฏว่าผู้ขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) ทั้งสามราย เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดิน เนื่องจากเป็นการครอบครองที่ดินซึ่งอยู่ในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมพร้อมทั้งเรียกเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวข้องจากโจทก์คืนทั้งหมด ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายต้องสูญเสียที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ก.) ทั้งสามแปลงดังกล่าว โดยโจทก์คำนวณค่าเสียหายจากราคาซื้อขายที่ดินแปลงข้างเคียงตารางวาละ ๑,๐๐๐ บาท คิดเป็นเงินทั้งสิ้น ๑๕,๖๘๒,๐๐๐ บาท การกระทำดังกล่าวของจำเลยทั้งสองไม่ได้ใช้ความระมัดระวังในการตรวจสอบหลักฐาน ต่าง ๆ และออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์(น.ส. ๓ ก.) โดยประมาทเลินเล่อคลาดเคลื่อนผิดพลาด เป็นการทำให้โจทก์ผู้สุจริตได้รับความเสียหาย เป็นการละเมิด จึงขอให้จำเลยทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงินจำนวนดังกล่าวพร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี

ศาลแพ่งมีคำสั่งรับคำฟ้องเฉพาะจำเลยที่ ๑ และไม่รับฟ้องจำเลยที่ ๒ เพราะเห็นว่าตำแหน่ง เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดขอนแก่นไม่ใช่ผู้โต้แย้งสิทธิของโจทก์

จำเลยที่ ๑ ให้การปฏิเสธ และโต้แย้งว่าโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องคดีนี้ต่อศาลแพ่งเนื่องจากโจทก์ฟ้องเรียกค่าเสียหายโดยอ้างมูลเหตุเกิดจากการละเมิดเนื่องจากประมาทเลินเล่อในการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) อันเป็นการพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและเป็นการละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและ วิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

โจทก์ยื่นคำแถลงว่า โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐและจำเลยที่ ๒ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า กระทำละเมิดต่อโจทก์ผู้สุจริต ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จำเลยทั้งสองต้องรับผิด ในผลแห่งละเมิด ตามมาตรา ๕ และ ๖ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม มิใช่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิด ของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑)และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่จะวินิจฉัยว่า จำเลยที่ ๑ จงใจหรือประมาทเลินเล่อ ทำต่อโจทก์โดยผิดกฎหมายให้โจทก์ได้รับความเสียหายตามฟ้องหรือไม่ จะต้องวินิจฉัยก่อนว่าโจทก์ได้รับและมีสิทธิครอบครองที่ดินดังกล่าวก่อน แล้วจึงต้องวิฉัยต่อไปว่า การออกคำสั่งเพิกถอนหนังสือรับรอง การทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ดังกล่าว เป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์หรือไม่ ซึ่งสิทธิของบุคคลอันเกี่ยวกับที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และประมวลกฎหมายที่ดินประกอบด้วย ซึ่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ ไม่ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์(น.ส.๓ ก.) นั้น เจ้าหน้าที่ผู้เกี่ยวข้องย่อมมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการตรวจสอบและพิจารณาดำเนินการให้ถูกต้องตามขั้นตอนที่ประมวลกฎหมายที่ดิน กฎกระทรวง และระเบียบ คำสั่งต่าง ๆกำหนดให้อำนาจไว้ และการเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ดังกล่าว ก็เป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ที่ประมวลกฎหมายที่ดินบัญญัติไว้เช่นกัน ซึ่งการออกและเพิกถอนหนังสือรับรอง การทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ดังกล่าว เป็นคำสั่งทางปกครอง ตามความในมาตรา๕แห่งพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ดังนั้นการฟ้องเรียกค่าเสียหายจากจำเลยทั้งสองจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และไม่ปรากฏว่าโจทก์ได้โต้แย้งว่าที่ดิน เป็นกรรมสิทธิ์ของโจทก์แต่อย่างใด คงฟ้องเพียงเรียกค่าเสียหายจากการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐเท่านั้น ดังนั้นคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คดีฟ้องว่ากรมที่ดินและเจ้าพนักงานที่ดินทำละเมิดด้วยการ ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) โดยประมาทขอให้ชดใช้ค่าเสียหาย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คดีนี้เอกชนผู้เป็นโจทก์ยื่นฟ้องกรมที่ดินเป็นจำเลยที่ ๑ และเจ้าพนักงานที่ดินเป็นจำเลยที่ ๒ โดยข้อเท็จจริงตามฟ้องสรุปได้ว่า จำเลยทั้งสองเป็นผู้มีหน้าที่รับผิดชอบในการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) และจำเลยทั้งสองออก น.ส. ๓ ก. เลขที่ ๕๐๖๒ , ๕๐๖๓ และ ๕๐๖๔ รวม ๓ แปลง ให้แก่ผู้มีชื่อโดยประมาทไม่ตรวจสอบให้รอบคอบ โจทก์เห็นว่าที่พิพาทเป็นที่ดิน ที่มี น.ส. ๓ ก. จึงซื้อที่ดินจากผู้มีชื่อ ต่อมาจำเลยทั้งสองมีคำสั่งเพิกถอน น.ส. ๓ ก.ดังกล่าวทั้งสามแปลง เพราะออกโดยผิดพลาดคลาดเคลื่อน เป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหาย คดีจึงมีปัญหาต้องวินิจฉัยประการแรกว่า เป็นคดีเกี่ยวกับการทำละเมิดเรียกค่าเสียหายหรือคดีเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน เมื่อพิจารณาคำฟ้องของโจทก์แล้ว โจทก์เพียงแต่กล่าวอ้างว่าได้ซื้อที่ดินทั้งสามแปลงดังกล่าวมาจากผู้มีชื่อโดยเห็นว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินที่มี น.ส. ๓ ก. จึงตกลงซื้อ ซึ่งน.ส. ๓ ก. ดังกล่าวนี้ออกโดยจำเลยทั้งสองและโดยประมาทเลินเล่อไม่ตรวจสอบให้รอบคอบเสียก่อนอันเป็นการทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ทั้งนี้ตามคำฟ้องของโจทก์ก็มิได้โต้แย้งสิทธิในที่ดินพิพาทด้วย กรณีถือได้ว่าเป็นคดีพิพาทอันเกิดจากการกระทำละเมิด และเรียกค่าเสียหาย มิใช่คดีโต้แย้งกันในเรื่องสิทธิในทรัพย์สินแต่อย่างใด

ปัญหาที่ต้องวินิจฉัยประการต่อไปมีว่า การที่โจทก์กล่าวอ้างว่าจำเลยทั้งสองออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดิน (น.ส. ๓ ก.) โดยผิดพลาดคลาดเคลื่อน และจำเลยที่ ๑ ออกคำสั่งเพิกถอนหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินดังกล่าวทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือไม่ เห็นว่ากรมที่ดิน จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดขอนแก่น จำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ในการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) นั้น เจ้าพนักงานที่ดินและเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องย่อมมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการตรวจสอบและพิจารณาดำเนินการให้ถูกต้องตามขั้นตอนที่ประมวลกฎหมายที่ดินได้ให้อำนาจไว้ และการเพิกถอนหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดิน (น.ส. ๓ ก.)ดังกล่าวก็เป็นอำนาจหน้าที่ที่ประมวลกฎหมายที่ดินบัญญัติไว้เช่นกัน ทั้งคำสั่งเพิกถอนถือเป็นคำสั่งทางปกครองตามความในมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ ฉะนั้น การออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ในที่ดินของจำเลยทั้งสอง ในคดีนี้ จึงเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย เมื่อเกิดข้อพิพาทขึ้น จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย จากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันเป็นคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องว่า หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐทำละเมิดด้วยการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) โดยประมาท ขอให้ชดใช้ค่าเสียหายระหว่าง นายอาณัติ พัฒนพิโดร โจทก์ กรมที่ดิน ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดขอนแก่น ที่ ๒จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๑/๒๕๔๗

วันที่ ๒ เมษายน ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๔๕ การสื่อสารแห่งประเทศไทยยื่นฟ้องบริษัทไพโอเนียร์เทเลคอม อินเตอร์เนชั่นแนล จำกัด ต่อศาลแพ่งเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๕๙๗/๒๕๔๕ ความว่าเมื่อวันที่ ๖ กันยายน ๒๕๓๙ โจทก์ได้ทำสัญญาซื้อขายนาฬิกาปรับเวลารุ่น ที เอฟ จี - ๒๐๒๗ ซึ่งเป็นผลิตภัณฑ์ของบริษัทไทมิ่งแอนด์ฟรีเควนซี่ ซิสเต็มส์ จำกัด ประเทศอิสราเอล จำนวน ๓ เครื่องกับจำเลย โดยมีข้อตกลงว่าถ้าจำเลยไม่ส่งมอบสิ่งของที่ตกลงขายให้แก่โจทก์ โจทก์มีสิทธิบอกเลิกสัญญาและมีสิทธิเรียกเบี้ยปรับเป็นรายวันนับตั้งแต่วันถัดจากวันครบกำหนดส่งมอบสิ่งของจนถึงวันบอกเลิกสัญญา และถ้าโจทก์จัดซื้อสิ่งของจากบุคคลอื่นเต็มจำนวนหรือเฉพาะจำนวนที่ขาดส่งแล้วแต่กรณี ภายในกำหนด ๖ เดือน นับแต่วันบอกเลิกสัญญา โดยให้นับวันที่บอกเลิกสัญญาเป็นวันเริ่มต้น จำเลยยอมรับผิดชดใช้ราคาที่เพิ่มขึ้นจากราคาที่กำหนดไว้ในสัญญาและชดใช้ค่าเสียหายในส่วนอื่นแก่โจทก์ด้วย

ต่อมา เมื่อครบกำหนดส่งมอบสิ่งของ จำเลยไม่ดำเนินการส่งมอบสินค้า และได้มีหนังสือแจ้งไปยังโจทก์ขอเปลี่ยนแปลงรุ่นและประเทศผู้ผลิตสิ่งของที่จะต้องส่งมอบให้โจทก์ในราคาเท่ากับราคาสินค้าเดิม ซึ่งโจทก์ได้ตกลงตามข้อเสนอของจำเลย โดยโจทก์และจำเลยได้ทำสัญญาซื้อขายดังกล่าวเมื่อวันที่ ๘ สิงหาคม ๒๕๔๐ แต่จำเลยก็ไม่ดำเนินการส่งมอบสิ่งของตามสัญญาให้แก่โจทก์ โจทก์จึงมีหนังสือแจ้งบอกเลิกสัญญาและให้จำเลยชำระค่าปรับรายวันตามสัญญา แต่จำเลยไม่ได้ชำระหนี้แก่โจทก์ จึงขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยชำระหนี้ค่าปรับที่จำเลยต้องชำระแก่โจทก์ ชดใช้ราคานาฬิกาปรับเวลาที่มีราคาเพิ่มขึ้นจากราคาเดิมที่โจทก์ได้ทำสัญญากับจำเลยเครื่องละ ๙๙๖,๓๐๐ บาท ซึ่งโจทก์ได้จัดซื้อจากบุคคลอื่น (ห้างหุ้นส่วนจำกัด อินเตอร์เทคนิค เซ็นเตอร์)จำนวน ๒ เครื่อง พร้อมดอกเบี้ย และให้จำเลยชดใช้ค่าฤชาธรรมเนียมและค่าทนายความแทนโจทก์ด้วย

จำเลยให้การและฟ้องแย้งว่า การไม่ปฏิบัติตามสัญญาเป็นเหตุสุดวิสัย มิใช่ความผิดของจำเลย นอกจากนี้ สัญญาระหว่างโจทก์และจำเลยเป็นสัญญาระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเอกชนซึ่งมีลักษณะของสัญญาเป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคย่อมเป็นคดีปกครองประเภทหนึ่งที่เอกชนในฐานะคู่สัญญาทางปกครองกับหน่วยงานของรัฐ และการบอกเลิกสัญญาของโจทก์เป็นการขัดคำสั่งและนโยบายของรัฐที่ต้องการช่วยเหลือผู้ประกอบการจากผลของการปรับระบบแลกเปลี่ยนเงินตราเป็นระบบลอยตัว จึงเป็นคดีพิพาทเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

โจทก์ให้การแก้ฟ้องแย้งและยื่นคำแถลงคัดค้านว่า นาฬิกาปรับเวลาซึ่งทำขึ้นระหว่างโจทก์กับจำเลยมิใช่เป็นสัญญาทางปกครองแต่อย่างใด แม้ว่าสัญญาซื้อขายนาฬิกาปรับเวลาในคดีนี้จะมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่โจทก์เห็นว่าสัญญาซื้อขายนาฬิกาปรับเวลาดังกล่าวนี้เป็นสัญญาซื้อขายที่เกิดขึ้นจากโจทก์และจำเลยซึ่งอยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน แสดงเจตนาโดยใจสมัครในการทำสัญญากันตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ สัญญาดังกล่าวจึงหาใช่เป็นสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ซึ่งอยู่ในฐานะที่เหนือกว่าเอกชนไม่ นอกจากนี้ โจทก์เห็นว่าสัญญาซื้อขายนาฬิกาปรับเวลาไม่ใช่เป็นสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค เพราะตามสัญญาดังกล่าว โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองไม่ได้มอบหมายให้จำเลยจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคแต่อย่างใดกล่าวคือ จำเลยมีเพียงหน้าที่จะต้องนำนาฬิกามาส่งมอบพร้อมทำการติดตั้งให้แก่โจทก์ ซึ่งการติดตั้งนาฬิกาของจำเลยก็เป็นเพียงส่วนหนึ่งของการที่จำเลยจะต้องส่งมอบนาฬิกาปรับเวลาให้แก่โจทก์ตามสัญญาซื้อขายเท่านั้น เมื่อโจทก์ได้รับมอบนาฬิกาแล้วโจทก์จะดำเนินการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคด้วยตนเองโดยตรง สัญญาซื้อขายจึงไม่ใช่สัญญาทางปกครองและไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามพระราชบัญญัตติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แต่อย่างใด

ศาลแพ่งเห็นว่า สัญญาตามข้อพิพาทมีมูลความแห่งคดีมาจากการที่บริษัทไพโอเนียร์ เทเลคอมอินเตอร์เนชั่นแนล จำกัด ไม่สามารถส่งมอบและติดตั้งนาฬิกาปรับเวลาให้แล้วเสร็จภายในกำหนดสัญญา เป็นเหตุให้การสื่อสารแห่งประเทศไทยบอกเลิกสัญญา ส่วนข้อที่อ้างว่ามีการขัดคำสั่งหรือนโยบายของรัฐบาล ก็เป็นเพียงเหตุผลในการปฏิเสธความผิดจากการเลิกสัญญาหรือไม่เท่านั้น กรณีจึงเป็นเรื่องการพิจารณาสัญญาและการปฏิบัติตามสัญญา ทั้งนาฬิกาปรับเวลาดังกล่าวไม่เป็นถาวรวัตถุอันเป็นองค์ประกอบหรือเครื่องมือสำคัญในการบริการสาธารณะทางโทรคมนาคม และไม่จัดเป็นสิ่งสาธารณูปโภคที่ประชาชนสามารถเข้าใช้ประโยชน์ได้โดยตรงสัญญาตามข้อพิพาทจึงไม่เป็นสัญญาทางปกครองตามพระราชบัญญัตติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) (ที่ถูกต้องคือ มาตรา ๓) คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องว่า จำเลยผิดสัญญาซื้อขายนาฬิกาปรับเวลา ซึ่งเป็นตัวทำหน้าที่ควบคุมสัญญาณความถี่ให้มีความแน่นอน โดยมี SDH (ระบบสื่อสัญญาณความเร็วสูง) เป็นตัวทำหน้าที่ในการส่งสัญญาณโทรคมนาคมโดยตรง จึงขอให้จำเลยชำระค่าปรับและค่าเสียหาย ส่วนจำเลยให้การและฟ้องแย้งว่า การที่โจทก์บอกเลิกสัญญาซื้อขายนาฬิกาปรับเวลาเป็นการกระทำที่ขัดต่อคำสั่งและนโยบายของรัฐที่ต้องการช่วยเหลือผู้ประกอบการจากผลของการปรับระบบแลกเปลี่ยนเงินตราเป็นระบบลอยตัว จึงเป็นกรณีที่คดีมีสองประเด็นเกี่ยวพันกัน โดยมีคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาซื้อขายนาฬิกาปรับเวลาเป็นประเด็นหลักแห่งคดี และคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่โจทก์ละเลยต่อหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีเป็นประเด็นลำดับรอง ซึ่งมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองและสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และโจทก์ซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติการสื่อสารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๙ โจทก์จึงเป็นหน่วยงานทางปกครอง และเมื่อโจทก์มีอำนาจหน้าที่ตามมาตรา ๑๐ (๑) และมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวในการถือกรรมสิทธิ์ครอบครองที่ดินและทรัพย์สินอื่นๆ มีทรัพยสิทธิต่างๆ สร้าง ซื้อ เช่า ให้เช่า ให้เช่าซื้อ ยืม ให้ยืมจัดหา จำหน่าย ทำการแลกเปลี่ยน โอน และรับโอนด้วยประการใดๆ ซึ่งที่ดิน ทรัพย์สินอื่น หรือสิทธิรับทรัพย์สินที่มีผู้อุทิศให้ และดำเนินการเกี่ยวกับเครื่องใช้บริการและความสะดวกต่างๆ ของกิจการไปรษณีย์และโทรคมนาคมภายในขอบแห่งวัตถุประสงค์เพื่อดำเนินการและนำมาซึ่งความเจริญของกิจการไปรษณีย์และโทรคมนาคมเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน และดำเนินธุรกิจอันเกี่ยวกับกิจการไปรษณีย์และโทรคมนาคม ทั้งนี้ เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของนิติบุคคลอื่นโดยเฉพาะ ซึ่งภารกิจนี้ถือว่าเป็นบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐเป็นผู้จัดทำขึ้นโดยโจทก์จะต้องจัดให้มีเครื่องใช้บริการและความสะดวกต่างๆ ของกิจการไปรษณีย์และโทรคมนาคมรวมถึงการซื้อนาฬิกาปรับเวลาซึ่งเป็นตัวทำหน้าที่ควบคุมสัญญาณความถี่ให้มีความแน่นอน โดยมีSDH (ระบบสื่อสัญญาณความเร็วสูง) เป็นตัวทำหน้าที่ในการส่งสัญญาณโทรคมนาคมโดยตรงนาฬิกาปรับเวลาจึงเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินบริการสาธารณะดังกล่าวให้บรรลุผล เมื่อโจทก์ทำสัญญาซื้อขายนาฬิกาปรับเวลากับจำเลย สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวซึ่งเป็นประเด็นหลักแห่งคดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน

สำหรับคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่โจทก์ละเลยต่อหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นประเด็นลำดับรองได้เคยมีคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๘/๒๕๔๖ วินิจฉัยว่าคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยไม่ปฏิบัติหน้าที่ตามที่กำหนดโดยมติคณะรัฐมนตรีซึ่งมีลักษณะเป็นหลักเกณฑ์ภายในของฝ่ายบริหารที่มีขึ้นเพื่อคุ้มครองและให้ประโยชน์แก่เอกชนที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องปฏิบัติตาม และก่อให้เกิดความเสียหายแก่เอกชนซึ่งเป็นผู้รับประโยชน์จากหลักเกณฑ์ดังกล่าว เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่โจทก์ละเลยต่อหน้าที่ไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นประเด็นลำดับรอง จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นกัน ตามนัยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีที่รัฐวิสาหกิจฟ้องเอกชนว่าผิดสัญญาซื้อขายนาฬิกาปรับเวลาและเรียกค่าเสียหาย อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

ประเด็นแรกที่ต้องพิจารณามีว่า สัญญาระหว่างโจทก์และจำเลยเป็นสัญญาทางปกครองอันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหรือไม่ ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การรวมทั้งฟ้องแย้งปรากฏว่า โจทก์และจำเลยได้ตกลงทำสัญญาซื้อขายนาฬิกาปรับเวลาซึ่งเป็นตัวทำหน้าที่ควบคุมสัญญาณความถี่ให้มีความแน่นอน จำนวน ๓ เครื่อง โดยมีเงื่อนไขว่าจำเลยจะส่งมอบพร้อมทำการติดตั้งนาฬิกาปรับเวลาดังกล่าวให้แก่โจทก์ และต่อมาได้มีการเปลี่ยนแปลงสัญญาโดยโจทก์และจำเลยตกลงเปลี่ยนแปลงรุ่นและประเทศผู้ผลิตนาฬิกาปรับเวลาในราคาเท่ากับราคาสินค้าเดิม แต่จำเลยมิได้ปฏิบัติตามสัญญา โจทก์จึงบอกเลิกสัญญาและยื่นฟ้องจำเลยขอให้ศาลพิพากษาให้จำเลยชำระค่าปรับและค่าเสียหาย พิเคราะห์แล้วเห็นว่า แม้ในวันฟ้อง โจทก์ผู้เป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งมีฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติการสื่อสารแห่งประเทศไทย พ.ศ.๒๕๑๙ ประกอบพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณพ.ศ. ๒๕๐๒ มาตรา ๔ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒มาตรา ๓แต่สัญญาซื้อขายนาฬิกาปรับเวลาที่โจทก์และจำเลยได้จัดทำขึ้น มิได้มีลักษณะหรือวัตถุประสงค์เป็นสัญญาทางปกครองตามคำนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กล่าวคือ ไม่เป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ เพราะในกรณีนี้ โจทก์ยังคงเป็นผู้จัดส่งสัญญาณดาวเทียมเพื่อกิจการไปรษณีย์และโทรคมนาคมด้วยตนเองโดยตรง อันเป็นการดำเนินการและนำมาซึ่งความเจริญของกิจการไปรษณีย์และโทรคมนาคมเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน และดำเนินธุรกิจอันเกี่ยวกับกิจการไปรษณีย์และโทรคมนาคมและธุรกิจอื่นที่ต่อเนื่องใกล้เคียงกัน หรือซึ่งเป็นประโยชน์แก่กิจการไปรษณีย์และโทรคมนาคมตามวัตถุประสงค์ขององค์กรที่ระบุไว้ในมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติการสื่อสารแห่งประเทศไทย พ.ศ.๒๕๑๙ โดยโจทก์มิได้มอบหมายภารกิจของรัฐให้จำเลยดำเนินการแทนหรือร่วมจัดทำด้วยแต่อย่างใด นอกจากนี้ สัญญาดังกล่าวก็ไม่เข้าลักษณะเป็นสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคเพราะการที่โจทก์จะนำนาฬิกาปรับเวลาไปใช้ในทางเทคนิคการดำเนินงาน ก็เป็นเพียงการใช้เครื่องมือชิ้นหนึ่งภายในกิจกรรมของโจทก์ในกระบวนการส่งสัญญาณโทรคมนาคมเท่านั้น นาฬิกาที่จัดซื้อจึงมิได้เป็นสิ่งสาธารณูปโภคที่มีไว้ให้สาธารณชนสามารถใช้ประโยชน์ได้โดยตรง นาฬิกาปรับเวลาที่เป็นวัตถุแห่งสัญญาซื้อขายเป็นเพียงตัวทำหน้าที่ควบคุมสัญญาณความถี่ให้มีความแน่นอน ก็เป็นเพียงเครื่องมือส่วนหนึ่งที่ทำให้โจทก์สามารถกระทำการบริการสาธารณะไปได้ตามวัตถุประสงค์เท่านั้นซึ่งตามข้อเท็จจริงในเอกสารท้ายคำฟ้อง คำให้การ และคำฟ้องแย้งก็ปรากฏว่า นาฬิกาปรับเวลาเป็นสินค้าที่สามารถหาซื้อทดแทนกันได้ในท้องตลาด กล่าวคือ จากที่โจทก์และจำเลยตกลงซื้อผลิตภัณฑ์ได้จากประเทศอิสราเอลตามสัญญาซื้อขายเดิมก็สามารถเปลี่ยนเป็นผลิตภัณฑ์จากประเทศสหรัฐอเมริกาได้ตามสัญญาแปลงหนี้ใหม่ หรือภายหลังเมื่อจำเลยไม่ส่งมอบ โจทก์ก็ยังสามารถจัดซื้อมาจากที่อื่นได้อีก ข้อเท็จจริงไม่ปรากฏว่า นาฬิกาปรับเวลาดังกล่าวเป็นอุปกรณ์สำคัญที่โจทก์ใช้ในการบริการสาธารณะ สัญญาซื้อขายระหว่างโจทก์และจำเลยจึงเป็นเพียงสัญญาจัดหาพัสดุธรรมดา ที่เป็นสัญญาสนับสนุนให้การจัดทำบริการสาธารณะสำเร็จลุล่วงไปได้ ดังนั้น เมื่อสัญญาซื้อขายนาฬิกาปรับเวลาระหว่างโจทก์และจำเลยไม่เข้าลักษณะดังกล่าวและไม่เข้าลักษณะอื่นตามคำนิยามของสัญญาทางปกครองตามความในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง คดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจของศาลปกครองแต่อย่างใด

ประเด็นที่สองที่ต้องพิจารณามีว่า การที่จำเลยต่อสู้คดีและฟ้องแย้งว่าจำเลยไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ เนื่องจากการไม่ปฏิบัติตามสัญญาของจำเลยเป็นเหตุสุดวิสัยที่ไม่ใช่ความผิดจำเลยเพราะในขณะนั้นรัฐบาลได้ประกาศปรับเปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราเป็นระบบลอยตัว ทำให้ค่าเงินบาทลดลงเป็นอันมาก และการบอกเลิกสัญญาของโจทก์ถือเป็นการขัดคำสั่งและนโยบายของรัฐนั้น จะถือเป็นการโต้แย้งว่าโจทก์กระทำการขัดคำสั่งหรือกฎต่างๆ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหรือไม่ พิเคราะห์คำให้การและฟ้องแย้งของจำเลยอย่างละเอียดแล้วเห็นว่า เรื่องนี้ จำเลยให้การและฟ้องแย้งลอยๆ โดยไม่ระบุให้ชัดเจนว่าโจทก์ได้กระทำการขัดคำสั่งหรือนโยบายของรัฐโดยมิชอบอย่างไร และตามเอกสารท้ายคำให้การหมาย ล. ๒ ก็ไม่ปรากฏคำสั่งหรือนโยบายรัฐบาลที่ชัดเจนบังคับให้ฝ่ายปกครองดำเนินการในเรื่องสัญญาซื้อขายครุภัณฑ์ หากจะมี ก็เป็นเพียงการมอบหมายให้หน่วยงานและผู้แทนภาคเอกชนที่เกี่ยวข้องนำเรื่องไปพิจารณาและเสนอความเห็นมาในภายหลังเท่านั้น คำให้การและคำฟ้องแย้งของจำเลยที่ว่าโจทก์กระทำการขัดคำสั่งและนโยบายของรัฐจึงเป็นเพียงการอ้างเหตุผลย่อยประการหนึ่งลอยๆ เพื่อต่อสู้ให้จำเลยหลุดพ้นจากความรับผิดในสัญญาทางแพ่งอันเป็นประเด็นหลักแห่งคดี กรณีไม่ใช่เรื่องที่จำเลยประสงค์จะใช้สิทธิต่อสู้คดีและฟ้องแย้งว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำโดยไม่ชอบตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และไม่ใช่เรื่องที่จำเลยประสงค์จะใช้สิทธิต่อสู้คดีและฟ้องแย้งให้โจทก์ต้องรับผิดอันเกิดจากการละเมิดตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น อำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาตามกฎหมายแพ่งในคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม มิใช่ศาลปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีที่โจทก์และจำเลยพิพาทกันเรื่องสัญญาซื้อนาฬิกาปรับเวลาระหว่าง การสื่อสารแห่งประเทศไทย โจทก์ กับ บริษัทไพโอเนียร์เทเลคอม อินเตอร์เนชั่นแนลจำกัดจำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้คือ ศาลแพ่ง

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๑๐/๒๕๔๗

วันที่ ๑๐ มีนาคม ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลจังหวัดสุพรรณบุรี

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามมาตรา ๑๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัย ชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีศาลที่รับฟ้องคดีเห็นว่าคดีไม่อยู่ในเขตอำนาจและ ศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๕ สิงหาคม ๒๕๔๕ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ เป็นโจทก์ยื่นฟ้อง สิบตำรวจเอกธานินทร์ อินมะโน ที่ ๑ นายดาบตำรวจธวัช แวววับ ที่ ๒ พันตำรวจโทวิโรจน์ เหมือนแท้ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสุพรรณบุรี เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๗๘๔/๒๕๔๕ ข้อหาละเมิด เรียกทรัพย์คืน ความว่า จำเลยที่ ๑ ตำแหน่งผู้บังคับหมู่งานธุรการ ทำหน้าที่ผู้ช่วยเจ้าหน้าที่การเงินจำเลยที่ ๒ ตำแหน่งเจ้าหน้าที่การเงิน จำเลยที่ ๓ ตำแหน่งรองผู้กำกับการอำนวยการ สถานีตำรวจภูธรอำเภอเมืองสุพรรณบุรีเป็นหัวหน้างานอำนวยการ มีหน้าที่รับผิดชอบงานอำนวยการของสถานีตำรวจทุกประเภท รวมทั้งงานงบประมาณ การเงิน บัญชี และจัดการเรื่องสินบนรางวัลและค่าตอบแทนอื่น ตามคำสั่งกรมตำรวจที่ ๗๗๔/๒๕๓๗ เรื่องกำหนดหน้าที่การงานของตำแหน่งในสถานีตำรวจ ลงวันที่ ๗กรกฎาคม ๒๕๓๗ ในระหว่างวันที่ ๓๑ ธันวาคม ๒๕๔๑ถึงวันที่ ๒ มิถุนายน ๒๕๔๓ จำเลยที่ ๑ รับเงินค่าปรับจราจรทางบกจำนวน ๓๔๒,๖๕๐ บาท แต่ไม่ได้นำส่งเทศบาลเมืองสุพรรณบุรี รับเงินประกันตัวผู้ต้องหาจำนวน ๑๘๐,๐๐๐ บาท แต่ไม่ได้นำเข้าบัญชีธนาคารตามระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยเงินประกันตัวผู้ต้องหาของสถานีตำรวจ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ รับเงินรางวัลจากเงินค่าปรับตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ จำนวน ๒๙๘,๑๔๕ บาท แต่มิได้นำส่งกองบังคับการตำรวจภูธรจังหวัดสุพรรณบุรี รับเงินค่าปรับอาญาและค่าปรับจราจร จำนวน๘๖,๗๔๕ บาท แต่ไม่ได้นำส่งคลังจังหวัดสุพรรณบุรี รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๙๐๗,๕๔๐ บาท โดยจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชา ละเลยต่อหน้าที่ ไม่ตรวจสอบและควบคุมการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จนเป็นเหตุให้จำเลยที่ ๑ ยักยอกเงินจำนวนดังกล่าวไปโดยทุจริต อันเป็นการประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงผู้ว่าราชการจังหวัดสุพรรณบุรีได้มีคำสั่งที่ ๑๓๘๒/๒๕๔๓ ตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด ซึ่งคณะกรรมการฯได้สรุปความรับผิดของจำเลยทั้งสาม โดยให้ จำเลยที่ ๑ รับผิดชดใช้เงินจำนวน ๓๔๖,๘๐๗ บาท (หักจำนวนเงินที่ผู้บังคับบัญชาที่เกี่ยวข้องยอมชดใช้ให้แก่โจทก์แล้ว)จำเลยที่ ๒ รับผิดชดใช้เงินจำนวน ๒๗๑,๓๗๖ บาท และจำเลยที่ ๓ รับผิดชดใช้เงินจำนวน๗๕,๔๓๑ บาท จำเลยที่ ๑ หลบหนีและถูกไล่ออกจากราชการ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ยอมชดใช้จึงขอให้จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๓ ชดใช้เงินจำนวนดังกล่าวพร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี

จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ขาดนัดยื่นคำให้การ จำเลยที่ ๓ ให้การปฏิเสธ ระหว่างการพิจารณาศาลจังหวัดสุพรรณบุรีเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงให้รอการพิจารณาไว้ชั่วคราวแล้วทำความเห็นส่งให้สำนักงานศาลปกครองเพื่อให้ศาลที่อยู่ในความรับผิดชอบทำความเห็นต่อไป ตามมาตรา ๑๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยได้สอบถามความเห็นของคู่ความปรากฏว่า โจทก์เห็นว่า จำเลยทั้งสามกระทำละเมิดนอกเหนืออำนาจหน้าที่ ไม่เกี่ยวกับวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง และโจทก์ฟ้องเรียกหนี้ทางแพ่งเป็นการติดตามเรียกเอาทรัพย์คืน ทั้งจำเลยทั้งสามได้ทำหนังสือรับสภาพหนี้ไว้แล้ว คดีโจทก์จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลจังหวัดสุพรรณบุรี จำเลยที่ ๓เห็นว่า การกระทำของจำเลยทั้งสามตามฟ้องเป็นการกระทำในหน้าที่ราชการ และจำเลยทั้งสามไม่เคยทำหนังสือรับสภาพหนี้ต่อโจทก์ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ยักยอกเงินจากการปฏิบัติหน้าที่ไปโดยทุจริต และจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาละเลยไม่ตรวจสอบและควบคุมการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ อันเป็นการประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงในการปฏิบัติหน้าที่นั้น เป็นการกระทำละเมิดทางปกครองซึ่งเป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยราชการกับเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือข้าราชการที่อยู่ในบังคับบัญชาอันเนื่องมาจากการกระทำหรือละเว้นการกระทำที่เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายและเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเว้นต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)ประกอบมาตรา ๑๐๖ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า การปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ เป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไปมิใช่เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายแต่อย่างใด เมื่อจำเลยที่ ๑ ได้อาศัยโอกาสจากการปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวทุจริตยักยอกเงินของทางราชการไป จึงเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่โดยทั่วไป มิใช่เป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย คดีในส่วนของจำเลยที่ ๑ จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ส่วนจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ได้ละเลยต่อหน้าที่ไม่ตรวจสอบควบคุมการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ เป็นเหตุให้จำเลยที่ ๑ ยักยอกเงินของทางราชการไป เป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีพิพาทจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๒๐ (๖)ประกอบกับพระราชกฤษฎีกาโอนกรมตำรวจ กระทรวงมหาดไทย ไปจัดตั้งเป็นสำนักงานตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๑ กำหนดให้โอนกรมตำรวจ กระทรวงมหาดไทย ไปจัดตั้งเป็นสำนักงานตำรวจแห่งชาติ โดยเป็นส่วนราชการและมีฐานะเป็นกรม ไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวง จึงถือเป็นหน่วยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓

สำหรับคดีนี้ โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐฟ้องเจ้าหน้าที่ในสังกัดกรณีกระทำละเมิดต่อโจทก์ โดยจำเลยที่ ๑ ได้ยักยอกเงินจากการปฏิบัติหน้าที่ไปโดยทุจริต และจำเลยที่ ๒ และที่ ๓เป็นผู้บังคับบัญชาละเลยไม่ตรวจสอบและควบคุมการปฏิบัติหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ อันเป็นการประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงในการปฏิบัติหน้าที่ จึงขอศาลพิพากษาให้ จำเลยที่ ๑ รับผิดชดใช้เงินจำนวน ๓๔๖,๘๐๗ บาท จำเลยที่ ๒ รับผิดชดใช้เงินจำนวน ๒๗๑,๓๗๖ บาท และจำเลยที่ ๓ รับผิดชดใช้เงินจำนวน ๗๕,๔๓๑ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี

คดีนี้ทั้งสองศาลมีความเห็นสอดคล้องกันสำหรับในส่วนของจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ว่าอยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงเป็นกรณีความเห็นขัดแย้งเฉพาะในประเด็นของจำเลยที่ ๑ เท่านั้น

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ การกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ที่เกิดจากการปฏิบัติหน้าที่แล้วก่อให้เกิดความเสียหาย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๗๖ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร

ขณะเกิดเหตุโจทก์เป็นหน่วยงานของรัฐ จำเลยที่ ๑ รับราชการในสังกัดของโจทก์ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งผู้ช่วยเจ้าหน้าที่การเงินได้อาศัยโอกาสในการปฏิบัติหน้าที่รับเงินค่าปรับจราจรทางบก รับเงินประกันตัวผู้ต้องหา รับเงินรางวัลจากเงินค่าปรับตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. ๒๕๒๒ และรับเงินค่าปรับอาญาและค่าปรับจราจร และได้เบียดบังยักยอกเอาเงินดังกล่าวที่ตนเองมีหน้าที่ดูแลจัดการไปโดยทุจริต เป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหาย กรณีจึงเป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเจ้าหน้าที่ของรัฐและเป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีเกี่ยวกับการฟ้องเรียกค่าเสียหายจากการกระทำละเมิดที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่หน่วยงานของรัฐ ระหว่างสำนักงานตำรวจแห่งชาติ โจทก์ สิบตำรวจเอกธานินทร์ อินมะโน จำเลยที่ ๑ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ศาลปกครองกลาง

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๙/๒๕๔๗

วันที่ ๑๐ มีนาคม ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลจังหวัดขอนแก่น

ระหว่าง

ศาลปกครองขอนแก่น

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดขอนแก่นโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วย การวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาล ที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๔ ตุลาคม ๒๕๔๕ มหาวิทยาลัยขอนแก่น เป็นโจทก์ยื่นฟ้อง นางอรพินจันดา ที่ ๑ นายภิรมย์ กองผาทา ที่ ๒ นายสุรัตน์ รอดเดช ที่ ๓ นายวิฑูรย์ อร่ามพงษ์พันธ์ ที่ ๔จำเลย ต่อศาลจังหวัดขอนแก่น เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๘๗๘/๒๕๔๕ ข้อหาละเมิด เรียกค่าเสียหาย ความว่า จำเลยทั้ง ๔ เป็นข้าราชการกองอาคารและสถานที่ของโจทก์ มีหน้าที่รับชำระเงินค่าน้ำประปา ค่าไฟฟ้า ค่าขยะ ค่าควบคุมงานก่อสร้าง และอื่น ๆ จากลูกหนี้ของโจทก์ จำเลยที่๑ มีหน้าที่รับชำระเงินจากลูกหนี้ของโจทก์ ออกใบเสร็จรับเงินในนามของโจทก์ให้แก่ลูกหนี้ เก็บรักษาเงินและรวบรวมเงินเสนอผ่านจำเลยที่ ๒ ที่ ๓ ที่ ๔ ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชา เพื่อนำเงินส่งงานเงินรายได้ กองคลัง แต่จำเลยที่ ๑ รับชำระเงินไว้ในครอบครองแล้วจงใจทุจริต เบียดบัง ยักยอกไปเป็นประโยชน์ส่วนตนโดยทุจริต จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ช่วยหัวหน้างานธุรการ จำเลยที่ ๓ เป็นหัวหน้างานธุรการ และจำเลยที่ ๔ เป็นผู้อำนวยการกองอาคารและสถานที่ ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงไม่ปฏิบัติตามระเบียบของมหาวิทยาลัยว่าด้วยเงินรายได้ พ.ศ. ๒๕๒๑ และที่แก้ไขเพิ่มเติม กับระเบียบของกระทรวงการคลังว่าด้วยการเก็บรักษาเงินและการนำเงินส่งคลังของส่วนราชการ พ.ศ.๒๕๒๐ และที่แก้ไขเพิ่มเติม เป็นเหตุให้จำเลยที่ ๑ ทุจริตเบียดบัง ยักยอกเงินของโจทก์ไประหว่างเดือนเมษายน ๒๕๓๙ ถึงวันที่ ๙ ตุลาคม ๒๕๔๑ จำนวน ๘๘๕,๕๙๖.๘๐ บาท โดยจำเลยที่ ๑ชดใช้แล้วบางส่วน จำนวน ๒๘,๑๘๙.๗๕ บาท จึงขอให้จำเลยทั้งสี่ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์อย่างลูกหนี้ร่วม เป็นเงินจำนวน ๘๕๗,๔๐๗.๐๕ บาท

จำเลยที่ ๑ ขาดนัดยื่นคำให้การ จำเลยที่ ๒ ที่ ๓ ที่ ๔ ยื่นคำให้การต่อสู้คดี และจำเลยที่ ๓ ให้การว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเพราะเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยก่อนสืบพยาน จำเลยที่ ๓ ได้ยื่นคำร้องขอให้ศาลวินิจฉัยกรณีเขตอำนาจศาล

โจทก์ยื่นคำชี้แจงว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องให้จำเลยร่วมรับผิดในมูลละเมิดตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๔๒๐ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมมิใช่กรณีคำสั่งทางปกครองที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง

ศาลจังหวัดขอนแก่นพิจารณาแล้วเห็นว่า โจทก์มีฐานะเป็นกรม สังกัดทบวงมหาวิทยาลัย เป็นหน่วยงานทางปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ ขณะเกิดเหตุจำเลยทั้งสี่เป็นข้าราชการในสังกัดโจทก์จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน การที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎคำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ จึงไม่รวมถึงคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการกระทำทางกายภาพ ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๑ ฉะนั้นการที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยที่ ๑กระทำละเมิด คือจงใจทุจริต เบียดบัง ยักยอกเงินของโจทก์ไป เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการกระทำทางกายภาพ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลจังหวัดขอนแก่น ส่วนจำเลยที่ ๒ ที่ ๓ ที่ ๔ นั้น โจทก์ฟ้องว่าประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ไม่ปฏิบัติตามระเบียบของโจทก์ว่าด้วยเงินรายได้ และระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการเก็บรักษาเงินและการนำเงินส่งคลัง เป็นเหตุให้จำเลยที่ ๑ ทุจริต เบียดบังยักยอกเงินของโจทก์ไป อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดขอนแก่นจึงส่งความเห็นไปยังสำนักงานศาลปกครอง เพื่อดำเนินการส่งให้ศาลในความรับผิดชอบทำความเห็นในเรื่องดังกล่าว

ศาลปกครองขอนแก่นพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่จำเลยที่ ๑ รับชำระเงินจากลูกหนี้ของโจทก์แล้วทุจริตเบียดบัง ยักยอกเงินบางส่วนไปเป็นประโยชน์ส่วนตนเป็นการกระทำที่เข้าลักษณะการกระทำความผิดอาญา มาตรา ๑๔๗ แห่งประมวลกฎหมายอาญา มิใช่เป็นกรณีการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่ตามความในมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ และมิใช่การกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การฟ้องเรียกค่าเสียหายจากจำเลยที่ ๑ ต้องบังคับตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคือศาลจังหวัดขอนแก่น ส่วนจำเลยที่ ๒ ที่ ๓ ที่๔ นั้น เมื่อข้อเท็จจริงอันเป็นมูลละเมิดเกิดขึ้นในระหว่างเดือนเมษายน ๒๕๓๙ จนถึงวันที่ ๙ตุลาคม๒๕๔๑ โดยเหตุพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๕ พฤศจิกายน ๒๕๓๙ การพิจารณาความผิดของจำเลยทั้งสามดังกล่าวจึงต้องแบ่งเป็นสองส่วน กล่าวคือการกระทำละเมิดต่อโจทก์ที่เกิดขึ้นตั้งแต่วันที่ ๑ พฤษภาคม ๒๕๓๙ ถึงวันที่ ๑๔ พฤศจิกายน ๒๕๓๙ ก่อนวันพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙ มีผลใช้บังคับ ความรับผิดของจำเลยทั้งสาม ย่อมเป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ การดำเนินคดีในส่วนนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คือศาลจังหวัดขอนแก่น สำหรับความรับผิดของจำเลยที่ ๒ ที่ ๓ และที่ ๔ ที่เกิดขึ้นภายหลังวันที่พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ใช้บังคับแล้ว เป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐในการปฏิบัติตามหน้าที่ตามมาตรา ๑๐แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ และเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การดำเนินคดีในส่วนนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คดีนี้จึงเป็นกรณีที่ศาลจังหวัดขอนแก่นและศาลปกครองขอนแก่นมีความเห็นสอดคล้องกันว่า การฟ้องจำเลยที่ ๑ อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม และการฟ้องจำเลยที่ ๒ ถึงจำเลยที่ ๔ ในมูลคดีที่เกิดขึ้นหลังพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มีผลใช้บังคับ อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่ในส่วนการฟ้องจำเลยที่ ๒ ถึงจำเลยที่ ๔ ในมูลคดีที่เกิดขึ้นก่อนพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ นั้น ศาลทั้งสองยังมีความเห็นที่แตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดี

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ การกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติแล้วก่อให้เกิดความเสียหาย โดยมูลคดีเกิดขึ้นก่อนพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มีผลบังคับใช้ อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๖ บัญญัติว่า "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลด้วยกัน ซึ่งเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย ทั้งนี้ตามกฎหมายบัญญัติ" และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่นหรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร

สำหรับคดีนี้ ข้อเท็จจริงตามฟ้องปรากฏว่าจำเลยทั้งสี่เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่รับและรักษาเงินของโจทก์ มีจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นผู้บังคับบัญชา เมื่อจำเลยที่๒ ถึงที่ ๔ละเลยต่อหน้าที่ ไม่ปฏิบัติตามระเบียบของมหาวิทยาลัยว่าด้วยเงินรายได้ พ.ศ. ๒๕๒๑กับระเบียบของกระทรวงการคลังว่าด้วยการเก็บรักษาเงินและนำเงินส่งคลังของส่วนราชการ พ.ศ.๒๕๒๐ และที่แก้ไขเพิ่มเติม เป็นเหตุให้จำเลยที่ ๑ ทุจริตเบียดบังเงินค่าน้ำประปา ค่าไฟฟ้า ค่าขยะค่าควบคุมงานก่อสร้าง และค่าอื่น ๆ ที่เก็บจากลูกหนี้ของโจทก์ไป เป็นเหตุให้โจทก์ได้รับความเสียหาย กรณีจึงถือได้ว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ ตามที่กฎหมายกำหนด ตามมาตรา ๙วรรคแรก (๓)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ในเรื่องนี้ แม้มูลคดีพิพาทเกิดขึ้นก่อนพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.๒๕๓๙มีผลใช้บังคับ แต่โจทก์ยังมิได้ฟ้องคดีจำเลยในศาลอื่น ดังนั้น เมื่อลักษณะแห่งคดีนี้เป็นคดีปกครองและโจทก์ฟ้องคดีจำเลยหลังจากพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ.๒๕๔๒ ใช้บังคับแล้ว อำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าวจึงเป็นอำนาจของศาลปกครองประกอบกับกรณีนี้ไม่เข้าข้อยกเว้นที่กำหนดในบทเฉพาะกาล มาตรา ๑๐๕ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

สำหรับคดีของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเรื่องการฟ้องเรียกค่าเสียหายจากเหตุละเมิดอันเป็นมูลคดีเดียวกันกับการกระทำละเมิดของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ นั้น แม้ในส่วนนี้ศาลจังหวัดขอนแก่นและศาลปกครองขอนแก่นจะไม่มีความเห็นขัดแย้งกันในเรื่องเขตอำนาจศาล แต่อำนาจของคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ตามมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งบัญญัติเรื่องปัญหาเขตอำนาจศาลใน "คดี" ย่อมมิใช่เป็นเพียงอำนาจพิจารณาและวินิจฉัยเฉพาะประเด็นย่อยในคดี หากแต่มีอำนาจพิจารณาและวินิจฉัยเรื่องที่มีมูลคดีเดียวกันได้ทั้งคดี ซึ่งในเรื่องนี้คณะกรรมการฯ พิจารณาแล้วเห็นว่า คดีพิพาทในส่วนของจำเลยที่ ๑ ยังคงเป็นเรื่องการกระทำละเมิด โดยเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคแรก (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา คดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ เช่นเดียวกับคดีพิพาทในส่วนของจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ โดยคดีพิพาทในส่วนของจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ เป็นกรณีที่มีมูลคดีเดียวกันโดยตรง ดังนั้น อำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีในส่วนของจำเลยที่ ๑ จึงยังเป็นของศาลปกครอง มิใช่ศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า การฟ้องเรียกค่าเสียหายจากเหตุละเมิดอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ระหว่างมหาวิทยาลัยขอนแก่น โจทก์ นางอรพิน จันดา ที่ ๑ นายภิรมย์ กองผาทา ที่ ๒ นายสุรัตน์ รอดเดช ที่ ๓ นายวิฑูรย์ อร่ามพงษ์พันธ์ ที่ ๔ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองขอนแก่น

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๘/๒๕๔๗

วันที่ ๑๐ มีนาคม ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลจังหวัดนนทบุรี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๔๔ นายนิคม ขำนิพัทธ์ ได้ยื่นฟ้อง ผู้ว่าราชการจังหวัดนนทบุรี ที่ ๑ กรมธนารักษ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๘๘๗/๒๕๔๔ ความว่า เมื่อวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๑๘ ผู้ฟ้องคดีทำสัญญาเช่าที่ดินราชพัสดุเพื่ออยู่อาศัยกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ แปลงหมายเลขทะเบียนที่ นบ ๓๒๕ โฉนดที่ดินเลขที่ ๒๗๘๓ (บางส่วน) ตำบลสวนใหญ่ อำเภอเมือง จังหวัดนนทบุรี เนื้อที่ประมาณ ๕๐ ตารางวา มีระยะเวลาการเช่า ๑ ปี เพื่อปลูกสร้างอาคารชุมนุมพระเครื่อง และได้ต่ออายุสัญญาเช่าจนถึงปี พ.ศ.๒๕๒๒ จังหวัดนนทบุรีได้บอกเลิกสัญญาเช่าดังกล่าว และให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างออกไป ผู้ฟ้องคดีจึงแสดงความประสงค์ยกกรรมสิทธิ์ของอาคารและสิ่งปลูกสร้างบนที่ดินที่เช่าทั้งหมดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาเช่าอาคารดังกล่าวเมื่อวันที่ ๑๖ มิถุนายน ๒๕๒๔ สัญญาเช่าดังกล่าวได้รับการต่ออายุการเช่ามาตลอดจนถึงวันที่ ๓ พฤษภาคม ๒๕๔๔ ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีหนังสือจังหวัดนนทบุรี ด่วนมาก ที่ นบ ๐๐๐๔/๑๐๒๓๐ ลงวันที่ ๓๐ พฤษภาคม๒๕๔๔ แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบว่า ไม่สามารถต่ออายุสัญญาเช่าให้ต่อไปได้ เนื่องจากทางราชการมีความจำเป็นต้องใช้ที่ดินบริเวณดังกล่าวเพื่อปรับปรุงเป็นสวนหย่อม และขอให้ขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปพร้อมทั้งส่งมอบสถานที่ดังกล่าวให้แล้วเสร็จภายใน ๓๐ วัน นับแต่วันที่สัญญาเช่าสิ้นสุด ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพื่อขอความเป็นธรรมในการต่ออายุสัญญาเช่าดังกล่าว เนื่องจากผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อน หรือเสียหาย โดยได้เสียค่าใช้จ่ายในการปรับปรุงอาคารและค่าธรรมเนียมต่างๆ ที่เกี่ยวกับการเช่าที่ราชพัสดุดังกล่าวเป็นจำนวนมาก ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีหนังสือกรมธนารักษ์ ด่วนมาก ที่ กค ๐๔๑๙/๑๘๐๐ ลงวันที่ ๑๒ กรกฎาคม ๒๕๔๔ แจ้งว่าไม่อาจพิจารณาต่ออายุสัญญาเช่าดังกล่าวได้เพราะมีความจำเป็นต้องใช้ที่ราชพัสดุดังกล่าวเพื่อประโยชน์ของทางราชการต่อไป ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยกเลิกคำสั่งระงับการต่ออายุสัญญาเช่าอาคารราชพัสดุ และให้ต่อสัญญาเช่าอาคารราชพัสดุตามสภาพอาคารที่ยังคงเหลืออยู่เป็นเวลา ๒๑ ปี

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่ต่ออายุสัญญาเช่าดังกล่าวให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นการใช้สิทธิของเจ้าของทรัพย์สินโดยสุจริตและชอบด้วยกฎหมายแล้ว ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๓๖ และสัญญาเช่าก็ไม่ได้กำหนดให้ผู้ให้เช่าจะต้องต่อสัญญาเช่าหรือต้องยินยอมให้ผู้ฟ้องคดีเช่าอาคารราชพัสดุดังกล่าวต่อไปหลังจากกำหนดเวลาเช่าตามสัญญาสิ้นสุดลง จึงไม่ใช่คำสั่งทางปกครองหรือกระทำการใด ๆ ทางปกครอง คดีพิพาทจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลปกครองกลางจึงให้รอการพิจารณาคดีไว้ชั่วคราวและส่งความเห็นไปยังสำนักงานศาลยุติธรรม เพื่อดำเนินการส่งให้ศาลในความรับผิดชอบทำความเห็นในเรื่องดังกล่าว ทั้งให้คู่กรณีทั้งสองฝ่ายทำความเห็นเกี่ยวกับอำนาจศาล

ศาลปกครองกลางเห็นว่า สัญญาเช่าที่ดินราชพัสดุดังกล่าวมีกำหนดระยะเวลาสิ้นสุดสัญญาเช่า เมื่อวันที่ ๓ พฤษภาคม ๒๕๔๔ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่ต่อสัญญาเช่าให้แก่ผู้ฟ้องคดีทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อน หรือเสียหาย เนื่องจากได้เสียค่าใช้จ่ายในการปรับปรุงอาคารและค่าธรรมเนียมต่างๆ ที่เกี่ยวกับการเช่าที่ราชพัสดุดังกล่าว เป็นจำนวนมาก จึงได้ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยกเลิกคำสั่งระงับการต่ออายุสัญญาเช่าอาคารราชพัสดุ และให้ต่อสัญญาเช่าอาคารราชพัสดุตามสภาพอาคารที่ยังคงเหลืออยู่เป็นเวลา ๒๑ ปี นั้น เป็นกรณีพิพาทตามสัญญาเช่าทรัพย์ ซึ่งเป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ภายใต้บังคับแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คดีพิพาทจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒

ศาลจังหวัดนนทบุรีเห็นว่า แม้สัญญาพิพาทเป็นกรณีพิพาทตามสัญญาเช่าทรัพย์แต่ตามสัญญาเช่าที่ดินราชพัสดุ ฉบับลงวันที่ ๓๐ พฤษภาคม ๒๕๑๘ ข้อ ๑๒,วันที่ ๒๕ ธันวาคม๒๕๑๘ ข้อ ๑๒ และสัญญาเช่าอาคารราชพัสดุ ฉบับลงวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๔๐ ข้อ ๑๔ มีข้อตกลงพิเศษว่า ในระหว่างอายุสัญญาเช่า ถ้าผู้ให้เช่าต้องการที่ดิน(อาคาร)ที่เช่าคืนเพื่อประโยชน์ของรัฐหรือของทางราชการ ผู้เช่ายินยอมให้ผู้ให้เช่าบอกเลิกสัญญา และยินยอมส่งมอบที่ดิน(อาคาร)ที่เช่าคืนเป็นลักษณะการทำสัญญาระหว่างรัฐกับเอกชนในฐานะที่รัฐมีอำนาจต่อรองเหนือกว่าเอกชน อันเป็นข้อสัญญาที่มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐในอันที่จะเลิกสัญญาเพื่อประโยชน์ของรัฐซึ่งแตกต่างจากสัญญาเช่าทรัพย์ทั่วไป และเหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดจากผู้ว่าราชการจังหวัดนนทบุรีซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และกรมธนารักษ์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ระงับการต่อสัญญาเช่าที่ดินราชพัสดุเพื่อที่อยู่อาศัยเพื่อจะนำไปใช้ประโยชน์ส่วนรวม ทั้งสภาพคำขอบังคับก็เป็นการบังคับเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือหน่วยงานทางปกครองของรัฐ กระทำการอย่างใดอย่างหนึ่ง จึงเป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครองออกคำสั่งหรือกระทำการใด ๆ อันเกิดจากการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่นหรือการใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒

ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการบอกเลิกสัญญาเช่านั้นผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมิได้มีดุลพินิจในการที่จะออกคำสั่งด้วยตนเอง แต่เป็นการออกคำสั่งตามนโยบายของรัฐเป็นการกระทำเกี่ยวกับคำสั่งทางปกครอง คดีพิพาทจึงอยู่ในอำนาจพิจารณพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเห็นว่าการที่ไม่ต่ออายุสัญญาเช่าที่จะครบกำหนด เป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหายเนื่องจากได้เสียค่าใช้จ่ายในการปรับปรุงอาคารและค่าธรรมเนียมต่าง ๆที่เกี่ยวข้องกับการเช่าอาคารราชพัสดุเป็นจำนวนมาก จึงขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งระงับการต่อสัญญาเช่าและมีคำพิพากษาให้เช่าอาคารราชพัสดุต่อไปได้อีกเป็นเวลา ๒๑ ปี นั้นเป็นกรณีพิพาทตามสัญญาเช่าทรัพย์ อันเป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ภายใต้บังคับแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กรณีพิพาทจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คำวินิจฉัย

ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้ สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีทำสัญญาเช่าที่ดินราชพัสดุ ซึ่งเป็นของกระทรวงการคลังโดยมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ เป็นผู้ปกครองดูแล ตั้งแต่ พ.ศ.๒๕๑๘ เรื่อยมาจนกระทั่ง พ.ศ. ๒๕๒๒ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะบอกเลิกสัญญาเช่า ผู้ฟ้องคดีจึงตกลงยกอาคารและสิ่งปลูกสร้างทั้งหมดในที่ดินพิพาทให้แก่กระทรวงการคลัง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงต่อสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีเรื่อยมา โดยทำเป็นสัญญาเช่าอาคารราชพัสดุ และสัญญาฉบับสุดท้ายจะครบอายุวันที่๓ พฤษภาคม ๒๕๔๔ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบว่าไม่สามารถต่ออายุสัญญาต่อไปได้ เนื่องจากทางราชการมีความจำเป็นต้องใช้ที่ดินพิพาท

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีฟ้องขอให้ต่อสัญญาเช่าตามสภาพอาคารที่ยังคงเหลืออยู่เป็นเวลา ๒๑ ปี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม หรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดีตั้งข้อหาว่า ผู้ฟ้องคดีทำสัญญาเช่าที่ดินพิพาทกับผู้ถูกฟ้องคดีและมีข้ออ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเสียค่าใช้จ่ายในการปรับปรุงอาคารค่าธรรมเนียมต่าง ๆ เป็นจำนวนมาก ทั้งยกสิ่งปลูกสร้างให้แก่กระทรวงการคลัง แต่เมื่อสัญญาเช่าจะครบกำหนดอายุ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ยอมต่อสัญญาเช่าให้ สัญญาพิพาทนี้เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ มาตรา ๓ สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง "สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" สัญญาพิพาทเป็นสัญญาที่มีกระทรวงการคลังเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง ซึ่งกระทรวงการคลังเป็นส่วนราชการตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรมพ.ศ. ๒๕๔๕ จึงเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่อย่างไรก็ตามสัญญาทางปกครองจะต้องมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งสัญญาพิพาทข้อ ๑ ระบุว่าเป็นการเช่าเพื่อประกอบการค้าและอยู่อาศัย ดังนั้น จึงมีลักษณะโดยชัดแจ้งว่า เป็นการเช่าอาคารและที่ดินของราชพัสดุเพื่อประกอบการค้าและอยู่อาศัย อันเป็นประโยชน์เฉพาะตัวแก่ผู้ฟ้องคดีเท่านั้น ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือจัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติแต่อย่างใด สัญญาพิพาทจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทคดีนี้มีมูลคดีมาจากการทำสัญญาเช่าที่ดินและอาคารพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ได้ปรับปรุงอาคารและสิ่งปลูกสร้างให้แก่กระทรวงการคลัง การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะต่อหรือไม่ต่ออายุสัญญาเช่าให้แก่ผู้ฟ้องคดี จึงเป็นการใช้สิทธิตามสัญญาที่คู่สัญญาทำไว้ต่อกันเท่านั้น คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คงเป็นแต่เพียงสัญญาเช่าของฝ่ายปกครองเท่านั้น

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องขอให้ต่อสัญญาเช่าตามสภาพอาคารที่ยังคงเหลืออยู่เป็นเวลา ๒๑ ปี ระหว่างนายนิคม ขำนิพัทธ์ ผู้ฟ้องคดี กับ ผู้ว่าราชการจังหวัดนนทบุรี ที่ ๑กรมธนารักษ์ ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลจังหวัดนนทบุรี

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๗/๒๕๔๗

วันที่ ๑๐ มีนาคม ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองนครราชสีมา

ระหว่าง

ศาลจังหวัดสีคิ้ว

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองนครราชสีมาโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒ วรรคสอง ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลหนึ่งไม่รับฟ้องเพราะเห็นว่าคดีอยู่ในเขตอำนาจของอีกศาลหนึ่ง เมื่อมีการฟ้องคดีต่ออีกศาลหนึ่งแล้ว ศาลดังกล่าวเห็นว่าคดีนั้นไม่อยู่ในเขตอำนาจเช่นกัน

ข้อเท็จจริงในคดี

นายหล่า เวกสูงเนิน ยื่นฟ้องนายอำเภอสีคิ้ว ต่อศาลปกครองนครราชสีมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๗๙/๒๕๔๖ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของและมีสิทธิครอบครองที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ เนื้อที่ประมาณ ๒๒ ไร่ - งาน ๕๓ ๕/๑๐ ตารางวา โดยซื้อที่ดินดังกล่าวจากนายยอดนางซังเพียซ้าย เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๐๐ เดิมที่ดินแปลงนี้ตั้งอยู่ในเขตหมู่ ๒ ตำบลบ้านหัน อำเภอสีคิ้วจังหวัดนครราชสีมา ปัจจุบันอยู่ในเขตหมู่ที่ ๓ ตำบลหนองบัวน้อย อำเภอสีคิ้ว จังหวัดนครราชสีมา และผู้ฟ้องคดีได้ครอบครองทำประโยชน์ตลอดมาเป็นเวลา ๔๐ ปีเศษ ไม่มีผู้ใดเกี่ยวข้องหรือโต้แย้งสิทธิแต่อย่างใด แต่เมื่อวันที่ ๒๑ มกราคม ๒๕๔๖ ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือขอให้อธิบดีกรมที่ดินออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงบ้านหนองกกหรือโคกเรือ โดยแจ้งว่าองค์การบริหารส่วนตำบลหนองบัวน้อยประสงค์จะขอรังวัดเพื่อแสดงแนวเขตที่สาธารณประโยชน์เพื่อนำหลักฐานการรังวัดไปประกอบการดำเนินคดีกับผู้ฟ้องคดีในข้อหาบุกรุกที่สาธารณประโยชน์ โดยมีตัวแทนผู้ถูกฟ้องคดีเป็นผู้ชี้แนวเขตที่สาธารณประโยชน์ตามหลักฐานทะเบียนที่สาธารณประโยชน์ เมื่อทำการรังวัดแล้วปรากฏว่า ยังมีที่ดินเหลือจากที่ขึ้นทะเบียนไว้อีกประมาณ ๑๐๐ ไร่เศษ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีหนังสือถึงเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดนครราชสีมา สาขาสีคิ้ว ขอให้ช่างรังวัดทำการรังวัดที่ดินในส่วนดังกล่าวเพิ่มเติม แต่การนำชี้รังวัดของตัวแทนผู้ถูกฟ้องคดีในครั้งนี้ ได้นำชี้รังวัดทับที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ผู้ฟ้องคดีจึงได้ทำการคัดค้านการรังวัดดังกล่าวและต่อมาได้ยื่นคำขอคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ซึ่งเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดนครราชสีมา สาขาสีคิ้ว ได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีไปใช้สิทธิทางศาลภายใน ๖๐ วัน นับแต่วันที่รับคำขอ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการออกคำสั่งหรือกระทำการโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่และเป็นการไม่ถูกต้องตามกฎหมาย มีการเลือกปฏิบัติไม่เป็นธรรมและเป็นการใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบ ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาว่า ที่ดินพิพาทเนื้อที่ ๒๒ ไร่ - งาน ๕๓ ๕/๑๐ ตารางวาเป็นของผู้ฟ้องคดี และให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่สั่งช่างรังวัดทำการรังวัดที่ดินดังกล่าวรวมเข้าในที่สาธารณประโยชน์บ้านหนองกกหรือโคกเรือ หมู่ที่ ๓ ตำบลหนองบัวน้อย อำเภอสีคิ้วจังหวัดนครราชสีมา และห้ามมิให้ผู้ถูกฟ้องคดีเกี่ยวข้องอีกต่อไป อนึ่ง ก่อนฟ้องคดีนี้ ผู้ฟ้องคดีเคยยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีในเรื่องเดียวกันต่อศาลจังหวัดสีคิ้วแล้ว แต่ศาลจังหวัดสีคิ้วมีคำสั่งไม่รับฟ้องโดยเห็นว่า โจทก์กล่าวอ้างว่าจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองออกคำสั่งโดยมิชอบ ทำการรังวัดออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทับที่ของโจทก์ซึ่งได้ครอบครองมากว่า ๔๐ ปี ขอให้เพิกถอนที่ดินของโจทก์จากการรังวัดดังกล่าว จึงเป็นคดีที่พิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองในการออกคำสั่งหรือกระทำการใดโดยไม่ชอบต้องด้วยมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมไม่มีอำนาจรับคดีไว้พิจารณาพิพากษา (คดีหมายเลขดำ ที่ ๔๐๗/๒๕๔๖ หมายเลขแดงที่ ๓๙๘/๒๕๔๖) ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นฟ้องต่อศาลปกครองนครราชสีมาเป็นคดีนี้

ศาลปกครองนครราชสีมาเห็นว่า คดีนี้สามารถแยกข้อหาออกได้เป็น ๒ ข้อหาคือข้อหาที่หนึ่งกล่าวหาว่า ผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งตามหนังสืออำเภอสีคิ้ว ลงวันที่ ๑๘ กุมภาพันธ์๒๕๔๖ ถึงเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดนครราชสีมา สาขาสีคิ้ว แจ้งให้สั่งช่างรังวัดทำการรังวัดเพิ่มเติมส่วนที่ยังเหลือ ขอให้ศาลสั่งเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีดังกล่าว และข้อหาที่สองกล่าวหาว่า ผู้ถูกฟ้องคดีโดยตัวแทนนำช่างรังวัดทำการรังวัดรวมเอาที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นที่สาธารณประโยชน์ขอให้ศาลพิพากษาว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ฟ้องคดีและห้ามผู้ถูกฟ้องคดียุ่งเกี่ยวอีกต่อไป ซึ่งศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า หนังสือของผู้ถูกฟ้องคดีที่มีถึงเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดนครราชสีมาสาขาสีคิ้ว ตามข้อหาที่หนึ่งเป็นผลสืบเนื่องมาจากการรังวัดตามที่ตัวแทนผู้ถูกฟ้องคดีนำชี้แนวเขตตามคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งยังมีที่ดินเหลืออยู่อีกจำเป็นต้องมีการรังวัดเพิ่มเติม ดังนั้น หนังสือที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีถึงเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดนครราชสีมา สาขาสีคิ้ว จึงเป็นการยื่นคำขอให้ทำการรังวัดที่ดินเพิ่มเติม หาใช่เป็นคำสั่งทางปกครองตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างไม่ จึงไม่มีกรณีพิพาทที่ศาลจะมีคำสั่งให้เพิกถอนตามคำขอข้อกล่าวหาที่หนึ่ง สำหรับข้อหาที่สองเห็นว่า การที่ช่างรังวัดได้ทำการรังวัดตามที่ตัวแทนผู้ถูกฟ้องคดีนำชี้ก็เพื่อจัดทำแผนที่แสดงขอบเขตที่ดินที่จะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ซึ่งมีความหมายว่า ที่ดินที่ตั้งอยู่ในแผนที่นั้นเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินหาใช่ที่ดินของผู้ฟ้องคดีไม่ ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงจึงเป็นการโต้แย้งว่าที่ดินบริเวณพิพาทเป็นสิทธิของตนหาใช่เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินไม่ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทในเรื่องสิทธิในที่ดิน ซึ่งศาลจะต้องพิจารณาให้ได้ความว่าผู้ฟ้องคดีมีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินหรือไม่ อย่างไร จำนวนเท่าใด ซึ่งเป็นการพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๓/๒๕๔๖ คำฟ้องตามข้อกล่าวหาที่สอง จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีว่า ดำเนินการนำชี้รังวัดที่ดินในการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงบ้านหนองกกหรือโคกเรือรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่าที่ดินดังกล่าวเป็นของผู้ฟ้องคดี จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินนี้เป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณี เป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สิน ดังนั้น การพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ระหว่าง นายหล่า เวกสูงเนิน ผู้ฟ้องคดี กับนายอำเภอสีคิ้ว ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ศาลจังหวัดสีคิ้ว

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยชำระเงิน 937,497.90 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ในเงินต้น 904,956.65 บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ กับให้จำเลยยกเลิกคำสั่งที่ให้หักเงินต่างๆ เสีย

จำเลยให้การและแก้ไขคำให้การ ขอให้ยกฟ้อง

ศาลแรงงานกลางพิพากษาให้จำเลยจ่ายค่าตอบแทน 12,520 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับถัดจากวันฟ้อง (ฟ้องวันที่ 13 พฤศจิกายน 2543) จนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ คำขออื่นให้ยก

โจทก์อุทธรณ์ต่อศาลฎีกา

ศาลฎีกาแผนกคดีแรงงานวินิจฉัยว่า "ปัญหาต้องวินิจฉัยในชั้นนี้มีว่าโจทก์มีสิทธิได้รับเงินเดือน การเลื่อนขั้นเงินเดือน โบนัส และสวัสดิการต่างๆ ตามฟ้องหรือไม่ เห็นว่า พระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2518 มาตรา 9 และมาตรา 11 เป็นเพียงบทบัญญัติกำหนดคุณสมบัติและเหตุที่ต้องพ้นจากตำแหน่งเพราะขาดคุณสมบัติเพื่อให้รัฐวิสาหกิจถือเป็นแนวเดียวกันเท่านั้น มิได้หมายความว่าเมื่อพนักงานรัฐวิสาหกิจผู้ใดขาดคุณสมบัติ หรือมีอายุครบ 60 ปีบริบูรณ์แล้ว การจ้างเป็นอันระงับไปในตัวทันที รัฐวิสาหกิจจะต้องดำเนินการให้พนักงานผู้นั้นพ้นจากตำแหน่งไปด้วย การจ้างจึงจะระงับ ดังนั้น แม้โจทก์มีอายุครบ 60 ปีบริบูรณ์ในวันที่ 9 เมษายน 2538 ต้องพ้นจากตำแหน่งเพราะขาดคุณสมบัติเนื่องจากเกษียณอายุในวันที่ 30 กันยายน 2538 แต่จำเลยก็ยังมิได้ดำเนินการให้โจทก์พ้นจากตำแหน่ง จำเลยเพิ่งมีคำสั่งให้โจทก์พ้นจากตำแหน่งเมื่อวันที่ 30 กันยายน 2540 การจ้างระหว่างโจทก์จำเลยจึงระงับไปในวันที่ 30 กันยายน 2540 โจทก์จึงมีสิทธิได้รับเงินเดือนและเงินสวัสดิการต่างๆ ที่เคยได้รับตลอดจนการปรับขึ้นเงินเดือนจนถึงวันที่ 30 กันยายน 2540 และต้องถือว่าโจทก์มีอายุการทำงานจนถึงวันดังกล่าว จำเลยจึงไม่อาจนำเงินเนื่องจากการเลื่อนขึ้นเงินเดือนและเงินเพิ่มพิเศษสำหรับพนักงานสาขาวิชาชีพที่ขาดแคลนซึ่งโจทก์ได้รับไปในปีงบประมาณ 2539 ถึง 2540 กับเงินค่ารักษาพยาบาลที่โจทก์ได้รับไปเมื่อวันที่ 28 สิงหาคม 2540 และเงินโบนัสประจำปี 2539 มาหักออกจากเงินสงเคราะห์และเงินเพื่อตอบแทนความชอบในการทำงานที่จำเลยจะต้องจ่ายให้โจทก์ได้ ทั้งจำเลยยังจะต้องจ่ายเงินเพิ่มพิเศษสำหรับพนักงานสาขาวิชาชีพที่ขาดแคลนประจำเดือนกันยายน 2540 และเงินเดือน ค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปี 2540 ตามส่วนที่โจทก์ยังมีสิทธิอีก 18.5 วัน ให้โจทก์ด้วย และต้องถือเงินเดือนที่โจทก์ได้รับในวันที่ 30 กันยายน 2540 เป็นเงินเดือนค่าจ้างสุดท้ายในการคำนวณเงินสงเคราะห์ เงินเพื่อตอบแทนความชอบในการทำงาน ค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปี และค่าจ้างค้างจ่าย ข้อเท็จจริงปรากฏว่าในวันที่ 30 กันยายน 2540 โจทก์ได้รับเงินเดือนเดือนละ 52,900 บาท ยังไม่เต็มอัตราขั้นสูงสุดของตำแหน่งที่โจทก์ดำรงอยู่ เมื่อปรับขึ้นอีก 1 ขั้น จะเป็นเดือนละ 55,920 บาท และในการคำนวณเงินสงเคราะห์และเงินเพื่อตอบแทนความชอบในการทำงานนั้น จำเลยจะต้องปรับเพิ่มจากเงินเดือนค่าจ้างสุดท้ายอีก 1 ขั้นก่อน แล้วจึงจะนำมาเป็นฐานคำนวณ โจทก์มีสิทธิได้รับเงินสงเคราะห์เท่ากับเงินเดือนที่ปรับเพิ่มจากเงินเดือนค่าจ้างสุดท้าย 1 ขั้นแล้วคูณด้วยอายุการทำงาน 18 ปี จึงเป็นเงิน 1,006,560 บาท เงินเพื่อตอบแทนความชอบในการทำงานเท่ากับเงินเดือนค่าจ้างสุดท้ายที่ปรับเพิ่มแล้ว 180 วัน เป็นเงิน 335,520 บาท ค่าจ้างสำหรับวันหยุดพักผ่อนประจำปีเท่ากับเงินเดือนค่าจ้างสุดท้าย 18.5 วัน เป็นเงิน 32,921.67 บาท ค่าจ้างค้างจ่าย 8 วัน เป็นเงิน 14,106 บาท และเงินเพิ่มพิเศษสำหรับพนักงานสาขาวิชาชีพที่ขาดแคลนประจำเดือนกันยายน 2540 อีก 4,000 บาท รวมเป็นเงิน 1,392,807.67 บาท จำเลยมีหน้าที่ต้องจ่ายเงินดังกล่าวให้โจทก์ในวันที่ 30 กันยายน 2540 ซึ่งเป็นวันเลิกจ้าง แต่จำเลยไม่ชำระ ตกเป็นผู้ผิดนัด โจทก์จึงมีสิทธิคิดดอกเบี้ยระหว่างผิดนัดอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ได้ตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2540 เป็นต้นไป ซึ่งเมื่อคิดถึงวันที่ 23 พฤษภาคม 2543 อันเป็นวันที่จำเลยชำระเงินให้โจทก์ 764,600 บาท จะได้ค่าดอกเบี้ย 276,175.80 บาท จึงต้องนำเงินที่จำเลยชำระไปหักเป็นค่าดอกเบี้ยดังกล่าวก่อน ส่วนที่เหลือจึงหักชำระเงินต้น จึงยังเหลือเงินต้นที่จำเลยค้างชำระจำนวน 904,383.47 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับแต่วันที่ 24 พฤษภาคม 2543 จนกว่าจะชำระเสร็จ อุทธรณ์ของโจทก์ฟังขึ้น"

พิพากษาแก้เป็นว่า ให้จำเลยชำระเงิน 904,373.47 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี นับแต่วันที่ 24 พฤษภาคม 2543 จนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ คำขออื่นให้ยก

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๖/๒๕๔๗

วันที่ ๑๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแขวงชลบุรี

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแขวงชลบุรีส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

สำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข โจทก์ ได้ยื่นฟ้องนายฉัตรชัย โรจนมณเฑียร เป็นจำเลย ต่อศาลแขวงชลบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๙๗/๒๕๔๕ ความว่า เมื่อวันที่ ๒๖มกราคม ๒๕๓๐ จำเลยซึ่งรับราชการเป็นแพทย์ในสังกัดของโจทก์ ได้ทำสัญญาลาศึกษาหรือฝึกอบรมแพทย์ประจำบ้าน สาขาศัลยศาสตร์ ณ โรงพยาบาลชลบุรี จังหวัดชลบุรี เป็นระยะเวลา ๓ ปี ด้วยทุนของโรงพยาบาลชลบุรี โดยสัญญาว่าเมื่อสำเร็จการศึกษาหรือฝึกอบรมแล้ว จำเลยจะเข้ารับราชการหรือเข้าปฏิบัติราชการ ณ สำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข เป็นเวลาไม่น้อยกว่า ๒ เท่าของเวลาที่ได้ไปศึกษาหรือฝึกอบรม หากผิดสัญญาจะต้องชดใช้เงินค่าเสียหายจำนวน ๒ เท่าของเงินทุน เงินเดือน เงินเพิ่มหรือเงินค่าใช้จ่ายอื่น ๆ ที่ทางราชการจ่ายให้ในระหว่างที่ได้ลาศึกษาหรือฝึกอบรม ซึ่งจำเลยได้รับเงินเดือนเต็มจำนวน ตั้งแต่วันที่ ๑มิถุนายน ๒๕๓๐ ถึง ๒๖ มิถุนายน ๒๕๓๓ รวมระยะเวลา ๓ ปี ๒๖ วัน ต่อมา จำเลยได้ทำสัญญาลาศึกษาหรือฝึกอบรม ณ ประเทศญี่ปุ่น ด้วยทุนประเภท ๒ โดยสัญญาว่าจะเข้ารับราชการต่อไปเป็นเวลาไม่น้อยกว่า ๒ เท่าของเวลาที่ได้รับทุนหรือที่ได้รับเงินเดือน ซึ่งจำเลยได้รับอนุมัติให้ไปศึกษาหรือฝึกอบรมตั้งแต่วันที่ ๗ ตุลาคม ๒๕๓๓ ถึง ๑๕ กันยายน ๒๕๓๔รวมระยะเวลา ๑๑ เดือน ๑๐ วัน หากจำเลยผิดสัญญา จะต้องชดใช้เงินทุน เงินเดือน เงินเพิ่มและเงินค่าใช้จ่ายอื่น ๆ ที่ทางราชการจ่ายในระหว่างเวลาที่ได้ลาศึกษาหรือฝึกอบรม และจะต้องจ่ายเงินเบี้ยปรับแก่โจทก์อีก ๒ เท่าของเงินที่จำเลยจะต้องชดใช้คืน

ในระหว่างปฏิบัติราชการชดใช้ทุนตามสัญญาทั้ง ๒ ฉบับดังกล่าว จำเลยได้ขอลาออกจากราชการ ก่อนที่จะปฏิบัติงานชดใช้ทุนครบกำหนดตามสัญญา จำเลยจึงต้องชดใช้เงินที่ได้รับไปทั้งหมด คืนให้แก่ทางราชการ ตามสัญญาฉบับแรก จำนวน ๔๓,๑๖๔.๘๐ บาท และตามสัญญาฉบับที่สอง จำนวน ๒๔๙,๙๘๕.๖๕ บาท รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๒๙๓,๑๕๐.๔๕ บาทซึ่งโจทก์ได้มีหนังสือบอกกล่าวทวงถามแล้ว แต่จำเลยไม่นำเงินดังกล่าวมาชำระ จึงทำให้โจทก์มีสิทธิเรียกดอกเบี้ยผิดนัดได้ในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปี ของต้นเงินดังกล่าว นับแต่วันที่ ๒๔มิถุนายน ๒๕๔๑ ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๒ เมษายน ๒๕๔๔ จำเลยได้นำเงินจำนวน ๒๙๓,๑๕๐.๔๕บาท มาชำระแก่โจทก์ เมื่อหักชำระดอกเบี้ยนับแต่วันผิดนัดจนถึงวันที่นำมาชำระ เป็นเงินจำนวน ๑๒๓,๓๖๔.๑๓ บาท จึงเหลือชำระเงินต้นจำนวน ๑๖๙,๗๘๖.๓๒ บาท ฉะนั้น คงเหลือเงินต้นค้างชำระจำนวน ๑๒๓,๓๖๔.๑๓ บาท ซึ่งโจทก์ได้ทวงถามให้จำเลยชำระเมื่อวันที่ ๕ตุลาคม ๒๕๔๔ แต่จำเลยกลับเพิกเฉย จึงฟ้องเป็นคดีนี้ต่อศาล ขอให้บังคับจำเลยชดใช้เงินจำนวน ๑๒๓,๓๖๔.๑๓ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปี นับแต่วันที่ ๑๓ เมษายน๒๕๔๔ จนถึงวันฟ้อง รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๑๔๙,๖๒๕.๔๘ บาท และดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๑๕ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ

จำเลยให้การต่อสู้คดี และยื่นคำร้องว่าคดีนี้โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเนื่องจากสัญญาที่โจทก์อ้างนั้นเป็นสัญญาทางปกครอง จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

โจทก์ยื่นคำแถลงต่อศาลแขวงชลบุรีว่า คดีนี้เป็นการฟ้องเรียกเงินตามสัญญาอันเป็นการใช้สิทธิในทางแพ่ง และประเด็นหลักของการฟ้องคดีเป็นกรณีเรียกร้องค่าเสียหายตามสัญญาเพิ่มเติมจากที่จำเลยเองได้ยอมรับผิดโดยยอมชำระหนี้บางส่วนแก่โจทก์แล้ว อันถือเป็นการยอมรับสภาพหนี้ต่อเจ้าหนี้ตามสิทธิเรียกร้องตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา๑๙๓/๑๔

ศาลแขวงชลบุรีพิเคราะห์แล้วมีความเห็นว่า สัญญาทางปกครองหมายถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ได้จัดทำบริการสาธารณะหรือสัญญาให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ แต่การที่โจทก์ฟ้องจำเลยหรือเรียกทุน เงินเดือน เงินเพิ่มหรือเงินอื่นใด ที่ได้รับจากทางราชการในระหว่างที่จำเลยได้รับอนุมัติให้ไปศึกษาหรือฝึกอบรม หาใช่เป็นสัญญาทางปกครองไม่ เนื่องจากแม้คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐก็ตาม แต่สัญญาดังกล่าวก็หามีลักษณะเป็นสัญญาดังที่ระบุไว้ไม่ กรณีจึงไม่ต้องด้วยพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การที่จำเลยซึ่งเป็นข้าราชการได้ทำสัญญาลาศึกษาไว้กับโจทก์ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองโดยมีข้อสัญญาว่า เมื่อสำเร็จการศึกษาหรือฝึกอบรมตามสัญญาแล้ว จำเลยจะกลับมารับราชการต่อไปนั้น วัตถุแห่งสัญญาคือการให้จำเลยกลับมาดำเนินการหรือมีส่วนร่วมในการดำเนินการบริการสาธารณะ สัญญานี้จึงมีวัตถุประสงค์หลักให้จำเลยกลับมารับราชการต่อไป จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๒๕/๒๕๔๕ ส่วนการที่โจทก์ฟ้องเรียกร้องให้จำเลยซึ่งเป็นคู่สัญญาชดใช้เงิน ฐานมิได้ปฏิบัติตามข้อสัญญา เป็นวัตถุประสงค์รองจากวัตถุประสงค์หลักของสัญญาที่ให้จำเลยกลับมารับราชการต่อไป ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ คดีที่หน่วยงานทางปกครองฟ้องข้าราชการแพทย์ในสังกัดให้รับผิดตามสัญญาลาศึกษาหรือฝึกอบรม เป็นข้อพิพาทอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ สืบเนื่องมาจากที่หน่วยงานของรัฐยื่นฟ้องข้าราชการในสังกัด ซึ่งทำสัญญาลาศึกษาหรือฝึกอบรม โดยตกลงว่าเมื่อสำเร็จการศึกษาหรือฝึกอบรมแล้ว จะเข้าปฏิบัติราชการชดใช้ทุนตามระยะเวลาที่กำหนดเอาไว้ในสัญญา แต่หากไม่สามารถกลับเข้าปฏิบัติราชการได้ จำเลยจะต้องชดใช้เงินและเบี้ยปรับเป็นจำนวนไม่น้อยกว่า ๒ เท่า ของเงินทุน เงินเดือน เงินเพิ่มหรือเงินค่าใช้จ่ายอื่น ๆ ที่ได้รับในระหว่างการลาศึกษาหรือฝึกอบรม หรือหากกลับมาแต่ปฏิบัติราชการได้ไม่ครบกำหนดจะยินยอมชดใช้เงินคืนแก่โจทก์โดยลดลงตามส่วน

พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๓ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ซึ่งสัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง "สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" คดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองยื่นฟ้องข้าราชการในสังกัด เนื่องจากการไม่ปฏิบัติตามสัญญาลาศึกษาหรือฝึกอบรมที่จำเลยได้กระทำไว้ต่อโจทก์ ซึ่งกำหนดว่าภายหลังจากที่จำเลยสำเร็จการศึกษาหรือฝึกอบรมแล้ว จะต้องกลับเข้าปฏิบัติราชการให้แก่หน่วยงานในสังกัดของโจทก์ตามระยะเวลาที่กำหนดเอาไว้ในสัญญา สัญญาดังกล่าวมีวัตถุแห่งสัญญาคือการให้จำเลยกลับมาปฏิบัติราชการในตำแหน่งแพทย์ เพื่อดำเนินการหรือมีส่วนร่วมในการรักษาพยาบาล อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่งที่รัฐจะตัองจัดให้มีขึ้น ดังนั้น สัญญาระหว่างโจทก์และจำเลยจึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองพฤติการณ์ที่จำเลยขอลาออกจากราชการและยินยอมรับผิดชดใช้เงินให้แก่โจทก์ตามสัญญานั้น ก็เป็นการปฏิบัติการชำระหนี้วิธีหนึ่งตามที่สัญญากำหนดเอาไว้เท่านั้น หาได้ทำให้สัญญาซึ่งมีวัตถุประสงค์หลักที่ให้จำเลยกลับมารับราชการในตำแหน่งแพทย์เปลี่ยนไปไม่ เมื่อคดีนี้เป็นกรณีพิพาทเนื่องจากการเรียกร้องให้จำเลยชำระเงินตามสัญญาลาศึกษาหรือฝึกอบรม จึงเป็นเรื่องที่จำต้องพิจารณาวินิจฉัยถึงสิทธิและหน้าที่ของโจทก์และจำเลยตามสัญญาพิพาทซึ่งเป็นสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีฟ้องขอให้รับผิดตามสัญญาลาศึกษาหรือฝึกอบรมระหว่างสำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข โจทก์ นายฉัตรชัย โรจนมณเฑียร จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ ศาลปกครองกลาง

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

๔

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๕/๒๕๔๗

วันที่ ๑๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)

ศาลจังหวัดตรัง

ระหว่าง

ศาลปกครองสงขลา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดตรังโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาล

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๔ ตุลาคม ๒๕๔๕ ธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) ได้ยื่นฟ้องกรมทางหลวงที่ ๑ นายวีระวัฒน์ วีระพันธ์ ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดตรัง เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๒๙๕/๒๕๔๕ ข้อหาละเมิด เรียกค่าเสียหาย ความว่า จำเลยที่ ๑ เป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการเกี่ยวกับการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ จำเลยที่ ๒ เป็นหัวหน้าโครงการจัดกรรมสิทธิ์ที่ดิน ได้รับการแต่งตั้งจากจำเลยที่ ๑ ให้เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนอสังหาริมทรัพย์บนทางหลวงหมายเลข ๔๐๔๕ สายบางรัก-ควนขัน ตอนบ้านบางรัก-แยกต้นสมอ มีหน้าที่สำรวจทำแผนที่จัดทำรายชื่อเจ้าของกรรมสิทธิ์ กำหนดราคา ตรวจสอบความถูกต้องแท้จริงของเอกสารสิทธิและมีหน้าที่แจ้งเป็นหนังสือให้ผู้รับจำนอง ผู้ทรงบุริมสิทธิ หรือผู้รับประโยชน์จากทรัพยสิทธิ มาขอรับชำระหนี้หรือรับชดใช้จากเงินค่าทดแทน รวมทั้งการทำบันทึกข้อตกลงและจ่ายเงินค่าทดแทนซึ่งอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืนจากทางหลวงสายดังกล่าว โจทก์เป็นเจ้าหนี้ตามคำพิพากษาของนายทวีศักดิ์หรือตรีนันท์ แต่งสวน ในคดีหมายเลขแดงที่ ๓๓๗/๒๕๔๔ เป็นเงินจำนวน๒,๖๙๔,๑๑๗.๑๒ บาท หากผิดนัดทั้งหมดยอมให้โจทก์ยึดทรัพย์จำนองที่ดินโฉนดที่ ๓๐๓๔๙ออกขายทอดตลาดนำเงินมาชำระหนี้ เมื่อวันที่ ๘ พฤษภาคม ๒๕๔๓ จำเลยที่ ๒ ได้ทำบันทึกการสำรวจกรรมสิทธ์ที่ดินและสิ่งปลูกสร้างบนโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๐๓๔๙ ของนายทวีศักดิ์ ฯ และต่อมาได้จ่ายเงินค่าทดแทนสิ่งปลูกสร้างให้แก่นายทวีศักดิ์ฯ เจ้าของกรรมสิทธิ์เป็นเงินจำนวน๘๘๔,๓๖๘ บาท โดยไม่ได้ใช้ความระมัดระวังตามวิสัยและพฤติการณ์ในฐานะเป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนซึ่งมีหน้าที่ตามกฎหมายที่จะต้องตรวจสอบต้นฉบับโฉนดที่ดินและทะเบียนสิ่งปลูกสร้างให้ชัดเจน และไม่ได้แจ้งให้โจทก์ผู้รับจำนองทราบก่อนจ่ายเงินค่าเวนคืน การกระทำของจำเลยจึงเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ไม่สามารถขอรับชำระค่าทดแทนสิ่งปลูกสร้างจำนวน ๘๘๔,๓๖๘ บาท ได้ จึงขอให้จำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์เป็นเงินจำนวน ๘๘๔,๓๖๘ บาท พร้อมดอกเบี้ยรวมเป็นเงิน๑,๐๓๒,๔๖๙.๓๕ บาท จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องขอให้ศาลเรียกนายทวีศักดิ์ ฯ เข้าเป็นจำเลยร่วมและศาลได้เรียกเข้าเป็นจำเลยร่วม จำเลยทั้งสามให้การต่อสู้คดีและอ้างว่าโจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องคดีต่อศาลจังหวัดตรังเนื่องจากโจทก์ฟ้องว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานของรัฐ และจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำละเมิดต่อโจทก์จึงเป็นคดีปกครอง

โจทก์ทำคำแถลงว่า การที่จำเลยที่ ๒ ละเลยไม่ตรวจสอบเอกสารสิทธิ์ที่ดินให้ชัดเจน ก่อนจ่ายเงินค่าทดแทนสิ่งปลูกสร้างให้แก่จำเลยร่วม เป็นการกระทำทางกายภาพมิใช่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย คดีโจทก์จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลจังหวัดตรัง

ศาลจังหวัดตรังพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่จำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐได้รับแต่งตั้งจากจำเลยที่ ๑ ให้เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนอสังหาริมทรัพย์และทำบันทึกตกลงและจ่ายเงินค่าทดแทนซึ่งอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืนตามอำนาจหน้าที่ ได้จ่ายเงินค่าทดแทนสิ่งปลูกสร้างที่ติดภาระจำนองอยู่กับโจทก์ให้แก่จำเลยร่วม (นายทวีศักดิ์ฯ) ไปโดยไม่แจ้งให้โจทก์ในฐานะผู้รับจำนองทราบ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายเนื่องจากจำเลยที่ ๒ ไม่ตรวจสอบเอกสารสิทธิ์ที่ดินให้ชัดเจนก่อนจ่ายเงินค่าทดแทน มูลละเมิดดังกล่าวจึงเกิดจากการกระทำทางกายภาพ มิใช่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือละเลยหรือปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติแต่อย่างใด ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลจังหวัดตรัง

ศาลปกครองสงขลาพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่โจทก์ฟ้องจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในฐานะเจ้าหน้าที่เวนคืนซึ่งมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายว่าละเลยต่อหน้าที่ไม่ตรวจสอบต้นฉบับโฉนดที่ดินที่จำเลยร่วม (นายทวีศักดิ์ ฯ) นำมาแสดงเพื่อขอรับเงินค่าทดแทนที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่ถูกเวนคืน และไม่แจ้งให้โจทก์ซึ่งเป็นผู้รับจำนองที่ดินมาขอรับชดใช้เงินค่าทดแทน เป็นการกระทำละเมิดให้โจทก์ได้รับความเสียหาย จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานต้นสังกัดจึงต้องร่วมรับผิดด้วย จึงเป็นการฟ้องว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำละเมิดจากการละเลยต่อหน้าที่ ซึ่งตามมาตรา ๒๙ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐กำหนดว่า ในกรณีที่มีการจำนองให้เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากเจ้าหน้าที่มีหนังสือแจ้งให้ผู้รับจำนองมาขอรับชำระหนี้หรือรับชดใช้เงินค่าทดแทนสำหรับอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืนภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้ง ดังนั้น หน้าที่ในการมีหนังสือแจ้งให้ผู้รับจำนองมาขอรับชำระหนี้หรือรับชดใช้ค่าทดแทนที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่ถูกเวนคืน จึงเป็นหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้เจ้าหน้าที่ต้องปฏิบัติ รวมทั้งหน้าที่ในการตรวจสอบต้นฉบับโฉนดที่ดินที่ถูกเวนคืนด้วยว่าเป็นที่ดินที่มีการจำนองหรือไม่ เพราะมิฉะนั้นแล้วจะไม่อาจแจ้งให้ผู้รับจำนองทราบได้ คดีพิพาทดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำละเมิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ และเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ การกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่อันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติแล้วก่อให้เกิดความเสียหาย อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยมาตรา๒๗๖ ประกอบพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร

กรมทางหลวง จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นายวีระวัฒน์วีระพันธ์ จำเลยที่ ๒ หัวหน้าโครงการจัดกรรมสิทธิ์ที่ดินเป็นข้าราชการในสังกัดจำเลยที่ ๑ มีฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้รับการแต่งตั้งจากจำเลยที่ ๑ ให้เป็นเจ้าหน้าที่เวนคืนอสังหาริมทรัพย์บนทางหลวงหมายเลข ๔๐๔๕ สายบางรัก-ควนขัน ตอนบ้านบางรัก-แยกต้นสมอ มีหน้าที่สำรวจทำแผนที่ จัดทำรายชื่อเจ้าของกรรมสิทธิ์ กำหนดราคา ตรวจสอบความถูกต้องแท้จริงของเอกสารสิทธิและมีหน้าที่แจ้งเป็นหนังสือให้ผู้รับจำนอง ผู้ทรงบุริมสิทธิ หรือผู้รับประโยชน์จากทรัพยสิทธิ มาขอรับชำระหนี้หรือรับชดใช้จากเงินค่าทดแทน รวมทั้งการทำบันทึกข้อตกลงและจ่ายเงินค่าทดแทนซึ่งอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืนจากทางหลวงสายดังกล่าว ได้จ่ายเงินค่าเวนคืนอสังหาริมทรัพย์โดยมิได้ตรวจสอบความถูกต้องแท้จริงของเอกสารสิทธิและมิได้แจ้งเป็นหนังสือให้ผู้รับจำนอง (ธนาคาร กรุงไทย จำกัด (มหาชน)) โจทก์ในคดีนี้ มาขอรับเงินค่าเวนคืนดังกล่าว เป็นเหตุให้เจ้าของกรรมสิทธิ์รับเงินค่าเวนคืนไป จำนวน ๘๘๔,๓๖๘ บาท การกระทำของจำเลยจึงเป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์อันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๒๙ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๐ ที่กำหนดว่า ในกรณีที่มีการจำนองให้เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากเจ้าหน้าที่มีหนังสือแจ้งให้ผู้รับจำนองมาขอรับชำระหนี้หรือรับชดใช้เงินค่าทดแทนสำหรับอสังหาริมทรัพย์ที่ถูกเวนคืนภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้ง ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ไม่สามารถขอรับชำระค่าทดแทนสิ่งปลูกสร้างในจำนวนดังกล่าวได้ กรณีจึงถือว่าเป็นคดีละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า การฟ้องเรียกค่าเสียหายจากเหตุละเมิดอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ระหว่าง ธนาคาร กรุงไทย จำกัด(มหาชน) โจทก์ กับกรมทางหลวง ที่ ๑ นายวีระวัฒน์ วีระพันธ์ ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งในคดีนี้ได้แก่

ศาลปกครองสงขลา

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

๕

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔/๒๕๔๗

วันที่ ๑๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับการขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งเขตอำนาจของศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

บริษัท ศิริผลวัฒนา (๑๙๗๙) จำกัด ผู้ร้อง ได้ยื่นคำร้องต่อศาลแพ่ง เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๑๙๑๒/๒๕๔๕ ขอให้บังคับกรมทางหลวงปฏิบัติตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ ฉบับลงวันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๔๔ ชำระเงินแก่ผู้ร้องจำนวน๖,๒๑๖,๔๙๙.๕๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของต้นเงินดังกล่าวนับถัดจากวันเสนอข้อพิพาทจนกว่าจะชำระเสร็จ

โดยข้อเท็จจริงในคดีนี้ปรากฏว่า บริษัท ศิริผลวัฒนา(๑๙๗๙) จำกัด (ผู้ร้อง)และกรมทางหลวง (ผู้คัดค้าน) ได้ทำสัญญาว่าจ้างก่อสร้างทางหลวงแผ่นดิน หมายเลข ๓๔๖สายปทุมธานี - อำเภอลาดหลุมแก้ว - อำเภอบางเลน ตอน ๒ระหว่าง กม. ๐๐+๐๐๐.๐๐๐ ถึง๒๐+๖๙๕.๘๖๐ ระยะทางยาวประมาณ ๒๐.๖๙๕ กิโลเมตรรวมงานติดตั้งไฟฟ้าแสงสว่างบนทางหลวงและสัญญาณจราจร โดยตกลงคำนวณค่าจ้างตามราคาต่อหน่วย รวมเป็นมูลค่าทั้งสิ้นไม่เกิน ๗๐๔,๙๔๙,๗๒๖ บาท เมื่อผู้ร้องได้ทำงานเสร็จตามสัญญาและส่งมอบครบถ้วนแล้ว ผู้คัดค้านคงชำระหนี้ให้เพียงบางส่วน จึงมียอดเงินยังค้างชำระอีก ๖,๒๑๖,๔๙๙.๕๐ บาทซึ่งผู้ร้องได้มีหนังสือทวงถามไปยังผู้คัดค้านแล้ว แต่ผู้คัดค้านเพิกเฉย ผู้ร้องจึงเสนอข้อโต้แย้งหรือข้อพิพาทนี้ต่ออนุญาโตตุลาการเพื่อวินิจฉัยชี้ขาดตามสัญญาจ้างก่อสร้างที่ ท. ๙/๒๕๓๙ข้อ ๒๑.๑ ผู้คัดค้านยื่นคำคัดค้านในชั้นอนุญาโตตุลาการว่า ผู้ร้องไม่มีสิทธิเสนอข้อพิพาทนี้เนื่องจากได้ส่งมอบงานทั้งหมดและยินยอมรับเงินค่าจ้างตามสัญญาเป็นการเสร็จสิ้นเรียบร้อยแล้ว

คณะอนุญาโตตุลาการได้พิเคราะห์พยานหลักฐานของทั้งสองฝ่าย จึงมีคำชี้ขาดให้ผู้คัดค้านชำระเงินค่าจ้างให้แก่ผู้ร้องจำนวน ๖,๒๑๖,๔๙๙.๕๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปีของต้นเงินดังกล่าวนับถัดจากวันเสนอข้อพิพาทจนกว่าจะชำระเสร็จ ผู้คัดค้านรับทราบคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการแล้ว แต่ไม่ปฏิบัติตาม ผู้ร้องจึงได้ยื่นคำร้องต่อศาลแพ่งเพื่อขอให้ศาลมีคำพิพากษาและบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการที่ให้ผู้คัดค้านชำระเงินจำนวนดังกล่าวข้างต้นแก่ผู้ร้อง

กรมทางหลวงได้ยื่นคำคัดค้านต่อศาลแพ่งว่า กรมทางหลวงซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและได้กระทำการแทนรัฐ เมื่อได้ทำสัญญาว่าจ้างก่อสร้างทางหลวงแผ่นดิน จึงทำให้สัญญาดังกล่าวเป็นสัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคเพื่อให้ประชาชนได้ใช้ร่วมกันจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ผู้ร้องยื่นคำชี้แจงว่า ผู้คัดค้านมีภูมิลำเนาอยู่ในเขตและมีการพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการในเขตศาลแพ่ง ศาลแพ่งจึงเป็นศาลที่มีเขตอำนาจเจตนารมณ์ของกฎหมายกำหนดให้มีการระงับข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเอกชนโดยไม่ต้องดำเนินคดีทางศาลอันเป็นการระงับข้อพิพาทโดยอนุญาโตตุลาการ คดีนี้ ผู้ร้องขอให้ศาลแพ่งบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ กรณีจึงมิใช่การเสนอข้อหาหรือข้อพิพาทต่อศาล เพื่อให้ศาลพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง เพราะข้อพิพาทนั้นได้ระงับไปแล้ว โดยคำวินิจฉัยชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ

ศาลแพ่งพิเคราะห์แล้วมีความเห็นว่า คดีนี้เป็นคดีที่ผู้ร้องขอให้ศาลบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ ศาลย่อมมีอำนาจตรวจสอบว่ากระบวนพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการถูกต้องตามที่กฎหมายกำหนด ถูกต้องตามที่คู่พิพาทตกลงกันไว้ในสัญญาอนุญาโตตุลาการหรือตกลงกันในชั้นพิจารณาของคณะอนุญาโตตุลาการหรือคำวินิจฉัยของอนุญาโตตุลาการขัดต่อหลักความยุติธรรมหรือไม่ คำขอของผู้ร้องจึงมีลักษณะเป็นการเสนอคดีต่อศาล ปัญหาที่ว่าศาลใดมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีดังกล่าว จึงเป็นปัญหาเกี่ยวกับเขตอำนาจและวิธีพิจารณาคดีของศาล จึงต้องนำกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในขณะดำเนินกระบวนพิจารณานั้น ๆ ซึ่งในที่นี้คือ กฎหมายที่ใช้อยู่ในขณะที่ผู้ร้องยื่นคำร้องขอให้ศาลบังคับตามคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการมาปรับใช้แก่คดี ผู้ร้องยื่นคำร้องขอให้ศาลแพ่งบังคับตามคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการ เมื่อวันที่ ๑ พฤษภาคม ๒๕๔๕ ซึ่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๒ บัญญัติให้พระราชบัญญัติดังกล่าวมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป เมื่อได้ลงประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๑๙ ตอนที่ ๓๙ ก วันที่ ๒๙ เมษายน ๒๕๔๕ จึงทำให้มีผลบังคับใช้นับแต่วันที่ ๓๐ เมษายน ๒๕๔๕ เป็นต้นไป ส่วนพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๒ บัญญัติให้พระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป เมื่อได้ลงประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๑๖ ตอนที่ ๙๔ ก วันที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๔๒ จึงทำให้มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่๑๑ ตุลาคม ๒๕๔๒ เป็นต้นไป เมื่อไม่ปรากฏว่าได้มีการตราพระราชบัญญัติอื่นขึ้นใช้บังคับแทน พระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในวันที่ผู้ร้องร้องขอให้ศาลแพ่งบังคับตามคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการ อีกทั้งพระราชบัญญัติทั้ง ๒ ฉบับ ก็ไม่ได้บัญญัติเป็นข้อยกเว้นในการบังคับใช้ไว้เป็นอย่างอื่น จึงต้องนำพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาปรับใช้แก่คดี

พระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๔๒ บัญญัติว่า เมื่อคู่พิพาทฝ่ายใดประสงค์จะให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการ ให้คู่พิพาทฝ่ายนั้นยื่นคำร้องต่อศาลที่มีเขตอำนาจภายในกำหนดเวลาสามปีนับแต่วันที่อาจบังคับตามคำชี้ขาดได้ ส่วนปัญหาที่ว่า ศาลใดมีเขตอำนาจนั้น จะต้องพิจารณาจากมูลความแห่งคดีที่พิพาทกันและตามกฎหมายจัดตั้งศาลนั้น ๆ เมื่อกรณีตามข้อเท็จจริงในคดีนี้ เป็นสัญญาว่าจ้างสร้างทางหลวง จึงเป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาที่จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อเกิดข้อพิพาทขึ้นเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าว ศาลปกครองจึงมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังกล่าวได้ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) จึงถือว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลแพ่งจึงส่งความเห็นไปยังสำนักงานศาลปกครอง เพื่อดำเนินการส่งให้ศาลในความรับผิดชอบทำความเห็นในเรื่องดังกล่าว

ศาลปกครองกลางพิเคราะห์แล้วมีความเห็นว่า พระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ ได้บัญญัติเกี่ยวกับศาลที่มีเขตอำนาจไว้ในมาตรา ๙ ดังนี้ "ให้ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง หรือศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศภาค หรือศาลที่มีการพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการอยู่ในเขตศาล หรือศาลที่คู่พิพาทฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีภูมิลำเนาอยู่ในเขตศาล หรือศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาข้อพิพาทซึ่งได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการนั้น เป็นศาลที่มีเขตอำนาจตามพระราชบัญญัตินี้" ประกอบกับมาตรา ๔๕ วรรคสอง บัญญัติว่า "การอุทธรณ์คำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลตามพระราชบัญญัตินี้ ให้อุทธรณ์ต่อศาลฎีกาหรือศาลปกครองสูงสุดแล้วแต่กรณี" ซึ่งบทบัญญัติทั้งสองมาตรามุ่งประสงค์ให้พิจารณาลักษณะเนื้อหาแห่งประเด็นข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทระหว่างคู่สัญญาเป็นสำคัญว่าเป็นคดีแพ่งหรือคดีปกครอง โดยมิได้พิจารณาข้อตกลงเกี่ยวกับอนุญาโตตุลาการแยกออกต่างหากอีกส่วนหนึ่ง หากข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทใดมีลักษณะเป็นคดีแพ่ง ศาลที่มีเขตอำนาจย่อมได้แก่ศาลยุติธรรม หากข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทใดมีลักษณะเป็นคดีปกครอง ศาลที่มีเขตอำนาจย่อมได้แก่ศาลปกครอง และหากมีการอุทธรณ์คำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลที่มีเขตอำนาจก็ให้อุทธรณ์ไปยังศาลฎีกาหรือศาลปกครองสูงสุดแล้วแต่กรณี

ในเรื่องนี้เป็นกรณีพิพาทระหว่างผู้ร้องกับผู้คัดค้าน เกี่ยวกับสัญญาว่าจ้างก่อสร้างทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๔๖ สายปทุมธานี - อำเภอลาดหลุมแก้ว - อำเภอบางเลน ตอน ๒ ระยะทางยาวประมาณ ๒๐.๖๙๕ กิโลเมตร รวมงานติดตั้งไฟฟ้าแสงสว่างบนทางหลวงและสัญญาณจราจร โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจัดให้มีทางพิเศษอันเป็นบริการสาธารณะด้านการคมนาคม สัญญาลักษณะนี้จึงเป็นสัญญาทางปกครอง คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น คำร้องขอให้บังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการของผู้ร้อง จึงควรอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง เนื่องจากเป็นศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาข้อพิพาทซึ่งได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการ อย่างไรก็ตาม เจตนารมณ์ของกฎหมายจำเป็นต้องมีศาลที่มีเขตอำนาจตั้งแต่เริ่มต้นกระบวนพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการ เพื่อรองรับการใช้สิทธิทางศาลของบุคคล ตลอดจนช่วยเหลือให้กระบวนการอนุญาโตตุลาการดำเนินต่อไปได้ เช่น การออกหมายเรียกคู่พิพาทและการใช้วิธีการชั่วคราว เป็นต้น ซึ่งขณะที่เริ่มต้นมีการดำเนินการอนุญาโตตุลาการในเรื่องนี้ (เสนอข้อพิพาทต่ออนุญาโตตุลาการเมื่อวันที่ ๒๙ ธันวาคม ๒๕๔๒) ศาลปกครองยังไม่เปิดทำการ (ศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองกลางเปิดทำการวันที่๙ มีนาคม ๒๕๔๔)จึงต้องถือว่าศาลยุติธรรมเป็นศาลที่การพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการอยู่ในเขตอำนาจตามพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ เพื่อให้การตรวจสอบกระบวนพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการอยู่ในเขตอำนาจของศาลเดียวกันโดยตลอด ศาลยุติธรรมจึงเป็นศาลที่มีเขตอำนาจตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ (ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ที่ ๑/๒๕๔๖)

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ การร้องขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ ซึ่งมีการเสนอข้อพิพาทกันก่อนที่ศาลปกครองจะเปิดทำการ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า การอนุญาโตตุลาการเป็นวิธีการระงับข้อพิพาทระหว่างคู่กรณีวิธีหนึ่งนอกจากการฟ้องคดีต่อศาล การตกลงระงับข้อพิพาทโดยอนุญาโตตุลาการระหว่างคู่กรณีอาจกระทำได้โดยกำหนดไว้เป็นส่วนหนึ่งของสัญญาหลักหรือทำเป็นสัญญาแยกต่างหากก็ได้ และอยู่ภายใต้บังคับแห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕

ข้อตกลงเกี่ยวกับอนุญาโตตุลาการส่วนใหญ่มักจะปรากฏอยู่ในสัญญาธุรกิจการค้าของเอกชนทั้งภายในและระหว่างประเทศ ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความรวดเร็วและประหยัดค่าใช้จ่ายในการระงับข้อพิพาทตามสัญญาระหว่างกัน อย่างไรก็ตาม ข้อตกลงเกี่ยวกับอนุญาโตตุลาการก็มิได้จำกัดอยู่แต่สัญญาระหว่างเอกชนหรือสัญญาทางแพ่งเท่านั้น แม้เป็นสัญญาระหว่างหน่วยงานของรัฐและเอกชนหรือสัญญาทางปกครองก็อาจกำหนดให้มีการระงับข้อพิพาทโดยอนุญาโตตุลาการได้ ตามที่พระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มาตรา ๑๕ บัญญัติว่า "ในสัญญาระหว่างหน่วยงานของรัฐกับเอกชนไม่ว่าจะเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ก็ตาม คู่สัญญาอาจตกลงให้ใช้วิธีการอนุญาโตตุลาการในการระงับข้อพิพาทก็ได้และให้สัญญาดังกล่าวมีผลผูกพันคู่สัญญา"

การอนุญาโตตุลาการให้คู่สัญญาต้องระงับข้อขัดแย้งระหว่างกันโดยวิธีการอนุญาโตตุลาการก่อน วิธีพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการมีหลายขั้นตอนที่คู่กรณีหรืออนุญาโตตุลาการต้องอาศัยความช่วยเหลือจากศาล เนื่องจากอนุญาโตตุลาการไม่มีอำนาจบังคับบุคคลเหมือนศาล เช่นการขอคุ้มครองชั่วคราวก่อนหรือขณะดำเนินการทางอนุญาโตตุลาการ (มาตรา ๑๖) การขอออกหมายเรียกบุคคลมาเป็นพยาน การขอออกหมายเรียกเอกสารหรือวัตถุ (มาตรา ๓๓) นอกจากนี้ ภายหลังจากที่อนุญาโตตุลาการได้มีคำชี้ขาดแล้ว คู่กรณีอาจคัดค้านหรือขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดนั้นได้ ซึ่งก็ต้องอาศัยอำนาจศาลอีกเช่นเดียวกัน

ระหว่างดำเนินการอนุญาโตตุลาการ คู่สัญญาหรืออนุญาโตตุลาการอาจต้องอาศัยความช่วยเหลือจากศาลในหลายกรณี ซึ่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ได้บัญญัติเกี่ยวกับศาลที่มีเขตอำนาจไว้ในมาตรา ๙ ดังนี้ "ให้ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลาง หรือศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศภาคหรือศาลที่มีการพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการอยู่ในเขตศาล หรือศาลที่คู่พิพาทฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีภูมิลำเนาอยู่ในเขตศาล หรือศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาข้อพิพาทซึ่งได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการนั้น เป็นศาลที่มีเขตอำนาจตามพระราชบัญญัตินี้" คู่สัญญาหรืออนุญาโตตุลาการที่ต้องการความช่วยเหลือจากศาล จึงต้องยื่นคำร้องขอต่อศาลที่มีเขตอำนาจดังกล่าว และหากจะมีการอุทธรณ์คำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลได้ในบางกรณีซึ่งมาตรา ๔๕วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ บัญญัติว่า "การอุทธรณ์คำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลตามพระราชบัญญัตินี้ ให้อุทธรณ์ต่อศาลฎีกาหรือศาลปกครองสูงสุดแล้วแต่กรณี"

จากบทบัญญัติมาตรา ๙ และ ๔๕ วรรคสอง เห็นว่า พระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ มุ่งประสงค์ให้พิจารณาลักษณะเนื้อหาแห่งประเด็นข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทระหว่างคู่สัญญาเป็นสำคัญว่าเป็นคดีแพ่งหรือคดีปกครอง หากเป็นคดีแพ่งศาลที่มีเขตอำนาจได้แก่ ศาลยุติธรรม (ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศกลางหรือศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศภาค หรือศาลที่มีการพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการอยู่ในเขตศาล หรือศาลที่คู่พิพาทฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีภูมิลำเนาอยู่ในเขตศาล)หากเป็นคดีปกครองศาลที่มีเขตอำนาจได้แก่ ศาลปกครอง (ศาลที่มีการพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการอยู่ในเขตศาล หรือศาลที่คู่พิพาทฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีภูมิลำเนาอยู่ในเขตศาลหรือศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาข้อพิพาทซึ่งได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการนั้น) และหากมีการอุทธรณ์คำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลที่มีเขตอำนาจก็ให้อุทธรณ์ไปยังศาลฎีกาหรือศาลปกครองสูงสุด แล้วแต่กรณี

สำหรับคดีนี้เป็นกรณีที่อนุญาโตตุลาการได้มีคำชี้ขาดข้อขัดแย้งระหว่างบริษัทศิริผลวัฒนา (๑๙๗๙) จำกัด และกรมทางหลวงแล้ว แต่กรมทางหลวงไม่ยอมปฏิบัติตามคำชี้ขาด บริษัท ศิริผลวัฒนา (๑๙๗๙) จำกัด จึงยื่นคำร้องต่อศาลแพ่งขอให้บังคับกรมทางหลวงปฏิบัติตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ ตามมาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕

สัญญาว่าจ้างก่อสร้างทางหลวงแผ่นดิน หมายเลข ๓๔๖ สายปทุมธานี - อำเภอลาดหลุมแก้ว - อำเภอบางเลน ตอน ๒ รวมงานติดตั้งไฟฟ้าแสงสว่างบนทางหลวงและสัญญาณจราจร ระยะทางยาวประมาณ ๒๐.๖๙๕ กิโลเมตร ระหว่างกรมทางหลวงกับบริษัทศิริผลวัฒนา (๑๙๗๙) จำกัด เป็นสัญญาที่คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อการจัดทำสิ่งสาธารณูปโภคอันเป็นบริการสาธารณะด้านการคมนาคมสัญญาลักษณะนี้ จึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งเงื่อนไขของสัญญาจ้างทำการก่อสร้างที่ ท. ๙/๒๕๓๙ ข้อ ๒๑.๑ มีข้อสัญญาว่า "ในกรณีที่ข้อโต้แย้งเกิดขึ้นระหว่างคู่สัญญาเกี่ยวกับข้อกำหนดแห่งสัญญานี้ หรือเกี่ยวกับการปฏิบัติตามสัญญานี้ คู่สัญญาไม่สามารถตกลงกันได้ ให้เสนอข้อโต้แย้งหรือข้อพิพาทนั้นต่ออนุญาโตตุลาการ" ข้อตกลงเกี่ยวกับอนุญาโตตุลาการดังกล่าวไม่ว่าจะเป็นข้อหนึ่งของสัญญาหลักหรือสัญญาแยกต่างหากก็ตามแต่ข้อขัดแย้งหรือข้อพิพาทที่จะเสนอต่ออนุญาโตตุลาการได้นั้น ก็ต้องเกิดจากข้อขัดแย้งตามสัญญาฉบับนี้ซึ่งเป็นข้อขัดแย้งที่มีรากฐานจากสัญญาทางปกครอง การขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการในเรื่องนี้ จึงควรอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง

อย่างไรก็ตาม โดยเจตนารมณ์ของกฎหมายจำเป็นต้องมีศาลที่มีเขตอำนาจตั้งแต่เริ่มต้นกระบวนพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการเพื่อรองรับการใช้สิทธิทางศาลของบุคคลตลอดจนช่วยเหลือให้กระบวนการอนุญาโตตุลาการดำเนินต่อไปได้ เช่น การตั้งอนุญาโตตุลาการ การคัดค้านหรือถอดถอนอนุญาโตตุลาการ การออกหมายเรียกคู่พิพาท และการใช้วิธีการชั่วคราว ซึ่งขณะที่เริ่มมีการดำเนินการอนุญาโตตุลาการในเรื่องนี้ (มีการเสนอข้อพิพาทต่ออนุญาโตตุลาการวันที่ ๒๙ ธันวาคม ๒๕๔๒) ศาลปกครองยังไม่เปิดทำการ (ศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองกลางเปิดทำการวันที่ ๙ มีนาคม ๒๕๔๔) อนุญาโตตุลาการได้ยื่นคำร้องต่อศาลแพ่งในวันที่ ๒๔ ตุลาคม ๒๕๔๓ ซึ่งเป็นวันก่อนเปิดทำการศาลปกครองขอให้ศาลแพ่งออกคำสั่งเรียกพยานเอกสารต่าง ๆ ที่ผู้เสนอข้อพิพาทอ้าง จึงต้องถือว่าศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีเขตอำนาจเหนือข้อขัดแย้งของคู่กรณีเรื่องนี้มาแต่ต้นตามพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ ดังนั้น เพื่อให้การตรวจสอบกระบวนพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการอยู่ในเขตอำนาจของศาลเดียวกันโดยตลอด แม้ข้อพิพาทในเรื่องนี้เป็นการขอบังคับให้คู่สัญญาปฏิบัติตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการอันสืบเนื่องมาจากสัญญาทางปกครอง ก็ต้องให้ศาลยุติธรรมเป็นศาลที่มีเขตอำนาจ

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า การร้องขอให้มีการบังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการเกี่ยวกับสัญญาจ้างก่อสร้างทางหลวงแผ่นดิน ระหว่าง บริษัท ศิริผลวัฒนา(๑๙๗๙) จำกัด ผู้ร้อง กับกรมทางหลวง ผู้คัดค้าน ซึ่งมีการเสนอข้อพิพาทต่ออนุญาโตตุลาการก่อนที่ศาลปกครองจะเปิดทำการ และศาลแพ่งได้ใช้อำนาจออกคำสั่งเรียกพยานเอกสารก่อนศาลปกครองเปิดทำการ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ศาลแพ่ง

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฎฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฎฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

๘

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓/๒๕๔๗

วันที่ ๑๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๗

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลจังหวัดนครปฐม

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่ศาลที่ส่งความเห็นและรับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

นางสาวบุบผา รักษ์สัจ ยื่นฟ้องผู้ว่าราชการจังหวัดนครปฐม ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินนครปฐม ที่ ๒ นายอำเภอนครปฐม ที่ ๓ (ต่อมา ผู้ฟ้องคดียื่นคำแถลงไม่ประสงค์จะฟ้องนายอำเภอเมืองนครปฐม) นายกเทศมนตรีนครนครปฐม ที่ ๔ ต่อศาลปกครองกลาง ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นบุตรของพันตำรวจตรี เสริม รักษ์สัจ ซึ่งได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทมาโดยตลอด แต่ไม่ได้แจ้งการครอบครองที่ดิน เนื่องจากได้ที่ดินมาภายหลังทางราชการประกาศให้แจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) ในปีพ.ศ. ๒๕๒๙ ผู้ฟ้องคดีได้เข้าครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อจากบิดาของผู้ฟ้องคดี และยื่นคำขอออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์หรือโฉนดที่ดิน เมื่อวันที่๑๘ มกราคม ๒๕๔๔ ช่างรังวัดไปทำการรังวัดปรากฏว่า ที่ดินมีเนื้อที่ ๑ งาน ๕๗.๒ ตารางวา แต่เจ้าหน้าที่ของเทศบาลที่มาร่วมชี้แนวเขตไม่ได้ลงชื่อรับรองแนวเขตและไม่ได้คัดค้านการรังวัดต่อมาวันที่ ๒๐ มีนาคม ๒๕๔๔ สำนักงานที่ดินจังหวัดนครปฐมได้ประกาศแจกโฉนดที่ดินและครบกำหนดเวลาคัดค้านแล้วไม่มีผู้ใดคัดค้าน แต่ปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีไม่ได้รับแจกโฉนด เนื่องจากเทศบาลนครนครปฐม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓(เดิมคือ ผู้ถูกฟ้องคดีที่๔) ได้มีหนังสือคัดค้านโดยอ้างว่าเป็นที่สาธารณะ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กระทำการฝ่าฝืนและไม่ปฏิบัติตามคำสั่งกรมที่ดินที่ ๑๓๐๔/๒๕๔๒ เรื่อง การรับรองแนวเขตที่ดินของทางราชการ ลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๔๒ โดยขยายเวลาทำการคัดค้านแนวเขตให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ในฐานะที่มีหน้าที่ดูแลรักษาที่ดิน อันเป็นการเกินกำหนดเวลา ๓๐ วัน ตามที่คำสั่งดังกล่าวกำหนดไว้ทำให้ผู้ฟ้องคดีเสียสิทธิในการออกโฉนดและการคัดค้านแนวเขตของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ กระทำไปเมื่อพ้นกำหนดเวลา ๓๐วันย่อมสิ้นสิทธิโดยปริยายและถือว่าไม่มีการคัดค้าน อีกทั้งตามหนังสือกรมที่ดิน ด่วนที่สุด ที่ มท ๐๗๑๙/ว๕๒๕ ลงวันที่ ๒๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๒ ได้กำหนดให้นายอำเภอเป็นผู้มีหน้าที่ดูแลรักษาที่ดินที่มีแนวเขตติดต่อกับที่สาธารณประโยชน์ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จึงไม่เป็นผู้มีอำนาจคัดค้านตามกฎหมาย จึงขอให้ศาลพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีโดยเร็ว และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓เพิกถอนคำคัดค้าน

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ยื่นคำร้องขอให้ศาลมีคำสั่งว่า คดีนี้ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่ง แต่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม เนื่องจากมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาว่าที่ดินพิพาทเป็นของรัฐหรือเป็นของเอกชน ซึ่งเป็นประเด็นพิพาททางคดีแพ่งที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม

ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า คดีนี้เป็นเรื่องการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติหน้าที่ไม่ถูกขั้นตอนออกคำสั่งโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและปฏิบัติหน้าที่ล่าช้า จึงอยู่ในอำนาจศาลปกครองกลาง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ได้มีหนังสือชี้แจงว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมิได้โต้แย้งอำนาจศาลแต่อย่างใด จึงไม่มีประเด็นที่จะทำคำชี้แจงในเรื่องดังกล่าว

ศาลปกครองกลางเห็นว่า คดีพิพาทตามกรณีนี้ประเด็นหลักเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นเนื่องจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้ทำการคัดค้านการรังวัดที่ดินเพื่อขอออกโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดีซึ่งมีผลทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถขอออกโฉนดที่ดินได้ ซึ่งการคัดค้านของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ว่าเป็นที่สาธารณะนั้น มิใช่การที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายตามความในมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และไม่อาจสั่งห้ามการคัดค้านการรังวัดที่ดินเพื่อขอออกโฉนดได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะรับไว้พิจารณาได้ ประกอบกับกรณีนี้ผู้ฟ้องคดีได้กล่าวฟ้องว่า บิดาของผู้ฟ้องคดีได้ครอบครองที่ดินที่พิพาทนี้มาตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๔๗๘ จึงมีคำขอให้ศาลออกคำบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามร่วมกันออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีโดยเร็วที่สุดส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ได้คัดค้านว่าที่ดินแปลงที่พิพาทนี้เป็นที่สาธารณะซึ่งจะเห็นได้ว่ากรณีตามคำฟ้องนี้เป็นเรื่องที่พิพาทเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในที่ดินซึ่งศาลที่มีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาในเรื่องนี้คือ ศาลยุติธรรม ดังนั้น ศาลปกครองจึงไม่มีอำนาจที่จะพิจารณาหรือมีคำสั่งในคดีนี้ได้

ศาลจังหวัดนครปฐมเห็นว่า คดีนี้ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามต่อศาลปกครองกลางขอให้มีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ร่วมกันออกโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยกล่าวอ้างพฤติการณ์ที่เป็นหลักแห่งข้อหาว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ไม่ปฏิบัติตามคำสั่งกรมที่ดินที่๑๓๐๔/๒๕๔๒ เรื่องการรับรองแนวเขตที่ดินของทางราชการที่วางแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการรับรองแนวเขตที่ดินอันก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีที่ได้รับความล่าช้าจากการกระทำของพนักงานเจ้าหน้าที่ของรัฐข้ออ้างตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีจึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาตามมาตรา ๙ (๒)แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อน จึงมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ตามมาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีมีคำขอให้ศาลปกครองกลางมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เพิกถอนคำคัดค้านด้วยนั้นก็เป็นการกล่าวอ้างว่า คำคัดค้านของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นการคัดค้านภายหลังจากระยะเวลาที่กำหนดไว้ในคำสั่งกรมที่ดินที่ ๑๓๐๔/๒๕๔๒สิ้นสุดลงแล้ว ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ไม่เป็นผู้มีอำนาจคัดค้านตามกฎหมาย คำคัดค้านของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จึงไม่ชอบ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงไม่อาจฟังคำคัดค้านดังกล่าวและยกคำคัดค้านดังกล่าวขึ้นเป็นข้ออ้างในการไม่ออกโฉนดให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้ แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะให้การแก้คดีกล่าวอ้างว่า ที่พิพาทเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินอันเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทก็ตาม แต่ในชั้นนี้คดีคงมีประเด็นเพียงว่า การยื่นคำคัดค้านของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีอำนาจรับฟังคำคัดค้านของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ หรือไม่คดียังไม่มีประเด็นที่ต้องพิจารณาเนื้อหาของคำคัดค้าน คำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ไม่ทำให้การวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลเปลี่ยนแปลงไป ศาลจังหวัดนครปฐมจึงมีความเห็นว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองกลาง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ (๒) ประกอบมาตรา ๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่จะต้องพิจารณา คือ การพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้ สรุปได้ว่า ผู้ฟ้องคดีไปยื่นคำขอออกโฉนดที่ดินพิพาทต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ โต้แย้งสิทธิในที่ดินโดยมีหนังสือคัดค้านว่า เป็นที่ดินสาธารณะ จึงเป็นเรื่องที่คู่กรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินนี้เป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินพิพาทระหว่างคู่กรณี เป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน ดังนั้นการพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินของบุคคลจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมคดีนี้ แม้ผู้ฟ้องคดีจะอ้างว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ขยายเวลาทำการคัดค้านแนวเขตให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้ผู้ฟ้องคดีเสียสิทธิในการออกโฉนด แต่การกระทำดังกล่าวก็เป็นขั้นตอนดำเนินการเพื่อนำไปสู่การรับรองกรรมสิทธิ์ที่ดินผู้ฟ้องคดีนั่นเอง ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ไม่เป็นผู้มีอำนาจคัดค้านตามกฎหมาย เนื่องจากหนังสือกรมที่ดิน ด่วนที่สุด ที่ มท ๐๗๑๙/ว๕๒๕ ลงวันที่๒๔กุมภาพันธ์ ๒๕๔๒ กำหนดให้นายอำเภอเท่านั้นเป็นผู้มีหน้าที่ดูแลรักษาที่ดินที่มีแนวเขตติดต่อกับที่สาธารณประโยชน์นั้น เห็นว่า พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ (ฉบับที่ ๑๐) พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๕๐ (๒) และมาตรา ๕๖ บัญญัติให้เทศบาลนครมีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและบำรุงทางบกและทางน้ำนอกจากนี้ยังมีหน้าที่อื่นตามที่กฎหมายบัญญัติให้เป็นหน้าที่ของเทศบาลด้วยตามมาตรา ๕๐ (๙) และกระทรวงมหาดไทยมีคำสั่งที่ ๖๓๙/๒๕๔๐ เรื่อง มอบหมายให้ทบวงการเมืองอื่นมีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาและดำเนินการคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือเป็นทรัพย์สินของแผ่นดิน ลงวันที่ ๙ธันวาคม ๒๕๔๐ โดยมอบหมายให้เทศบาลมีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาและดำเนินการคุ้มครองป้องกันที่ดินทั้งหลายอันเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน นอกจากนี้ ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการดูแลรักษาคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๔๔ ลงวันที่ ๔เมษายน ๒๕๔๔ ข้อ ๔ ข้อ ๕ บัญญัติให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่กฎหมายกำหนด และนายอำเภอท้องที่ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลรักษาและดำเนินการคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ดังนั้น กรณีจึงยังคงมีปัญหาว่า เจ้าหน้าที่ใดมีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาและคุ้มครองสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ประเด็นหลักแห่งคดีจึงยังเป็นการโต้แย้งกันเรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดิน

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่าง นางสาวบุบผา รักษ์สัจผู้ฟ้องคดี กับผู้ว่าราชการจังหวัดนครปฐม ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินนครปฐม ที่ ๒ นายกเทศมนตรีนครนครปฐม ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ซึ่งในคดีนี้ได้แก่ศาลจังหวัดนครปฐม

(ลงชื่อ) อรรถนิติ ดิษฐอำนาจ (ลงชื่อ) เฉลิมชัย เกษมสันต์

(นายอรรถนิติ ดิษฐอำนาจ) (หม่อมหลวงเฉลิมชัย เกษมสันต์)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท อัฏฐพร เจริญพานิช (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(อัฏฐพร เจริญพานิช) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์

(นายพรชัย รัศมีแพทย์)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ