ไม่มีย่อสั้น
อ่านฉบับย่อเพิ่มเติม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๑๖/๒๕๔๙
วันที่ ๒ สิงหาคม ๒๕๔๙
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)
ศาลแพ่ง
ระหว่าง
ศาลปกครองกลาง
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีที่คู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓ มีนาคม ๒๕๔๘ กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน โจทก์ ยื่นฟ้อง นางประภา วิริยะประไพกิจ หรือวิริยประไพกิจ จำเลย ต่อศาลแพ่งเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๕๘๘/๒๕๔๘ ความว่า โจทก์มีฐานะเป็นนิติบุคคล จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๘๕ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๘๕ พ.ศ. ๒๕๒๘ มีวัตถุประสงค์เพื่อทำหน้าที่เป็นกลไกของรัฐในการดำเนินมาตรการเพื่อฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน และสถาบันการเงินที่อยู่ในกำกับดูแลของธนาคารแห่งประเทศไทย ให้มีความมั่นคง และมีเสถียรภาพ และยังมีอำนาจหน้าที่ต่าง ๆ ตลอดทั้งอำนาจที่จะลงทุนในกิจการต่างๆ โดยได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการจัดการกองทุนตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย เมื่อวันที่๒๓ มิถุนายน ๒๕๔๐ จำเลยซึ่งเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ของบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอลสหวิริยา จำกัด ซึ่งเป็นสถาบันการเงินแห่งหนึ่งที่อยู่ในกำกับดูแลของธนาคารแห่งประเทศไทย ทำสัญญาค้ำประกันภาระหนี้สินของบริษัทดังกล่าวที่มีต่อโจทก์ ทั้งที่มีอยู่ในขณะทำสัญญาหรือที่จะมีขึ้นในอนาคตโดยยอมรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วม โดยก่อนทำสัญญาค้ำประกันระหว่างวันที่ ๔มีนาคม ๒๕๔๐ ถึงวันที่ ๒๓ มิถุนายน ๒๕๔๐ โจทก์ให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล สหวิริยา จำกัด ในรูปเงินช่วยเหลือจำนวน๑,๕๓๗,๐๐๐,๐๐๐ บาทและเงินให้กู้ยืมจำนวน ๙๕๘,๐๐๐,๐๐๐ บาท และหลังทำสัญญาค้ำประกันระหว่างวันที่ ๒๓มิถุนายน ๒๕๔๐ ถึงวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๔๑ โจทก์ให้ความช่วยเหลือด้านการเงินในรูปเงินช่วยเหลืออีกจำนวน ๓๓๓,๙๙๖,๔๕๘.๒๖ บาท รวมเป็นเงินช่วยเหลือจำนวน๑,๘๗๐,๙๙๖,๔๕๘.๒๖ บาท สำหรับเงินให้กู้ยืมนั้น ภายหลังโจทก์ได้รับคืนต้นเงินจำนวน๑๕๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท คงเหลือต้นเงินให้กู้ยืมจำนวน ๘๐๘,๐๐๐,๐๐๐ บาทนอกจากนี้ เมื่อวันที่๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๐ บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล สหวิริยา จำกัด ยังขอรับเงินลงทุนจากโจทก์จำนวน ๑๔๕,๐๐๐,๐๐๐ บาท เพื่อนำไปลงทุนในตลาดการเงินระหว่างสถาบันการเงิน ต่อมาเมื่อเดือนมีนาคม ๒๕๔๐ เกิดวิกฤตการณ์ ทางการเงินของประเทศ โจทก์ออกมาตรการเสริมสร้างความเชื่อมั่นให้แก่ระบบสถาบันการเงินด้วยการรับอาวัลตั๋วสัญญาใช้เงินของสถาบันการเงินที่มีปัญหา รวมถึงบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ ซีแอล สหวิริยา จำกัด ด้วย โดยระหว่างวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๔๐ ถึงวันที่ ๑๒ กันยายน ๒๕๔๐ โจทก์ได้จ่ายเงินตามตั๋วสัญญาใช้เงินรวม ๕๐ ฉบับ ที่ได้รับอาวัลไว้ให้ผู้ฝากเงินของบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล สหวิริยา จำกัด รวมเป็นเงิน ๓๔๔,๘๔๕,๙๕๘.๘๗ บาท ต่อมากระทรวงการคลังและธนาคารแห่งประเทศไทยมีประกาศให้สถาบันการเงิน ๑๖ แห่ง รวมถึงบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล สหวิริยา จำกัด ปิดกิจการชั่วคราว และออกมาตรการคุ้มครองผู้ฝากเงินที่สุจริต โดยรับแลกเปลี่ยนตั๋วสัญญาใช้เงินของบริษัทที่ถูกปิดกิจการกับตั๋วสัญญาใช้เงินของบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์กรุงไทยธนกิจ จำกัด (มหาชน) แล้วบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล สหวิริยา จำกัด จะออกตั๋วสัญญาใช้เงินของตนชำระหนี้ให้บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์กรุงไทยธนกิจ จำกัด (มหาชน) ซึ่งมีผู้ถือตั๋วสัญญาใช้เงินบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล สหวิริยา จำกัด หลายร้อยรายเข้าร่วมโครงการดังกล่าว แต่บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์กรุงไทยธนกิจจำกัด (มหาชน) ขาดสภาพคล่องไม่สามารถจ่ายเงินให้แก่ผู้ฝากได้ ดังนั้น ระหว่างวันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๔๐ ถึงวันที่ ๖ พฤศจิกายน ๒๕๔๕ โจทก์ให้ความช่วยเหลือโดยจ่ายเงินให้บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์กรุงไทยธนกิจ จำกัด (มหาชน) เพื่อชำระคืนต้นเงินและดอกเบี้ยตามตั๋วสัญญาใช้เงินที่บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์กรุงไทยธนกิจ จำกัด (มหาชน) ออกให้ผู้ฝากเงินของบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล สหวิริยา จำกัด และบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ ซีแอล สหวิริยาจำกัด ได้ออกตั๋วสัญญาใช้เงิน ๒๖ ฉบับ ชำระหนี้ให้บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์กรุงไทย ธนกิจจำกัด (มหาชน) บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์กรุงไทยธนกิจ จำกัด (มหาชน) ได้สลักหลังตั๋วสัญญาใช้เงินพร้อมทั้งโอนสิทธิเรียกร้องและภาระผูกพันตามตั๋วสัญญาใช้เงินแก่โจทก์ รวมต้นเงินตามตั๋วสัญญาใช้เงินจำนวน ๒,๓๓๖,๔๖๗,๔๙๙.๘๘ บาท นอกจากนี้ตามพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พุทธศักราช ๒๔๘๕ มาตรา ๒๙ เบญจ และตามข้อบังคับของโจทก์ว่าด้วยการนำส่งเงินเข้ากองทุน พ.ศ. ๒๕๔๐ กำหนดให้สถาบันการเงินทุกแห่งต้องนำส่งเงินเข้ากองทุนดังกล่าว แต่บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ ซีแอล สหวิริยา จำกัด ไม่นำเงินส่งเข้ากองทุนให้โจทก์ งวดเดือนธันวาคม ๒๕๔๐ จำนวน ๔,๒๒๕,๐๓๙.๐๓ บาท จึงต้องชำระเงินเพิ่มเป็นเงิน๖,๙๗๑,๓๑๔.๔๐ บาท รวมเป็นเงิน ๑๑,๑๙๖,๓๕๓.๔๓ บาท ต่อมาวันที่ ๘ ธันวาคม ๒๕๔๐สถาบันการเงิน ๕๖ แห่ง รวมทั้งบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล สหวิริยา จำกัด ถูกปิดกิจการ และเนื่องจากแผนฟื้นฟูกิจการไม่ผ่านความเห็นชอบ การดำเนินงานของบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล สหวิริยา จำกัด จึงอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมการองค์การเพื่อการปฏิรูประบบสถาบันการเงินเพื่อขายทรัพย์สิน ชำระบัญชี และชำระหนี้ให้แก่เจ้าหนี้ โจทก์ยื่นคำขอรับชำระหนี้ดังกล่าวทั้งหมด แต่ได้รับอนุมัติให้ได้รับชำระหนี้ในอัตราร้อยละ๒๒.๔๖๒๓ หรือจำนวน ๑,๓๔๑,๔๕๖,๕๐๗.๒๐ บาท โจทก์จึงนำมาเฉลี่ยหักชำระหนี้ประเภทต่าง ๆ แล้ว คงเหลือต้นเงินและดอกเบี้ยทั้งสิ้น ๔,๘๕๗,๔๐๕,๑๗๙.๕๑ บาท ต่อมา ศาลล้มละลายกลางได้มีคำพิพากษาให้บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอลฯ ตกเป็นบุคคลล้มละลายตามคำร้องขอของผู้ชำระบัญชี ซึ่งโจทก์ได้ยื่นขอรับชำระหนี้ไว้แล้ว แต่ยังไม่ได้รับชำระจำเลยในฐานะผู้ค้ำประกันจึงต้องร่วมรับผิดในหนี้ดังกล่าวแก่โจทก์ ขอให้บังคับจำเลยชำระหนี้เงินช่วยเหลือ เงินกู้ยืม เงินลงทุน หนี้อาวัลตั๋วสัญญาใช้เงินตามโครงการรับแลกเปลี่ยนตั๋วสัญญาใช้เงิน หนี้เงินนำส่งเข้ากองทุนและเงินเพิ่มพร้อมดอกเบี้ยแก่โจทก์
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า สัญญาหรือข้อตกลงให้ความช่วยเหลือทางการเงินระหว่างโจทก์กับบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล สหวิริยา จำกัด เป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ จึงเป็นสัญญาทางปกครองอย่างหนึ่ง สัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาให้ ความช่วยเหลือทางการเงินดังกล่าว จึงเป็นสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครอง
ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า มูลหนี้ประธานที่โจทก์อาศัยเป็นเหตุฟ้องให้จำเลยรับผิดตามสัญญาค้ำประกัน อันเป็นสัญญาอุปกรณ์ คือหนี้เงินช่วยเหลือ เงินกู้ยืม เงินลงทุน หนี้อาวัลตั๋วสัญญา ใช้เงิน หนี้ตามโครงการรับแลกเปลี่ยนตั๋วสัญญาใช้เงิน หนี้เงินนำส่งเข้ากองทุนและเงินเพิ่ม เหล่านี้ล้วนเป็นหนี้ระหว่างโจทก์กับบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล สหวิริยา จำกัด ซึ่งมีความเป็นมาตั้งแต่บริษัทดังกล่าวยังไม่ประสบปัญหาในการดำเนินธุรกิจ เช่นการให้เงินลงทุนเพื่อให้บริษัทนำไปลงทุนหาประโยชน์ในตลาดการเงินระหว่างสถาบันการเงินต่อมาเมื่อบริษัทมีปัญหาเรื่องสภาพคล่อง โจทก์มีมาตรการช่วยเหลือในรูปของเงินช่วยเหลือหรือเงินให้กู้ยืม เป็นต้น และเมื่อผู้ฝากเงินหรือเจ้าหนี้ของบริษัทเกิดความไม่มั่นใจ โจทก์ก็เข้าไปอาวัลตั๋วสัญญาใช้เงินให้ จนในที่สุดเมื่อจำต้องปิดกิจการ โจทก์ก็เข้าไปมีส่วนเป็นแหล่งเงินทุนให้กลไกของรัฐในโครงการรับแลกเปลี่ยนตั๋วสัญญาใช้เงินเพื่อคุ้มครองผู้ฝากเงินหรือเจ้าหนี้ที่สุจริต ส่วนหนี้เงินนำส่งเข้ากองทุนและเงินเพิ่มนั้น ก็เป็นไปตามที่ระบุไว้ในมาตรา๒๙เบญจ ของพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พุทธศักราช ๒๔๘๕ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พุทธศักราช ๒๔๘๕พ.ศ. ๒๕๒๘ กล่าวคือ เพื่อให้โจทก์มีเงินและทรัพย์สินเพียงพอที่จะดำเนินการตามวัตถุประสงค์ได้ และมูลเหตุที่โจทก์เข้าเป็นคู่สัญญาหรือเป็นเจ้าหนี้ตามมูลหนี้ดังกล่าว ก็เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของโจทก์ดังที่ระบุไว้ในมาตรา ๒๙ ตรี ของพระราชบัญญัติดังกล่าวที่ว่า เพื่อฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินให้มีความมั่นคงและเสถียรภาพและเหตุที่ต้องมีการจัดตั้งกองทุนโจทก์ขึ้น ก็เป็นไปตามหมายเหตุท้ายพระราชกำหนด กล่าวคือ เพื่อให้ธนาคารแห่งประเทศไทยสามารถดำเนินมาตรการให้ความช่วยเหลือในทางการเงินเพื่อฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินให้มีความมั่นคงและเสถียรภาพ โดยเฉพาะเมื่อมีวิกฤตการณ์ร้ายแรงเกิดขึ้นในระบบสถาบันการเงิน กล่าวโดยสรุปก็คือ เพื่อที่จะรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ อันมีผลกระทบต่อประชาชนโดยรวม ถือเป็นประโยชน์สาธารณะอย่างหนึ่ง เมื่อโจทก์เป็นหน่วยงานทางปกครองและมาตรการของโจทก์ที่ออกมาในรูปต่าง ๆ อันก่อให้เกิดภาระหนี้ระหว่างโจทก์กับบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ ซีแอล สหวิริยา จำกัด นั้น เนื่องมาแต่วัตถุประสงค์ดังกล่าว จึงถือเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครองอย่างหนึ่ง เมื่อมูลหนี้ประธานดังกล่าว เป็นสัญญาทางปกครองแล้ว การที่จะวินิจฉัยถึงความรับผิดของจำเลยตามสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ ก็ย่อมต้องอาศัยสัญญาประธานเป็นสำคัญ ดังนั้น สัญญาค้ำประกันในคดีนี้จึงถือเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน
ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากจำเลยได้ทำสัญญาค้ำประกันหนี้ที่บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล สหวิริยา จำกัด ต้องชำระให้แก่โจทก์ทั้งสิ้น ไม่ว่าหนี้นั้นจะเกิดขึ้นหรือมีอยู่แล้วขณะทำสัญญาค้ำประกันหรือจะเกิดขึ้นต่อไปในภายหน้า กรณี ตามคำฟ้องจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการโต้แย้งสิทธิระหว่างโจทก์และจำเลยตามสัญญาค้ำประกัน ซึ่งการที่จะพิจารณาวินิจฉัยถึงความรับผิดของจำเลยตามหนี้สัญญาค้ำประกัน ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ต้องอาศัยหนี้ตามสัญญาประธานเป็นสำคัญ จึงมีปัญหาต้องพิจารณาในเบื้องต้นก่อนว่า หนี้ตามสัญญาประธาน ซึ่งได้แก่หนี้เงินช่วยเหลือ หนี้เงินให้กู้ยืม หนี้เงินลงทุน หนี้ภาระอาวัลตั๋วสัญญาใช้เงิน หนี้ตามโครงการรับแลกเปลี่ยน ตั๋วสัญญาใช้เงิน และหนี้นำเงินเข้ากองทุนและเงินเพิ่ม ระหว่างโจทก์กับบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล สหวิริยา จำกัด เป็นหนี้ตามสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือไม่ การที่สัญญาใดจะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒สัญญานั้นจะต้องมีลักษณะ ดังนี้ ประการแรก คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายหนึ่งต้องเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งได้รับมอบหมายให้กระทำการแทนรัฐ และประการที่สอง สัญญานั้นต้องมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้ เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการบริการสาธารณะบรรลุผล ดังนั้น หากสัญญาใดเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐมุ่งผูกพันตนกับคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และมิได้มีลักษณะเช่นที่กล่าวมาข้างต้น สัญญานั้นย่อมเป็นสัญญาทางแพ่งเมื่อคดีนี้โจทก์มีฐานะเป็นนิติบุคคลได้รับการจัดตั้งตามพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทยพุทธศักราช ๒๔๘๕ มีวัตถุประสงค์เพื่อทำหน้าที่เป็นกลไกของรัฐในการดำเนินมาตรการเพื่อฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินให้มีความมั่นคงและมีเสถียรภาพ โจทก์จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่โจทก์ให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล สหวิริยา จำกัด ในรูปของการให้เงินช่วยเหลือ เงินให้กู้ยืม เงินลงทุน การรับอาวัลตั๋วสัญญาใช้เงิน และการรับแลกเปลี่ยนตั๋วสัญญาใช้เงิน หาได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือมีลักษณะให้บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ ซีแอล สหวิริยา จำกัด เข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงกับโจทก์ แต่มีลักษณะเป็นสัญญาที่บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล สหวิริยา จำกัด ขอเข้ารับบริการสาธารณะ จากโจทก์เท่านั้นโดยมุ่งผูกพันตนด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค สัญญาให้ความช่วยเหลือทางการเงินระหว่างโจทก์กับบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล สหวิริยา จำกัด จึงเป็นสัญญาทางแพ่งหาใช่สัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ส่วนหนี้นำเงินเข้ากองทุนและเงินเพิ่มนั้น เป็นหนี้ที่เกิดขึ้นโดยผลของกฎหมายตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๙เบญจ แห่งพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พุทธศักราช ๒๔๘๕ จึงมิใช่หนี้ตามสัญญาทางปกครองเช่นกัน และเมื่อหนี้ตามสัญญาให้ความช่วยเหลือดังกล่าวระหว่างโจทก์กับบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล สหวิริยา จำกัด ซึ่งเป็นหนี้ตามสัญญาประธานไม่ใช่หนี้ตามสัญญาทางปกครอง จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒คดีพิพาทตามสัญญาค้ำประกันระหว่างโจทก์กับจำเลยในคดีนี้ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์และอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลเดียวกับสัญญาประธาน จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
จำเลยยื่นคำร้องเพิ่มเติมประกอบการพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ต่อศาลแพ่งเมื่อวันที่ ๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๙ โดยอาศัยอำนาจตามข้อบังคับคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ข้อ ๒๔ คัดค้านความเห็นของศาลปกครองที่เห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมว่าไม่น่าจะถูกต้องเนื่องจากศาลปกครองกลางสรุปเนื้อหาคำร้องของจำเลยแต่เพียงว่า จำเลยยื่นคำร้องว่าสัญญาหรือข้อตกลงให้ความช่วยเหลือทางการเงินระหว่างโจทก์กับบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ ซีแอล สหวิริยา จำกัด ซึ่งเป็นสัญญาให้จัดทำบริการสาธารณะจึงเป็นสัญญาทางปกครองอย่างหนึ่ง สัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาให้ความช่วยเหลือทางการเงินดังกล่าวย่อมเป็นสัญญาทางปกครอง คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ทั้งที่ตามความเป็นจริงในเนื้อหาคำร้องของจำเลย จำเลยมิได้บรรยายแต่เพียงว่าสัญญาหรือข้อตกลงให้ความช่วยเหลือทางการเงินดังกล่าวเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะจึงเป็นสัญญาทางปกครองอย่างหนึ่ง เท่านั้น แต่จำเลยได้แสดงให้เห็นว่าข้อพิพาทที่เกิดขึ้นตามสัญญาค้ำประกันในคดีนี้เป็นสัญญาทางปกครองอยู่ในอำนาจของศาลปกครองเพราะสัญญาค้ำประกันดังกล่าวเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาประธานที่เป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพ และสัญญาค้ำประกันก็เป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพเช่นกัน การที่จำเลยเห็นว่าสัญญาหรือข้อตกลงให้ความช่วยเหลือทางการเงินระหว่างโจทก์กับบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ ซีแอล สหวิริยา จำกัด เป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพเพราะสัญญาหรือข้อตกลงดังกล่าวมีโจทก์ซึ่งมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง วัตถุประสงค์ของสัญญาหรือข้อตกลงคือการที่รัฐบาลต้องการที่จะแก้ไขปัญหาวิกฤติการณ์ทางการเงินที่เกิดขึ้นอย่างรุนแรงซึ่งจะเป็นต้นเหตุสำคัญที่จะก่อให้เกิดความเสียหายอย่างใหญ่หลวงในทางเศรษฐกิจในวงกว้างต่อไป อันมีผลกระทบในทางลบต่อประโยชน์สาธารณะอย่างมหาศาล โดยให้ความช่วยเหลือแก่ประชาชนผู้ฝากเงินกับสถาบันการเงินเอกชนที่ขาดสภาพคล่องทางการเงินเพื่อให้ประชาชนผู้ฝากเงินเกิดความมั่นใจในสถาบันการเงินและระบบการเงินของประเทศรวมทั้ง การรักษาไว้ซึ่งความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศและให้สถาบันการเงินเหล่านั้นสามารถนำเงินช่วยเหลือดังกล่าวไปจ่ายให้แก่ประชาชนผู้ฝากเงินเมื่อมีความต้องการที่จะไถ่ถอนตั๋วสัญญาใช้เงิน การให้ความช่วยเหลือทางการเงินของโจทก์ แก่สถาบันการเงินเหล่านี้รวมทั้งบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ ซีแอล สหวิริยา จำกัด ด้วย ย่อมถือได้ว่าเป็น การแทรกแซงทางเศรษฐกิจของรัฐเพื่อประโยชน์สาธารณะอันเป็นการบริการสาธารณะ ซึ่งแตกต่างจากการกู้ยืมเงินตามปกติในทางธุรกิจเอกชนซึ่งอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายเอกชนเท่านั้น ระบบกฎหมายของสัญญาหรือข้อตกลงให้ความช่วยเหลือทางการเงินในคดีนี้อยู่ภายใต้ระบบกฎหมายพิเศษ คือพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๘๕ พระราชบัญญัติ การประกอบธุรกิจเงินทุน ธุรกิจหลักทรัพย์ และธุรกิจเครดิตฟองซิเอร์ พ.ศ. ๒๕๒๒ พระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๘๕ (ฉบับที่ ๒ ) พ.ศ. ๒๕๔๐ พระราชกำหนดการปฏิรูปสถาบันการเงิน พ.ศ. ๒๕๔๐ พระราชกำหนดการปฏิรูปสถาบันการเงิน(ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๔๑ อันเป็นกฎหมายมหาชนที่แตกต่างจากระบบกฎหมายของสัญญากู้ยืมเงินตามปกติในทางธุรกิจของเอกชน นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล สหวิริยา จำกัดที่เกิดขึ้นตามสัญญาหรือข้อตกลงให้ความช่วยเหลือทางการเงินในคดีนี้จึงเป็นนิติสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชน ข้อพิพาท ที่เกิดขึ้นจึงเป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง และเมื่อสัญญาค้ำประกันในคดีนี้เป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาหรือข้อตกลงให้ความช่วยเหลือทางการเงินระหว่างโจทก์กับบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ ซีแอล สหวิริยา จำกัดซึ่งเป็นสัญญาประธานแล้ว สัญญาค้ำประกันในคดีนี้จึงเป็นสัญญาทางปกครอง และเป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพด้วยเพราะมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและข้อตกลงในสัญญาแสดงให้เห็นเอกสิทธิ์ของรัฐเพราะมีข้อสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษประเภทที่ไม่ค่อยพบเห็นได้ในสัญญาตามกฎหมายเอกชน และสัญญาค้ำประกันในคดีนี้โดยแท้จริงแล้วเป็นสัญญาที่มีความเกี่ยวข้องโดยตรงกับการบริการสาธารณะคือการแทรกแซงของรัฐในทางเศรษฐกิจเพื่อการรักษาไว้ซึ่งความสงบเรียบร้อยของสังคม ความมีเสถียรภาพทางเศรษฐกิจการเงินของสังคม โดยคำนึงถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นต่อประโยชน์สาธารณะ โจทก์จึงเป็นเครื่องมือในการจัดทำการบริการสาธารณะผ่านสถาบันการเงินเหล่านั้น และแม้ว่าศาลปกครองกลางจะนำหลักเกณฑ์ในการพิจารณาว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองโดยยึดหลักเกณฑ์ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ประกอบหลักเกณฑ์ตามที่ประชุมใหญ่ตุลาการศาลปกครองสูงสุดเป็นผู้กำหนดขึ้นเมื่อวันที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๔๔ ก็ตาม แต่ก็เป็นการตีความขัดต่อเจตนารมณ์ ที่แท้จริงในการตราบทบัญญัติ มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ ในส่วนที่เกี่ยวกับคำนิยามของคำว่าสัญญาทางปกครอง มุ่งประสงค์ที่จะให้มีการพัฒนาไปให้ถึง โดยได้มีการตราบทบัญญัติมาตราดังกล่าวโดยใช้คำว่า "สัญญาทางปกครองหมายความรวมถึง..." เพื่อแสดงให้เห็นถึงเจตนารมณ์ที่แท้จริงในการตราบทบัญญัตินี้อย่างแจ้งชัดว่า มีความประสงค์ที่จะให้เข้าใจตรงกันว่าสัญญาทางปกครองนั้น ไม่ได้มีเพียงสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติเหล่านี้ เพราะไม่ได้บัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความว่า..." แต่อย่างใด อันเป็นการมอบภารกิจให้แก่องค์กรตุลาการในการพัฒนาสัญญาทางปกครองให้สมบูรณ์ยิ่งขึ้นไปโดยใช้หลักเกณฑ์ใน การพิจารณาว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพที่เป็นสากลซึ่งมีที่มาจากประเทศต้นแบบที่ใช้ระบบศาลคู่ซึ่งประเทศไทยได้รับอิทธิพลในทางความคิดเชิงวิชาการกฎหมายมา โดยหลักเกณฑ์สากลในการพิจารณาว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพนั้นมีว่า "สัญญาที่ทำกันระหว่างนิติบุคคลมหาชนกับบุคคลเอกชนนั้นจะเป็นสัญญาทางปกครองได้ ก็ต่อเมื่อสัญญานั้นเป็นนิติกรรมในการบริหารแบบมหาชน ทั้งนี้โดยอาจจะเป็นเพราะสัญญานั้นมีข้อสัญญาที่มีลักษณะพิเศษ หรืออาจจะเป็นเพราะวัตถุแห่งสัญญาหรือวัตถุประสงค์ของสัญญานั้น หรือเป็นเพราะระบบของสัญญานั้นการที่ศาลปกครองกลางได้พิจารณาและให้เหตุผลแต่เพียงว่าสัญญาหรือข้อตกลงที่โจทก์ให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ ซีแอล สหวิริยา จำกัด ไม่เป็นสัญญาทางปกครองเพราะสัญญาหรือข้อตกลงดังกล่าวไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรง แต่มีลักษณะเป็นสัญญาที่ขอเข้ารับการบริการสาธารณะจากโจทก์โดยมุ่งผูกพันตนด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคเช่นนี้นั้น จึงเป็นการไม่ถูกต้องเพราะการพิจารณาและให้เหตุผลเช่นนี้เกิดจากความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนไปเองว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพจะต้องเข้าลักษณะใดลักษณะหนึ่งตามที่กล่าวอ้างข้างต้น หากพิจารณาบทบัญญัติ มาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งบัญญัติว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง..." ย่อมเข้าใจได้ว่าบทบัญญัติดังกล่าวมุ่งที่จะให้มีการพัฒนาไปให้ถึง จำเลยจึงเห็นว่าสัญญาค้ำประกันในคดีนี้เป็นสัญญาทางปกครองเพราะสัญญาประธานเป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพเพราะเข้าลักษณะหรือเข้าองค์ประกอบของความเป็นสัญญาทางปกครองอย่างครบถ้วนสมบูรณ์ด้วยเหตุผลหลายประการ โดยเป็นทั้งสัญญาทางปกครองโดยสภาพเพราะวัตถุแห่งสัญญาหรือวัตถุประสงค์ของสัญญาและก็ยังเป็นทั้งสัญญาทางปกครองโดยสภาพเพราะระบบของสัญญาในขณะเดียวกัน และยิ่งไปกว่านั้น สัญญาค้ำประกันในคดีนี้เองก็เป็นสัญญาที่เข้าลักษณะหรือเข้าองค์ประกอบของความเป็นสัญญาทางปกครองอย่างครบถ้วนในตัวเองอีกประการหนึ่งด้วยตามบทบัญญัติมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ ในส่วนที่เกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง จำเลยจึงเห็นว่าคดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้ว ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องสรุปได้ว่า เมื่อวันที่ ๒๓มิถุนายน ๒๕๔๐ จำเลยทำสัญญาค้ำประกันภาระหนี้สินของบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล สหวิริยา จำกัด ทั้งที่มีอยู่ในขณะทำสัญญาหรือที่จะมีขึ้นในอนาคตไว้ต่อโจทก์โดยยอมรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วม ต่อมาโจทก์ให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล ฯก่อนเกิดวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจของประเทศในเดือนมีนาคม ๒๕๔๐ ในรูปเงินช่วยเหลือ และเงินให้กู้ยืม ในช่วงเกิดวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจดังกล่าวโจทก์ได้ออกมาตรการเสริมสร้างความเชื่อมั่นให้แก่ระบบสถาบันการเงินด้วยการรับอาวัลตั๋วสัญญาใช้เงินของสถาบันการเงินที่มีปัญหารวมถึงบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ ซีแอล ฯ ซึ่งโจทก์ได้จ่ายเงินตามตั๋วสัญญาใช้เงินรวม๕๐ ฉบับ ที่ได้รับอาวัลไว้ให้ผู้ฝากเงินของบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล ฯ รวมเป็นเงิน๓๔๔,๘๔๕,๙๕๘.๘๗ บาท และเมื่อทางการประกาศให้สถาบันการเงิน ๑๖ แห่ง รวมถึงบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล ฯ ปิดกิจการชั่วคราว และออกมาตรการคุ้มครองผู้ฝากเงินและเจ้าหนี้ที่สุจริต โดยรับแลกเปลี่ยนตั๋วสัญญาใช้เงินของบริษัทที่ถูกปิดกิจการกับตั๋วสัญญาใช้เงินของบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์กรุงไทยธนกิจ จำกัด (มหาชน) ในการนี้บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ ซีแอล ฯ ได้ออกตั๋วสัญญาใช้เงิน ๒๖ ฉบับ ชำระหนี้ให้บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์กรุงไทยธนกิจ ฯ เมื่อบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์กรุงไทยธนกิจ ฯ ขาดสภาพคล่อง โจทก์ก็ชำระหนี้ตามตั๋วสัญญาใช้เงินดังกล่าว ให้บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์กรุงไทยธนกิจ ฯ รวมต้นเงินตามตั๋วสัญญาใช้เงินจำนวน ๒,๓๓๖,๔๖๗,๔๙๙.๘๘ บาท กับมีภาระหนี้อีกส่วนหนึ่งที่บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล ฯ ขาดส่งเงินเข้ากองทุนให้โจทก์ตามพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พุทธศักราช ๒๔๘๕ มาตรา ๒๙ เบญจ และตามข้อบังคับของโจทก์ว่าด้วย การนำส่งเงินเข้ากองทุน พ.ศ. ๒๕๔๐ งวดเดือนธันวาคม ๒๕๔๐ รวมเงินที่ต้องชำระพร้อมเงินเพิ่มจำนวน๑๑,๑๙๖,๓๕๓.๔๓ บาท บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ ซีแอลฯ จึงมีภาระหนี้สินต่อโจทก์ประกอบด้วยหนี้เงินช่วยเหลือ เงินกู้ยืม เงินลงทุน หนี้อาวัลตั๋วสัญญาใช้เงิน หนี้ตามโครงการรับแลกเปลี่ยนตั๋วสัญญาใช้เงิน และหนี้เงินนำส่งเข้ากองทุนและเงินเพิ่ม ซึ่งเมื่อบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอลฯ ถูกปิดกิจการโจทก์ได้รับชำระหนี้จากองค์การเพื่อการปฏิรูประบบสถาบันการเงินบางส่วนคงเหลือต้นเงินและดอกเบี้ยทั้งสิ้น ๔,๘๕๗,๔๐๕,๑๗๙.๕๑ บาท ซึ่ง ศาลล้มละลายกลางได้มีคำพิพากษาให้บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอลฯ ตกเป็นบุคคลล้มละลายแล้ว และโจทก์ยื่นคำขอรับชำระหนี้ไว้แล้ว แต่ยังไม่ได้รับชำระ จึงฟ้องขอให้จำเลยชำระหนี้ตามสัญญาค้ำประกันแก่โจทก์
คดีจึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า มูลหนี้ตามสัญญาระหว่างโจทก์กับบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล ฯ อันเป็นมูลหนี้ประธานเป็นสัญญาทางแพ่ง หรือสัญญาทางปกครองเห็นว่า โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษา คดีเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกันได้บัญญัติไว้ว่า "สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึงสัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ" กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน โจทก์ จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พุทธศักราช ๒๔๘๕ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พุทธศักราช ๒๔๘๕ พ.ศ.๒๕๒๘ มีวัตถุประสงค์เพื่อทำหน้าที่เป็นกลไกของรัฐในการดำเนินการเพื่อฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินที่อยู่ในกำกับดูแลของธนาคารแห่งประเทศไทย ให้มีความมั่นคงและมีเสถียรภาพ ตามมาตรา ๒๙ ตรี แห่งพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พุทธศักราช ๒๔๘๕ พ.ศ. ๒๕๒๘ และยังมีอำนาจหน้าที่ต่าง ๆ ตลอดทั้งอำนาจที่จะลงทุนและดำเนินธุรกรรมในกิจการต่าง ๆ อาทิถือกรรมสิทธิ์ มีสิทธิครอบครอง ซื้อขาย เช่า ให้เช่า เช่าซื้อ ให้เช่าซื้อ ยืม ให้ยืม รับจำนำ รับจำนอง ให้กู้ยืมเงิน ค้ำประกัน รับอาวัล ฯลฯ ตามมาตรา ๒๙ อัฏฐ แห่งพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พุทธศักราช ๒๔๘๕ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๔๐ โจทก์จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐ และเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การดำเนินกิจการของโจทก์จึงมีทั้งการใช้อำนาจทางปกครองและการใช้อำนาจในการทำธุรกรรมทางแพ่งทั่วไป หากการดำเนินกิจการใดของโจทก์มีการใช้อำนาจทางปกครองและเกิดข้อพิพาทขึ้น ก็จะอยู่ในอำนาจตรวจสอบของศาลปกครอง แต่หากการดำเนินกิจการใดของโจทก์มิได้ใช้อำนาจทางปกครอง ก็จะอยู่ในอำนาจการตรวจสอบของศาลยุติธรรม สำหรับคดีนี้มูลพิพาทสืบเนื่องมาจากโจทก์ได้ให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอล ฯ ในรูปเงินช่วยเหลือ เงินให้กู้ยืม เงินลงทุน การรับอาวัลตั๋วสัญญาใช้เงินและการรับแลกเปลี่ยนตั๋วสัญญาใช้เงินโดยคิดค่าตอบแทนเป็นดอกเบี้ยด้วยนั้น นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอลฯ ในกรณีนี้จึงเป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่งทั่วไปที่โจทก์มิได้ใช้อำนาจทางปกครองแต่อย่างใด แต่เป็นไปในลักษณะของการขอเข้ารับบริการจากโจทก์เท่านั้น และมีลักษณะมุ่งผูกพันตนด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค และแม้สัญญาการให้ความช่วยเหลือดังกล่าวจะมีโจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งก็ตาม แต่ก็ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือ แสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอลฯ จึงเป็นนิติสัมพันธ์ในทางแพ่ง ที่ศาลยุติธรรมมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษา ส่วนหนี้นำเงินเข้ากองทุนและเงินเพิ่มนั้น ก็มิได้เป็นหนี้ที่เกิดขึ้นตามสัญญา แต่เป็นหนี้ที่เกิดขึ้นโดยผลของกฎหมายตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๙ เบญจ แห่งพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พุทธศักราช ๒๔๘๕ ทั้งการดำเนินการฟื้นฟูกิจการหากแผนฟื้นฟูฐานะของบริษัทที่ถูกระงับกิจการไม่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการองค์การเพื่อการปฏิรูประบบสถาบันการเงินผู้ชำระบัญชีที่ได้รับการแต่งตั้งจากคณะกรรมการองค์การเพื่อการปฏิรูประบบสถาบันการเงินก็จะดำเนินการขายทรัพย์สินเพื่อชำระบัญชีของบริษัทตลอดจนยื่นคำร้องต่อศาลล้มละลายให้สั่งให้บริษัทตกเป็นบุคคลล้มละลาย ตามพระราชบัญญัติล้มละลายพุทธศักราช ๒๔๘๓ มาตรา ๘๘ ซึ่งล้วนเป็นกระบวนการในทางแพ่ง มูลคดีนี้ศาลล้มละลายกลางได้มีคำพิพากษาให้บริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอลฯ ตกเป็นบุคคล ล้มละลายแล้ว เมื่อสัญญาหลักอยู่ในอำนาจศาลยุติธรรม ข้อพิพาทคดีนี้เกิดจากการที่จำเลยซึ่งเป็น ผู้ค้ำประกันการชำระหนี้ของบริษัทเงินทุนหลักทรัพย์ซีแอลฯ อันเป็นสัญญาอุปกรณ์ ซึ่งเป็นสัญญา ทางแพ่ง ย่อมอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมเช่นเดียวกัน
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดี ระหว่าง กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน โจทก์ นางประภา วิริยะประไพกิจ หรือวิริยประไพกิจ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) ชาญชัย ลิขิตจิตถะ (ลงชื่อ) วิชัย วิวิตเสวี
(นายชาญชัย ลิขิตจิตถะ) (นายวิชัย วิวิตเสวี)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) อัครวิทย์ สุมาวงศ์
(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สายัณห์ อรรถเกษม (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สายัณห์ อรรถเกษม) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) พรชัย รัศมีแพทย์
(นายพรชัย รัศมีแพทย์)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ
คมศิลล์ คัด/ทาน
๑๐