คำพิพากษา คำสั่งคำร้องและคำวินิจฉัยศาลฎีกา

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๙๙/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองอุดรธานี

ระหว่าง

ศาลจังหวัดอุดรธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๕๓ จ่าสิบเอก เจริญ ผิวโพธิ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๑๓/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๗๖/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๖๘/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๓ งาน ๓๔ ตารางวา บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้

เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของ ผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างจ่าสิบเอก เจริญ ผิวโพธิ์ ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๙๘/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองอุดรธานี

ระหว่าง

ศาลจังหวัดอุดรธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๕๓ นางพัชรธิดา เดชคุณมาก ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๓๘/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๗๑/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๗๐/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๑ ไร่ ๓๐ ตารางวา บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หาก คดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางพัชรธิดา เดชคุณมาก ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๙๗/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองอุดรธานี

ระหว่าง

ศาลจังหวัดอุดรธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางจันดา อังคณา ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๕/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๖๗/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๗๕/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๒ แปลง เนื้อที่ ๒ ไร่ และ ๑ งาน ตามลำดับ บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้

เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๒ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของ ผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางจันดา อังคณา ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๙๖/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองอุดรธานี

ระหว่าง

ศาลจังหวัดอุดรธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางทองเริ่ม ทูลบุตรดา ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๑๗/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๘๐/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๗๒/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๓ ไร่ บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้

เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางทองเริ่ม ทูลบุตรดา ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๙๕/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองอุดรธานี

ระหว่าง

ศาลจังหวัดอุดรธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๕๓ นายสงกรานต์ วุฒิเสน ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๓๑/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๙๑/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๘๓/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๑๑ ไร่ ๑ งาน ๕ ตาราวา บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจาก การใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้

เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสงกรานต์ วุฒิเสน ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๙๔/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองอุดรธานี

ระหว่าง

ศาลจังหวัดอุดรธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางวรารัตน์ ศรีสว่าง ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๐๕/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๗๗/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๗๘/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๑ งาน บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้

เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางวรารัตน์ ศรีสว่าง ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๙๓/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองอุดรธานี

ระหว่าง

ศาลจังหวัดอุดรธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นายอนันต์ วุฒิเสน ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๐๗/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๗๐/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๖๔/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๓ ไร่ ๑ งาน ๒๒ ตารางวาบริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็น สาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้

เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของ ผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายอนันต์ วุฒิเสน ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๙๒/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองอุดรธานี

ระหว่าง

ศาลจังหวัดอุดรธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางอุดร สมบุตร ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๑๖/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๗๒/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๗๔/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๓ ไร่ ๓ งาน ๖๙ ตารางวาบริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้

เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางอุดร สมบุตร ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๙๑/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองอุดรธานี

ระหว่าง

ศาลจังหวัดอุดรธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางอุดม พรมแก้วมา ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๘๖/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๖๘/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๕๙/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๘ ไร่ ๑ งาน ๑๐ ตารางวา บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หาก คดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้

เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางอุดม พรมแก้วมา ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๙๐/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองอุดรธานี

ระหว่าง

ศาลจังหวัดอุดรธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๕๓ นายสุรชัย พลตรี ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๓๒/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๘๙/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๘๒/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๒๑ ไร่ ๑ งาน ๒๘ ตารางวา บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้

เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของ ผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสุรชัย พลตรี ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๘๙/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองอุดรธานี

ระหว่าง

ศาลจังหวัดอุดรธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางสมปอง ศิริขันธุ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๑๔/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๗๓/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๗๗/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๓ งาน ๔๒ ตาราวา บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่าผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้

เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสมปอง ศิริขันธุ์ ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๘๘/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองอุดรธานี

ระหว่าง

ศาลจังหวัดอุดรธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางวิยะฎา โพธิดอกไม้ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๑๘/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๒๙๐/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๙๑/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๑ งาน บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็น สาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้

เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางวิยะฎา โพธิดอกไม้ ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๘๗/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองอุดรธานี

ระหว่าง

ศาลจังหวัดอุดรธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางจูมจี รูปเหมาะ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๑๙/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๗๗/๒๕๕๔ และ ศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๓/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๒ ไร่ ๗๕ ตารางวา บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้

เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของ ผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางจูมจี รูปเหมาะ ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๘๖/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองอุดรธานี

ระหว่าง

ศาลจังหวัดอุดรธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางรัชชดา มั่นหมาย ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๐/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๕๗/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๘/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๑๗ ไร่ บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมา เกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็น สาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานีโดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้

เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางรัชชดา มั่นหมาย ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๘๕/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองอุดรธานี

ระหว่าง

ศาลจังหวัดอุดรธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางบุดดา ปุเรทะสา ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๖/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๘๐/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๐/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๓ แปลง เนื้อที่ ๘ ไร่ ๓ ไร่ ๓ งาน และ ๒ ไร่ ๒ งาน ตามลำดับ บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็น สาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานี โดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้

เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๓ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และ แสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางบุดดา ปุเรทะสา ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๘๔/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองอุดรธานี

ระหว่าง

ศาลจังหวัดอุดรธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๕๓ นายพรหมเทวา ขุนพิทักษ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๓๔/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๗๖/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๘๗/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๒ ไร่ ๑ งานบริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาล มีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานี โดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่า ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้

เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายพรหมเทวา ขุนพิทักษ์ ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๘๓/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองอุดรธานี

ระหว่าง

ศาลจังหวัดอุดรธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางบุญจม สมจิตร ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๐๐/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๕๓/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๙๑/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๑๗ ไร่ ๑ งาน ๑๙ ตารางวา บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานี โดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่าผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้ เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางบุญจม สมจิตร ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๘๒/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองอุดรธานี

ระหว่าง

ศาลจังหวัดอุดรธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดีและศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม ๒๕๕๓ นางมณฑา สมบูรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองขอนแก่น เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๓๐๓/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ๑๕๔/๒๕๕๔ และศาลปกครองอุดรธานีรับโอนมาเป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๘๘/๒๕๕๔ ความว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง เนื้อที่ ๒ ไร่ บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง ต่อมาเมื่อประมาณต้นปี ๒๕๕๓ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง แปลงที่ ๑ จำนวนเนื้อที่ ๖ ไร่ ๑ งาน ๓ ตารางวา แปลงที่ ๒ จำนวนเนื้อที่ ๔๕๙ ไร่ ๙๖ ตารางวา แปลงที่ ๓ จำนวนเนื้อที่ ๒๖๙ ไร่ ๖๖ ตารางวา รวมเนื้อที่ทั้งหมด ๗๓๔ ไร่ ๒ งาน ๖๕ ตารางวา ทั้งที่ที่ดินสาธารณะทุ่งบ้านแด มีเนื้อที่เพียง ๒๓ ไร่ ๘๓ ตารางวา และทางราชการได้ออกโฉนดที่ดินให้

ราษฎรผู้ทำประโยชน์อยู่เช่นเดียวกันกับผู้ฟ้องคดี โดยโฉนดที่ดินเหล่านั้นอยู่ในพื้นที่จำนวน ๗๓๔ ไร่ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแด ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" ดังกล่าว เป็นการดำเนินการของผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานีและนายอำเภอเมืองอุดรธานี โดยรับมอบอำนาจจากกรมที่ดินและกระทรวงมหาดไทย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกไปทำการรังวัดและประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติแล้ว ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า จากคำฟ้องและคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามรับฟังได้ว่าเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ประเด็นแห่งคดีจะต้องพิสูจน์ว่าผู้ฟ้องคดีมีสิทธิในที่ดินพิพาทโดยชอบหรือไม่ ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองโดยชอบหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์อันเป็นภาระการพิสูจน์ให้เป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าด้วยทรัพย์สิน และประมวลกฎหมายที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงเป็นการแสดงเขตที่ดินของรัฐซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสิทธิหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อคดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงพิพาทของผู้ฟ้องคดี และดำเนินการรังวัดที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีโดยอ้างว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่สาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามเป็นการรบกวนการครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยปกติสุข และเป็นการโต้แย้งสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงฟ้องขอให้พิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขตและประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แปลงทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้แก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีได้รับจากการกระทำดังกล่าวได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำหรับประเด็นปัญหาว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทหรือไม่ นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การรังวัดปักหลักเขตและการประกาศออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครอง มิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นกัน นอกจากนี้มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีนี้ได้

เมื่อคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงตามคำฟ้องและคำให้การคดีนี้สรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งให้ช่างรังวัดออกรังวัดปักหลักเขตที่ดินและเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด รวม ๓ แปลง ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งแปลง ขอให้ศาลพิพากษาว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองในที่ดินพิพาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีให้การทำนองว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นกรณีโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลคงมีประเด็นต้องพิจารณาให้ได้ความว่า ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีตามที่กล่าวอ้างหรือไม่ ซึ่งการพิจารณาสิทธิในที่ดินที่พิพาทระหว่างคู่กรณีเป็นกรณีพิพาทอันเกี่ยวกับสิทธิในทรัพย์สินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๔๓/๒๕๕๓

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินมือเปล่าจำนวน ๑ แปลง บริเวณทุ่งบ้านแด ตำบลหมูม่น อำเภอเมืองอุดรธานี จังหวัดอุดรธานี โดยครอบครองต่อเนื่องกันมาเกินกว่า ๑๐๐ ปีเศษ โดยสงบ เปิดเผย และแสดงความเป็นเจ้าของ และได้ทำประโยชน์มาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ไม่มีผู้คัดค้านการครอบครอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ประกาศรังวัดปักหลักเขต และเตรียมออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงทุ่งบ้านแดในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท และให้เพิกถอนการรังวัดปักหลักเขต และเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ทุ่งบ้านแด ฉบับลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๕๓ กับสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามระงับการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงทุ่งบ้านแด ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ "ทุ่งบ้านแด" อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ฟ้องคดีจะครอบครองที่ดินพิพาทกี่ปีก็หาได้กรรมสิทธิ์ไม่ จะโอนแก่กันไม่ได้ และจะยกอายุความขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินมิได้ การดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง "ทุ่งบ้านแด" เป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมายและระเบียบปฏิบัติ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางมณฑา สมบูรณ์ ผู้ฟ้องคดี เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๘๑/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดจันทบุรี

ระหว่าง

ศาลปกครองระยอง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดจันทบุรีโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๒๑ ตุลาคม ๒๕๕๓ นาวาอากาศเอกหญิง ศศินภิส แจ่มถาวร ในฐานะผู้จัดการมรดกของนางสาวสมจิตต์ สุวรรณวงษ์ ผู้ตาย โจทก์ ยื่นฟ้องคณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ จังหวัดจันทบุรี ที่ ๑ คณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ ที่ ๒ สำนักปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่ ๓ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่ ๔ ธนารักษ์พื้นที่จังหวัดจันทบุรี ที่ ๕ กรมธนารักษ์ ที่ ๖ จำเลย ต่อศาลจังหวัดจันทบุรี เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๘๔๘/๒๕๕๓ ความว่า โจทก์เป็นผู้รับและผู้จัดการมรดกของนางสาวสมจิตต์ สุวรรณวงษ์ ผู้ตาย ซึ่งมีทรัพย์มรดกเป็นที่ดิน ส.ค. ๑ เลขที่ ๒๐ และเลขที่ ๒๑ หมู่ ๓ ตำบลท่าช้าง อำเภอเมืองจันทบุรี จังหวัดจันทบุรี เนื้อที่ ๒ ไร่ ๒ งาน และ ๓ ไร่ ๘๐ ตารางวา ตามลำดับ โดยรับมรดกตกทอดมาจากบิดาซึ่งแจ้งการครอบครองมาตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๖ กรกฎาคม ๒๕๕๑ โจทก์ยื่นคำร้องขอรังวัดออกโฉนดที่ดินดังกล่าว แต่จำเลยที่ ๕ ซึ่งอยู่ภายใต้บังคับบัญชาของจำเลยที่ ๖ ยื่นคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรี และเสนอจำเลยที่ ๑ ซึ่งอยู่ภายใต้บังคับบัญชาของจำเลยที่ ๒ โดยจำเลยที่ ๒ อยู่ใต้บังคับของจำเลยที่ ๓ ที่อยู่ในสังกัดของจำเลยที่ ๔ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรีมีหนังสือแจ้งคำสั่งสอบสวนเปรียบเทียบพร้อมคำสั่งเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรี ที่ ๒๕/๒๕๕๓ และที่ ๒๖/๒๕๕๓ เรื่อง โต้แย้งสิทธิในที่ดินขอรังวัดออกโฉนด การกระทำของจำเลยทั้งหกเป็นการร่วมกันทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายเนื่องจากสำนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรีไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ขอให้จำเลยทั้งหกร่วมกันเพิกถอนการคัดค้านการรังวัดขอออกโฉนดที่ดินทั้งสองแปลงและให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์

จำเลยทั้งหกให้การว่า ที่ดินพิพาททั้งสองแปลงดังกล่าวเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ซึ่งทางราชการใช้เป็นสนามยิงปืนทุ่งฟ้าผ่า อันเป็นที่ราชพัสดุ โจทก์ไม่มีสิทธินำมาขอรังวัดออกโฉนด ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยทั้งหกยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า โจทก์ฟ้องจำเลยทั้งหกซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งได้กระทำการตามหน้าที่ในทางราชการว่า ก่อให้เกิดความเสียหายแก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

ศาลจังหวัดจันทบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีจะสืบเนื่องมาจากการที่จำเลยที่ ๕ คัดค้านการรังวัดขอออกโฉนดที่ดินของโจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ อันเป็นการปฏิบัติตามกฎหมายของฝ่ายปกครองก็ตาม แต่การที่โจทก์อ้างว่า ที่ดินพิพาทนางสาวสมจิตต์ สุวรรณวงษ์ ผู้ตาย เป็นผู้มีสิทธิครอบครอง ซึ่งจำเลยทั้งหกก็ให้การโต้แย้งว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน นางสาวสมจิตต์ไม่มีสิทธิครอบครอง ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้จำเลยทั้งหกเพิกถอนการคัดค้านการรังวัดขอออก โฉนดที่ดินพิพาทตามคำขอได้หรือไม่นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า นางสาวสมจิตต์เป็นผู้มี สิทธิครอบครองที่ดินพิพาทหรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องเขตอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจะต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ตามนัยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๕ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ จำเลยที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๖ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อคดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งหกอ้างว่า จำเลยทั้งหกกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและกระทำละเมิดต่อโจทก์ สืบเนื่องมาจากโจทก์ได้ยื่นคำร้องขอรังวัดออกโฉนดที่ดินโดยอาศัยหลักฐานตาม ส.ค. ๑ เลขที่ ๒๐ และเลขที่ ๒๑ หมู่ ๓ ตำบลท่าช้าง อำเภอเมืองจันทบุรี จังหวัดจันทบุรี แต่จำเลยที่ ๕ ได้คัดค้านการขอรังวัดออกโฉนดที่ดินของโจทก์ต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรี อ้างว่าที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินที่ทางราชการใช้เป็นสนามยิงปืนทุ่งฟ้าผ่าซึ่งเป็นที่ราชพัสดุ และประธานอนุกรรมการของจำเลยที่ ๑ แจ้งมติที่ประชุมของจำเลยที่ ๑ ครั้งที่ ๑/๒๕๕๓ เมื่อวันที่ ๑๖ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ เกี่ยวกับการขอรังวัดออกโฉนดที่ดินดังกล่าวให้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรีทราบและดำเนินการต่อไป จนเป็นเหตุให้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรีมีคำสั่งไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้จำเลยทั้งหกร่วมกันเพิกถอนการคัดค้านการรังวัดออกโฉนดที่ดิน และร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมีประเด็นข้อพิพาทกันว่าการที่จำเลยที่ ๕ คัดค้านการขอออกโฉนดที่ดินพิพาทเป็นการใช้อำนาจหรือการปฏิบัติหน้าที่ในการดูแลรักษาที่ราชพัสดุที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และการที่ประธานอนุกรรมการของจำเลยที่ ๑ แจ้งผลการตรวจสอบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการขอออกโฉนดที่ดินในที่ราชพัสดุให้สำนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรีทราบเป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการคุ้มครองและดูแลที่ราชพัสดุและการแก้ไขปัญหาและป้องกันการบุกรุกที่ดินของรัฐที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับโดยสั่งห้ามมิให้จำเลยทั้งหกกระทำการใด ๆ ที่เป็นการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินของโจทก์และให้จำเลยทั้งหกชดใช้ค่าเสียหายแก่โจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) รวมถึงการสั่งให้จำเลยทั้งหกถือปฏิบัติต่อสิทธิในทรัพย์สินของโจทก์ได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวทั้งนี้ แม้ในการวินิจฉัยถึงความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยทั้งหกดังกล่าว ศาลจะต้องแสวงหาข้อเท็จจริงและวินิจฉัยว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะอันเป็นที่ราชพัสดุตามมติของจำเลยที่ ๑ และตามคำคัดค้านของจำเลยที่ ๕ หรือไม่ก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวก็เป็นเพียงประเด็นหนึ่งและปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องนำมาประกอบการพิจารณาในข้อหาว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและข้อหาการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายเท่านั้น ประเด็นข้อเท็จจริงที่ศาลต้องแสวงหาข้อเท็จจริงดังกล่าวจึงหาได้มีผลทำให้ข้อพิพาทในคดีนี้ ซึ่งเป็นคดีปกครองเปลี่ยนเป็นคดีแพ่งไปได้ไม่ และแม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์ที่กฎหมายกำหนดลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด และไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ห้ามศาลปกครองดำเนินการแสวงหาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน หรือห้ามนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีหรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจของศาลหนึ่งศาลใด ที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายเหล่านั้นมาวินิจฉัยข้อพิพาทของคดีไว้โดยเฉพาะ นอกจากนั้น มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาในเรื่องสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ประกอบกับจำเลยทั้งหก ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐมิใช่เป็นผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือผู้ทรงสิทธิครอบครองในที่ดินซึ่งเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน แต่เป็นผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการดูแลรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามที่กฎหมายกำหนด ข้อพิพาทในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทระหว่างผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในที่ดินด้วยกันเองดังเช่นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป เมื่อข้อพิพาทในคดีนี้เป็นคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แล้ว ศาลยุติธรรมจึงไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๒๓ ประกอบกับมาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ ที่ ๒ และที่ ๕ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ และจำเลยที่ ๓ ที่ ๔ และที่ ๖ เป็นหน่วยงานทางปกครองก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้รับและผู้จัดการมรดกของผู้ตาย ซึ่งมีทรัพย์มรดกเป็นที่ดิน ส.ค. ๑ จำนวน ๒ แปลง ตั้งอยู่ตำบลท่าช้าง อำเภอเมืองจันทบุรี จังหวัดจันทบุรี โดยรับมรดกตกทอดมาจากบิดาซึ่งแจ้งการครอบครองมาตั้งแต่ปี ๒๔๙๘ เมื่อโจทก์ยื่นคำร้องขอรังวัดออกโฉนดที่ดิน แต่ถูกจำเลยที่ ๕ ซึ่งอยู่ภายใต้บังคับบัญชาของจำเลยที่ ๖ ยื่นคัดค้านต่อเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรี และเสนอจำเลยที่ ๑ ซึ่งอยู่ภายใต้บังคับบัญชาของจำเลยที่ ๒ โดยจำเลยที่ ๒ อยู่ใต้บังคับของจำเลยที่ ๓ ที่อยู่ในสังกัดของจำเลยที่ ๔ เป็นเหตุให้สำนักงานที่ดินจังหวัดจันทบุรีไม่ออกโฉนดที่ดินให้แก่โจทก์ การกระทำของจำเลยทั้งหกเป็นการร่วมกันทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้จำเลยทั้งหกร่วมกันเพิกถอนการคัดค้านการรังวัดขอออกโฉนดที่ดินดังกล่าวและร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย ส่วนจำเลยทั้งหกให้การว่า ที่ดินพิพาททั้งสองแปลงดังกล่าวเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ซึ่งทางราชการใช้เป็นสนามยิงปืนทุ่งฟ้าผ่า อันเป็นที่ราชพัสดุ โจทก์ไม่มีสิทธินำมาขอรังวัดออกโฉนด ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทนางสาวสมจิตต์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองตามที่โจทก์กล่าวอ้าง หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนาวาอากาศเอกหญิง ศศินภิส แจ่มถาวร ในฐานะผู้จัดการมรดกของนางสาวสมจิตต์ สุวรรณวงษ์ ผู้ตาย โจทก์ คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ จังหวัดจันทบุรี ที่ ๑ คณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ ที่ ๒ สำนักปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่ ๓ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่ ๔ ธนารักษ์พื้นที่จังหวัดจันทบุรี ที่ ๕ กรมธนารักษ์ ที่ ๖ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๘๐/๒๕๕๕

วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลปกครองอุดรธานี

ระหว่าง

ศาลจังหวัดอุดรธานี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองอุดรธานีโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๕๒ กรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง สหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด ที่ ๑ นายเชิดชัย วิเชียรวรรณ ที่ ๒ นายอุไร ผารินโน ที่ ๓ นายประสาน สาวิสิทธิ์ ที่ ๔นายพลอย ประทุมวัน ที่ ๕ นายอภิศักดิ์ พรมโท ที่ ๖ นายเกียรติศักดิ์ บุตตะกุล ที่ ๗ นายบุญทัศน์ ศรีชนะ ที่ ๘ นายจรัส แสงหาชัย ที่ ๙ นายวิชัย คำรังสี ที่ ๑๐ นายสมนึก ไชยราช ที่ ๑๑ นายบัวฮอง วรรณพงษ์ ที่ ๑๒ นายคำปัน ศรีเพชร ที่ ๑๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองอุดรธานี เป็นคดีหมายเลขดำที่๑๘๗/๒๕๕๔ ซึ่งศาลปกครองอุดรธานีรับโอนคดีมาจากศาลปกครองขอนแก่น ความว่า เมื่อวันที่ ๔ กันยายน ๒๕๔๕ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำสัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์จากผู้ฟ้องคดีเป็นเงินจำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาท ในอัตราดอกเบี้ยร้อยละ ๑ ต่อปี นับตั้งแต่วันถัดจากวันที่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ผู้กู้ยืมได้รับเงินกู้จนถึงวันที่ผู้ฟ้องคดีได้รับชำระหนี้จากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ครบถ้วน ที่คำนวณตามสัญญาเลขที่๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ เพื่อดำเนินการตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกร เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมของสมาชิกสหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด โดยมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ เป็นคณะกรรมการดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และเป็นผู้ค้ำประกันหนี้เงินกู้ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ทำสัญญาไว้กับผู้ฟ้องคดี หนี้ตามสัญญามีกำหนดชำระคืนให้เสร็จสิ้นภายใน ๑๐ ปี นับแต่วันที่ตกลงตามเงื่อนไขที่กำหนดในสัญญาโดยกำหนดเวลาชำระคืนเป็นรายปีตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๔๖ ถึง พ.ศ. ๒๕๕๕ เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้รับเงินกู้ยืมแล้ว ได้ชำระหนี้เงินกู้ให้แก่ผู้ฟ้องคดีเพียงบางส่วนของการส่งชำระเป็นปี ณ วันที่ ๑๕ ธันวาคม ๒๕๕๒ ซึ่งเป็นวันยื่นฟ้องคดีนี้ คงเหลือเงินต้นค้างชำระ จำนวน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท คิดดอกเบี้ยจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๑๗,๖๒๘.๒๕ บาท และค่าปรับจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๒๓,๒๑๖.๐๙ บาท รวมเป็นเงินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ต้องชำระคืนให้แก่ผู้ฟ้องคดีจนถึงวันฟ้อง จำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือทวงถามให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามชำระหนี้ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามเพิกเฉยไม่ชำระหนี้ ขอให้บังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามร่วมกันชำระเงินต้น ดอกเบี้ย และค่าปรับที่ค้างชำระจำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท ดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๑ ของต้นเงิน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท และค่าปรับสำหรับกองทุนพัฒนาสหกรณ์ ในอัตราร้อยละ ๖ ต่อปีของต้นเงิน ๔,๖๒๙,๐๐๑.๗๕ บาท นับถัดจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระหนี้ให้แก่ผู้ฟ้องคดีเสร็จสิ้น

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามให้การว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้กู้ยืมเงินจำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาทเพื่อไปดำเนินงานตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกรจริง โดยผ่อนชำระคืนไปแล้วบางส่วนและรับว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยังคงมีหนี้ค้างชำระรวมดอกเบี้ยและค่าปรับรวมทั้งสิ้นจำนวน ๔,๖๖๙,๘๔๖. ๐๙ บาท จริงตามฟ้อง ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสามหาได้มีเจตนาที่จะไม่ชำระหนี้เงินกู้ให้แก่ผู้ฟ้องคดี แต่การที่ชำระล่าช้าหรือผิดนัดในการชำระหนี้เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้นำเงินกู้จำนวนดังกล่าวให้สมาชิกกู้ไปเลี้ยงโคนมตามวัตถุประสงค์ของการกู้ยืมเงินทุกประการ แต่เนื่องจากสภาพการประกอบการประสบภาวะขาดทุนจากปัจจัยต่างๆ จึงไม่สามารถนำส่งเงินกู้คืนได้เต็มของดดอกเบี้ยและค่าปรับนับถัดจากวันฟ้องเพื่อให้ผู้ถูกฟ้องมีโอกาสชำระหนี้ได้ครบจำนวนและขอขยายเวลาผ่อนชำระหนี้ให้ผู้ถูกฟ้องอีก ๒๐ ปี และของดดอกเบี้ยและงดค่าปรับ ตามสัญญาเลขที่๑๔/๒๕๔๕

ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า นิติสัมพันธ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกร เป็นการดำเนินกิจการในการทำธุรกรรมทางแพ่ง คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับนิติสัมพันธ์ในทางแพ่ง ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ผู้ฟ้องคดียื่นคำชี้แจงว่า กรณีพิพาทตามสัญญากู้ยืมเงินระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์กับกลุ่มเกษตรกร ระหว่างที่ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องคดีนี้ ศาลปกครองสูงสุดเคยมีคำสั่งที่ ๔๕๑/๒๕๕๒ คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดีกับกลุ่มเกษตรกรเลี้ยงสัตว์สามัคคีอำเภอน้ำโสม ที่ ๑ กับพวกรวม ๖ คน ผู้ถูกฟ้องคดี ว่าสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง เมื่อมีข้อโต้แย้งในการเรียกให้ชำระหนี้ตามสัญญาจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สัญญาค้ำประกันที่ทำไว้เป็นประกันหนี้ในสัญญาที่พิพาทอันมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาประธาน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ต่อมา เมื่อวันที่ ๒๐ เมษายน ๒๕๕๓ คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล ได้มีคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลเรื่องเขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ระหว่างศาลปกครองนครราชสีมากับศาลจังหวัดสุรินทร์ว่า ข้อพิพาทตามสัญญากู้ยืมเงินระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ผู้ให้กู้ยืมกับกลุ่มเกษตรกรเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลยุติธรรม ข้อพิพาทตามสัญญากู้ยืมและสัญญาค้ำประกันดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๐/ ๒๕๕๓

ศาลปกครองอุดรธานีพิจารณาแล้ว เห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องรวมทั้งมีอำนาจหน้าที่บริหารกองทุนต่างๆ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) จำนวน ๖,๐๐๐,๐๐๐ บาท ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ เพื่อดำเนินงานตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกรโดยให้สมาชิกผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่ จำนวน ๒๐ คน กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในฐานะองค์กรเกษตรกรที่มีหน้าที่บริหารสินเชื่อให้สมาชิกสหกรณ์เพื่อไปจัดทำกิจการทางเกษตรมีหน้าที่นำเงินกู้ไปให้สมาชิกยืมตามวัตถุประสงค์ สัญญากู้ยืมเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ จึงเป็นเครื่องมือของผู้ฟ้องคดีในการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จัดทำบริการสาธารณะให้เกษตรกรแทนรัฐโดยตรง นอกจากนั้น ข้อกำหนดในสัญญาหลายข้อ กำหนดสิทธิและหน้าที่ของคู่สัญญาที่มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐแตกต่างไปจากสัญญาแพ่งทั่วไปกล่าวคือ ในสัญญาดังกล่าวกำหนดให้ผู้กู้ยืมเงินนำเงินไปให้สมาชิกสหกรณ์ผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น การใช้เงินกู้ยืมนอกเหนือความมุ่งหมายต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือ และในระหว่างผู้กู้ยืมยังเป็นหนี้เงินกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์อยู่ ผู้กู้ยืมจะกู้ยืมเงินจากผู้อื่นหรือแหล่งเงินกู้อื่นไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ให้กู้ยืมก่อน เมื่อพิจารณาข้อกำหนดในสัญญานี้สหกรณ์โคนมอุดรธานี ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๑ ในฐานะผู้กู้ยืมจะต้องได้รับอนุญาตจากกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี ในฐานะผู้ให้กู้ยืมซึ่งมีภารกิจและอำนาจหน้าที่ในการบริการสาธารณะก่อน จึงสามารถหาแหล่งเงินกู้อื่นได้ อันแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐที่อยู่ในฐานะที่เหนือกว่าเอกชน มิได้อยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน ซึ่งเอกชนต้องปฏิบัติตาม หาได้มีสิทธิเสรีภาพทำตามความประสงค์ของตนไม่ ผู้กู้ยืมจะต้องปฏิบัติตามระเบียบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ว่าด้วยการกู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) พ.ศ.๒๕๔๒ หรือคำสั่งและคำแนะนำของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ คณะกรรมการบริหารกองทุนพัฒนาสหกรณ์ อธิบดีกรมส่งเสริมสหกรณ์ นายทะเบียนสหกรณ์ อธิบดีกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ ผู้ตรวจราชการสหกรณ์ และผู้ตรวจการสหกรณ์ หรือเจ้าหน้าที่ผู้รับมอบหมาย ซึ่งได้กำหนดให้ใช้บังคับอยู่แล้วในวันทำสัญญานี้ หรือซึ่งจะได้กำหนดให้ใช้บังคับต่อไปในภายหน้า ถ้าผู้กู้ยืมไม่ปฏิบัติตามคำแนะนำ ให้ถือว่าผิดสัญญาและผู้ฟ้องคดีมีสิทธิบอกเลิกสัญญาและใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาได้ และผู้ให้กู้ยืมสงวนสิทธิที่จะเรียกให้ผู้กู้ยืมชำระหนี้เงินกู้ยืมพร้อมดอกเบี้ยทั้งหมดหรือบางส่วนเมื่อใดก็ได้ แม้หนี้ยังไม่ถึงกำหนดเวลา และยังกำหนดให้ผู้กู้ยืมต้องเสียค่าปรับสำหรับต้นเงินที่ค้างชำระนอกเหนือจากการเสียดอกเบี้ยอันมีลักษณะเป็นการลงโทษผู้กู้ยืมที่ไม่ปฏิบัติตามสัญญา จะเห็นได้ว่า ข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าวนี้ เป็นข้อกำหนดให้คู่สัญญาฝ่ายผู้กู้ยืมอยู่ในฐานะเอกชนต้องปฏิบัติตามระเบียบของทางราชการและคำสั่งของผู้ให้กู้ยืม โดยผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐมีอำนาจเหนือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นคู่สัญญาเอกชน คู่สัญญาไม่ได้อยู่ในฐานะเท่าเทียมกัน เพื่อให้การดำเนินงานกิจการของฝ่ายปกครองในการบริการสาธารณะบรรลุผล และจากข้อกำหนดในสัญญาดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า ผู้ฟ้องคดีได้มอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑เป็นผู้ดำเนินกิจการทางปกครองและจัดทำบริการสาธารณะแทนผู้ฟ้องคดีในรูปของสัญญากู้ยืมเงิน โดยกำหนดวัตถุประสงค์ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ นำเงินกู้ไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมซึ่งเป็นการให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่สมาชิกกลุ่มเกษตรกรเพื่อเป็นทุนหมุนเวียนในการดำเนินธุรกิจของสหกรณ์ตามวัตถุประสงค์ของกองทุนพัฒนาสหกรณ์ ตามมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ และข้อ ๑๔ ของระเบียบกรมส่งเสริมสหกรณ์ว่าด้วยการบริหารเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ (กพส.) พ.ศ. ๒๕๕๒ สัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงเป็นเครื่องมือของผู้ฟ้องคดีเพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะตามภาระหน้าที่บรรลุผล การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจึงมิใช่เป็นการกระทำเพื่อมุ่งให้เกิดนิติสัมพันธ์ในทางแพ่งระหว่างรัฐกับเอกชน แม้ว่าสัญญาดังกล่าวเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินจากกองทุนพัฒนาสหกรณ์ เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเพียงสหกรณ์เดียว แต่การให้กู้ยืมเงินดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จัดทำบริการสาธารณะแทนผู้ฟ้องคดี ซึ่งการจัดทำบริการสาธารณะของหน่วยงานทางปกครองมิได้ขึ้นอยู่กับจำนวนของผู้รับบริการ แม้จะมีผู้รับบริการมากน้อยเพียงใดหรือมีเพียงคนเดียวหรือกลุ่มเดียว การจัดทำบริการสาธารณะนั้นยังคงเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหาได้ทำให้กลายเป็นมิใช่การจัดทำบริการสาธารณะไม่ ดังนั้น จำนวนหรือกลุ่มสมาชิกจึงมิใช่เงื่อนไขที่จะทำให้สัญญากู้ยืมเงินระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ฉบับนี้ไม่เป็นสัญญาทางปกครอง เพราะสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่นั้น ต้องพิจารณาจากเนื้อหาสาระและวัตถุประสงค์ของสัญญานั้นเป็นสำคัญ ดังนั้น สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ ตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการบริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒สัญญาค้ำประกันหนี้เงินกู้ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๑๓ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญากู้ยืมเงินจึงเป็นสัญญาทางปกครองด้วย เมื่อมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสิบสาม ต้องชำระหนี้ตามสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดีและตามจำนวนที่ระบุในคำขอท้ายฟ้องหรือไม่ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดอุดรธานีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่สัญญากู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ดังกล่าวมีสาระสำคัญเป็นเพียงการให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินโดยกำหนดหลักเกณฑ์การนำเงินไปใช้ตามวัตถุประสงค์และกำหนดวิธีการใช้เงินคืนไว้ โดยวัตถุประสงค์แห่งสัญญาเป็นการนำเงินกู้ที่ได้รับดังกล่าวเพื่อส่งเสริมเฉพาะเกษตรกรที่เป็นสมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่ จำนวน ๒๐ คน กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น มิได้ให้เกษตรกรอื่นกู้ยืมเป็นการทั่วไป จึงมิใช่สัญญาที่ผู้ฟ้องคดีมอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดี อันจะทำให้เป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ ส่วนข้อกำหนดในสัญญาที่ให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปให้สมาชิกสหกรณ์ผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ไปเลี้ยงโคนมตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมเท่านั้น การใช้เงินนอกเหนือความมุ่งหมายต้องได้รับอนุญาตเป็นหนังสือ ในระหว่างเป็นหนี้กองทุนพัฒนาสหกรณ์อยู่ ผู้กู้ยืมจะกู้ยืมเงินจากผู้อื่นหรือแหล่งเงินกู้อื่นไม่ได้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจากผู้ฟ้องคดี หรือข้อกำหนดที่ให้ผู้กู้ยืมต้องปฏิบัติตามระเบียบของทางราชการและคำสั่งของผู้ให้กู้นั้น สัญญากู้ยืมเงินของสถาบันการเงินทั่วไป ก็กำหนดวัตถุประสงค์ของการใช้เงินที่กู้ยืมและข้อกำหนดควบคุมการปฏิบัติตามสัญญาไว้เช่นเดียวกัน เพื่อเป็นหลักประกันให้ผู้กู้ยืมนำเงินไปใช้ตามวัตถุประสงค์ของการกู้ยืมเงินแต่ละประเภทของสถาบันการเงินโดยมิให้นำไปใช้ในกิจการอื่นนอกเหนือวัตถุประสงค์ที่ผู้ให้กู้ยืมกำหนดไว้ เพื่อจะทำให้ผู้ให้กู้ได้รับเงินที่กู้ยืมคืนจากผู้กู้ยืมตามสัญญาได้ ข้อกำหนดดังกล่าวจึงไม่เป็นข้อบ่งชี้ว่าเป็นการกำหนดสิทธิและหน้าที่ของคู่สัญญาที่มีลักษณะพิเศษแสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐโดยผู้ฟ้องคดีที่เป็นคู่สัญญาฝ่ายรัฐมีอำนาจเหนือผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เป็นคู่สัญญาฝ่ายเอกชนแตกต่างจากสัญญาทั่วไป ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวมิได้ให้เอกสิทธิ์แก่ผู้ฟ้องคดีแต่อย่างหนึ่งอย่างใด นอกเหนือไปจากข้อกำหนดตามสัญญาที่ใช้บังคับตามกฎหมายเอกชน เป็นแต่เพียงการตกลงกันตามหลักเสรีภาพในการทำสัญญา การบังคับชำระหนี้ตามสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวจึงต้องบังคับไปตามหลักว่าด้วยหนี้ นิติกรรม สัญญา และยืม ที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ทั้งสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวก็ไม่มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ที่จะถือว่าเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมโดยตรง และเมื่อคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญากู้ยืมเงินดังกล่าวซึ่งเป็นสัญญาประธานอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมด้วยเช่นเดียวกัน ทั้งนี้ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๐/๒๕๕๓ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ

ศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมีฐานะเป็นกรม สังกัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายว่าด้วยสหกรณ์การส่งเสริม สนับสนุน และคุ้มครองระบบสหกรณ์ ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๕ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารเงินกองทุนต่างๆ ที่ผ่านผู้ฟ้องคดีโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้สหกรณ์กู้ยืม ตามข้อ ๓ ก. (๑๐) (ค) ของกฎกระทรวงฉบับเดียวกัน สำหรับกองทุนพัฒนาสหกรณ์เป็นกองทุนที่จัดตั้งขึ้นในกรมของผู้ฟ้องคดี โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นทุนส่งเสริมกิจการของสหกรณ์ ตามที่บัญญัติในมาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีได้ตกลงกันทำสัญญากับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นสหกรณ์โคนม ตามสัญญาเลขที่ ๑๔/๒๕๔๕ ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๕ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กู้ยืมเงินกองทุนพัฒนาสหกรณ์เพื่อนำไปให้สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมกู้ยืมเพื่อนำไปดำเนินการตามโครงการสนับสนุนเงินทุนหมุนเวียนเพื่อพัฒนากลุ่มเกษตรกร เพื่อดำเนินการตามโครงการพัฒนาธุรกิจโคนมของสมาชิกอันเป็นผลิตผลของเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมเพื่อแปรรูปจำหน่าย จึงมีลักษณะเป็นการมอบหมายให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นองค์กรเกษตรกรจัดหาเงินกู้หรือสินเชื่อให้แก่สมาชิกของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเกษตรกรผู้เลี้ยงโคนมรายใหม่กู้ยืมไปเลี้ยงโคนม ซึ่งเป็นการให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่สมาชิกกลุ่มเกษตรกรเพื่อเป็นทุนหมุนเวียนในการดำเนินธุรกิจของสหกรณ์ตามวัตถุประสงค์ของกองทุนพัฒนาสหกรณ์ อันมีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ สัญญาดังกล่าวจึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เกี่ยวกับสัญญาดังกล่าว จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างกรมส่งเสริมสหกรณ์ ผู้ฟ้องคดี สหกรณ์โคนมอุดรธานี จำกัด ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๓ คน ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ