ไม่มีย่อสั้น
อ่านฉบับย่อเพิ่มเติม
(สำเนา)
คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
ที่ ๗๙/๒๕๕๕
วันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๕๕
เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓)
ศาลจังหวัดสงขลา
ระหว่าง
ศาลปกครองสงขลา
การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ
ศาลจังหวัดสงขลาส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น
ข้อเท็จจริงในคดี
เมื่อวันที่ ๓ มิถุนายน ๒๕๕๓ นายวิชัย แสงพลสิทธิ์ โจทก์ ยื่นฟ้อง กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) จำเลย ต่อศาลจังหวัดสงขลา เป็นคดีหมายเลขดำที่ ผบ. ๔๒๘/๒๕๕๓ หมายเลขแดงที่ ผบ. ๓๙๓/๒๕๕๓ ความว่า เดิมโจทก์เป็นข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม ตำแหน่งผู้พิพากษาอาวุโสในศาลจังหวัดสงขลา สังกัดสำนักงานศาลยุติธรรม และเป็นสมาชิกของจำเลยหมายเลขประจำตัว ๓-๘๔๙๙-๐๐๒๘๙-๑๔-๒ ซึ่งโจทก์ต้องชำระค่าตอบแทนหรือผลประโยชน์ในรูปแบบเงินสะสมแก่จำเลยผู้ประกอบธุรกิจการเงินเป็นรายเดือนอย่างน้อยเดือนละ ๒,๐๗๖ บาท โจทก์จึงเป็นผู้ได้รับบริการจากจำเลยและเป็นผู้บริโภค ตามพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๓ โจทก์เกษียณอายุราชการตามตำแหน่งเมื่อ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๑ จำเลยเป็นนิติบุคคลมีชื่อในการประกอบธุรกิจการเงินว่า "กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ เรียกโดยย่อว่า กบข." จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ ไม่เป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีงบประมาณ รายได้ของกองทุนไม่ต้องส่งเป็นรายได้ของแผ่นดินมีเลขาธิการคณะกรรมการ กบข. เป็นผู้บังคับบัญชา เมื่อวันที่ ๒๐ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ จำเลยส่งใบแจ้งยอดเงินสมาชิก กบข. ประจำปีของโจทก์ว่า ณ วันที่ ๓๑ ธันวาคม ๒๕๕๒ โจทก์มีเงินในกองทุนจำนวนหน่วย ๘๕,๕๑๖.๖๑๙๘ คูณมูลค่าต่อหน่วย (บาท) ๑๕.๓๕๕๐ คิดเป็นเงิน ๑,๓๑๓,๑๐๗.๗๐ บาท จากข้อความดังกล่าวตามกฎหมายถือว่าคณะกรรมการ กบข. ในฐานะลูกหนี้ได้ทำหนังสือรับสภาพหนี้ให้ไว้ต่อโจทก์ผู้เป็นเจ้าหนี้ว่า กบข. ลูกหนี้จะต้องชำระหนี้จำนวนดังกล่าวให้แก่โจทก์เมื่อทวงถาม โจทก์ติดต่อทวงถามให้จำเลยชำระหนี้ จำเลยยังไม่ชำระหนี้ให้ ก่อนฟ้องคดีนี้โจทก์นำหลักฐานทั้งหลายไปแสดงแจ้งต่อส่วนคลัง ศาลจังหวัดสงขลา อันเป็นส่วนราชการต้นสังกัดสุดท้าย ขอให้ดำเนินการเรียกร้องขอรับเงินตามฟ้องจาก กบข. ให้แก่โจทก์ หลังจากนั้นประมาณ ๒๐ วัน เลขาธิการคณะกรรมการ กบข. มีหนังสือลงวันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๓ แจ้งแก้ไขข้อมูลการนำส่งเงินครั้งสุดท้ายให้โจทก์ทราบว่า ข้อมูลเกี่ยวกับยอดเงินของโจทก์ที่แจ้งมาให้ทราบนั้นมีค่าเท่ากับศูนย์ (๐) โจทก์เห็นว่าการแจ้งแก้ไขข้อมูลดังกล่าวเป็นการโต้แย้งสิทธิและหน้าที่ของโจทก์ การที่จำเลยไม่ชำระหนี้ให้แก่โจทก์เมื่อทวงถามเป็นการผิดนัดชำระหนี้ ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินจำนวน ๑,๓๑๓,๑๐๗.๗๐ บาท พร้อมดอกเบี้ย ในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์
ศาลจังหวัดสงขลามีคำสั่งไม่รับฟ้องไว้พิจารณาเนื่องจากเห็นว่าคดีโจทก์ไม่เป็นคดีผู้บริโภค
โจทก์อุทธรณ์ ศาลจังหวัดสงขลาเห็นว่า กรณีมีปัญหาว่าเป็นคดีผู้บริโภคหรือไม่ จึงส่งเรื่องให้ประธานศาลอุทธรณ์วินิจฉัยตามพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๘
ประธานศาลอุทธรณ์พิจารณาแล้วเห็นว่า ตามพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๓ คดีผู้บริโภคหมายความว่า (๑) คดีแพ่งระหว่างผู้บริโภคหรือผู้มีอำนาจฟ้องคดีแทนผู้บริโภค ตามมาตรา ๑๙ หรือตามกฎหมายอื่น กับผู้ประกอบธุรกิจซึ่งพิพาทกันเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมาย อันเนื่องมาจากการบริโภคสินค้าหรือบริการ ได้ความตามคำฟ้องและอุทธรณ์ของโจทก์ว่า จำเลยเป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ มีวัตถุประสงค์ตามมาตรา ๕ วรรคสอง (๑) เพื่อเป็นหลักประกันการจ่ายบำเหน็จบำนาญและให้ประโยชน์ตอบแทนการรับราชการแก่ข้าราชการเมื่อออกจากราชการ (๒) เพื่อส่งเสริมการออมทรัพย์ของสมาชิก (๓) เพื่อจัดสวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่นให้แก่สมาชิก จำเลยมีอำนาจกระทำกิจการต่าง ๆ ภายในขอบแห่งวัตถุประสงค์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๙ ได้แก่ (๓) ให้สมาชิกกู้ยืมเงิน (๔) ลงทุนหาผลประโยชน์จากทรัพย์สินของกองทุน (๔/๑) จัดตั้งบริษัทจำกัดเพื่อให้บริการแก่กองทุนหรือนิติบุคคลที่กองทุนเป็นหุ้นส่วนหรือถือหุ้นตั้งแต่ร้อยละเจ็ดสิบห้าของหนี้ทั้งหมดของนิติบุคคลนั้น โดยมาตรา ๑๐ กำหนดให้จ่ายค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานของจำเลยจากเงินของกองทุนตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่คณะกรรมการกำหนด ทั้งนี้ สมาชิกต้องส่งเงินสะสมเข้ากองทุนซึ่งถือเป็นรายได้ของกองทุนโดยสมาชิกมีสิทธิได้รับเงินสะสม เงินสมทบ และผลประโยชน์ตอบแทนเงินดังกล่าวจากกองทุนตามมาตรา ๔๖ การดำเนินงานของจำเลยจึงมีลักษณะเป็นการให้บริการแก่สมาชิก เมื่อเงินสะสมที่สมาชิกสะสมเข้ากองทุนตกเป็นส่วนหนึ่งของทรัพย์สินของจำเลยและจำเลยจ่ายค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานจากเงินนั้น ดังนี้ เงินที่สมาชิกต้องจ่ายแก่กองทุนย่อมมีลักษณะเป็นเงินค่าตอบแทนการให้บริการของจำเลยอยู่ด้วย ถือได้ว่าจำเลยมีฐานะเป็นผู้ให้บริการโดยเรียกเก็บค่าตอบแทนตามพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๓ และพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๓ จำเลยจึงเป็นผู้ประกอบธุรกิจ ส่วนโจทก์ซึ่งเป็นสมาชิกของจำเลยและได้ส่งเงินสะสมให้แก่จำเลยเป็นรายเดือนเพื่อเป็นเงินออมส่วนหนึ่ง และให้จำเลยนำเงินของโจทก์ไปจัดสวัสดิการและสิทธิประโยชน์รวมทั้งนำไปหาผลประโยชน์จากเงินที่โจทก์และสมาชิกอื่นส่งให้เป็นรายเดือน โจทก์จึงเป็นผู้ใช้บริการและเป็นผู้บริโภคตามบทกฎหมายดังกล่าว เมื่อโจทก์ฟ้องเรียกให้จำเลยชำระเงินสะสมคืน จึงเป็นคดีพิพาทระหว่างผู้ประกอบธุรกิจกับผู้บริโภคเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายอันเนื่องมาจากการบริการ เป็นคดีผู้บริโภคตามพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๓ (๑)
จำเลยให้การว่า โจทก์รับราชการครั้งแรกเมื่อวันที่ ๑๑ มิถุนายน ๒๕๐๕ และได้ออกจากราชการเมื่อเดือนตุลาคม ๒๕๔๑ และกลับเข้ารับราชการอีกครั้งเมื่อเดือนตุลาคม ๒๕๔๒ โดยเกษียณอายุราชการเมื่อ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๑ โจทก์เริ่มสมัครเป็นสมาชิก กบข. แบบไม่สะสมเมื่อ ๒๗ มีนาคม ๒๕๔๐ มีเงินประเดิมในบัญชีและมีการนำส่งเงินชดเชยโดยส่วนราชการต้นสังกัดตั้งแต่เดือนมีนาคม ๒๕๔๐ จนถึงเดือนมกราคม ๒๕๔๒ เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๔๒ ส่วนราชการต้นสังกัดถอนคืนเงินชดเชยของเดือนตุลาคม ๒๕๔๑ ถึงเดือนมกราคม ๒๕๔๒ และไม่นำส่งเงินเข้า กบข. อีก ต่อมาส่วนราชการต้นสังกัดนำส่งเงินเข้ากองทุนอีกครั้งแบบสะสม ตั้งแต่เดือนสิงหาคม ๒๕๔๔ จนถึงเดือนกันยายน ๒๕๕๑ โดยในเดือนสิงหาคม ๒๕๔๔ ได้นำส่งเงินย้อนหลังตั้งแต่เดือนตุลาคม ๒๕๔๒ ถึงเดือนสิงหาคม ๒๕๔๔ ต่อมาวันที่ ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๑ โจทก์ได้ยื่นคำขอรับเงินบำเหน็จเนื่องจากเกษียณราชการ กบข. จึงแยกบัญชีนำส่งเงินของโจทก์ออกเป็น ๒ บัญชี คือ บัญชีที่ ๑ เป็นบัญชีสำหรับการนำส่งเงินระหว่างเดือนมีนาคม ๒๕๔๐ ถึงกันยายน ๒๕๔๑ บัญชีที่ ๒ เป็นบัญชีสำหรับการนำส่งเงินระหว่างเดือนตุลาคม ๒๕๔๒ ถึงกันยายน ๒๕๕๑ และในวันที่ ๒๒ ตุลาคม ๒๕๕๑ กบข. ได้จ่ายเงินสะสม เงินสมทบ และผลประโยชน์จากบัญชีที่ ๒ จำนวน ๔๙๑,๙๘๙.๘๐ บาท ให้กับโจทก์แล้ว ส่วนบัญชีที่ ๑ มีสถานะหยุดการนำส่งเงิน และโจทก์ไม่ได้ยื่นเอกสารขอรับเงินจาก กบข. แต่อย่างใด ในการออกจากราชการครั้งแรกของโจทก์เมื่อ ๑ ตุลาคม ๒๕๔๑ โจทก์ได้รับเงินบำเหน็จจากกระทรวงการคลังไปแล้วจำนวน ๒,๒๖๖,๘๙๐ บาท และในการสมัครเป็นสมาชิกแบบไม่สะสมโจทก์จึงไม่มีเงินสะสม เงินสมทบ และผลประโยชน์ที่จะมาขอรับจาก กบข. ได้อีก ส่วนเงินประเดิม เงินชดเชย และผลประโยชน์ของเงินดังกล่าวที่มีอยู่ในบัญชีที่ ๑ โจทก์ไม่มีสิทธิได้รับเงินนั้นเนื่องจากโจทก์ไม่ได้ใช้สิทธิรับเงินบำนาญตามพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๗๓/๑ การที่ กบข. ได้มีเอกสารใบแจ้งยอดเงินสมาชิกส่งให้โจทก์ว่า โจทก์มีเงินอยู่อีกจำนวน ๑,๓๑๓,๑๐๗.๗๐ บาท นั้น เป็นการแจ้งข้อมูลในระหว่างที่โจทก์ยังไม่ได้ยื่นคำขอรับเงินจาก กบข. หรือยังไม่ได้รับแจ้งจากส่วนราชการซึ่งเป็นการแสดงยอดเงินที่โจทก์อาจได้รับหากโจทก์เลือกบำนาญโดยในใบแจ้งยอดเงินสมาชิกดังกล่าว จำเลยได้แจ้งสิทธิให้โจทก์ทราบแล้วว่า หากโจทก์เลือกรับบำนาญ โจทก์มีสิทธิได้รับเงินใดบ้าง และหากโจทก์เลือกรับบำเหน็จ โจทก์มีสิทธิได้รับเงินใดบ้าง แต่เมื่อโจทก์ออกจากราชการและเลือกรับบำเหน็จ โจทก์จึงไม่อาจถือเอาข้อมูลที่ยังไม่เป็นที่ยุติก่อนที่โจทก์ยื่นคำขอรับเงินจาก กบข. หรือได้รับแจ้งจากส่วนราชการถือเอาเป็นว่า กบข.ได้รับสภาพหนี้กับโจทก์ได้ โจทก์จึงไม่อาจฟ้องเพื่อเรียกเอาเงินที่ตนไม่มีสิทธิได้รับได้ จำเลยไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์ ขอให้ยกฟ้อง
จำเลยยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้เป็นเรื่องเกี่ยวกับการที่จำเลยใช้อำนาจตามกฎหมายของจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่มีผลกระทบต่อสิทธิของโจทก์ซึ่งกล่าวอ้างว่าไม่ชอบธรรมหรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายภายใต้มาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาพิพากษาคดี
ศาลจังหวัดสงขลาพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๑ ว่า กองทุนไม่เป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ และรายได้ของกองทุนไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน ตามมาตราดังกล่าวแสดงให้เห็นว่ากองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการไม่เป็นหน่วยงานทางปกครองหรือหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองหรือให้ดำเนินกิจการทางปกครองตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ ของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงไม่เป็นคดีปกครอง ไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองตามมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แต่อยู่ในเขตอำนาจของศาลยุติธรรม
ศาลปกครองสงขลาพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้จำเลยเป็นนิติบุคคลซึ่งจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ แม้ว่า มาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวจะกำหนดให้กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการไม่เป็นส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ และรายได้ของกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการไม่ต้องนำส่งเป็นเงินรายได้แผ่นดิน ก็ตาม แต่เมื่อได้พิจารณาวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการแล้ว ปรากฏว่า มาตรา ๕ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้ระบุวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการไว้ว่า เพื่อเป็นหลักประกันการจ่ายบำเหน็จบำนาญและให้ประโยชน์ตอบแทนการรับราชการแก่ข้าราชการเมื่อออกจากราชการ และเพื่อส่งเสริมการออมทรัพย์และจัดสวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่นให้แก่ข้าราชการที่เป็นสมาชิกกองทุน โดยมีคณะกรรมการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการและเลขาธิการคณะกรรมการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เป็นผู้รับผิดชอบในการบริหารจัดการกองทุนดังกล่าวตามอำนาจหน้าที่ที่มาตรา ๒๖ กำหนดไว้ โดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังมีอำนาจหน้าที่กำกับและดูแลการจัดการกองทุนตามที่มาตรา ๘๔ กำหนด ประกอบกับกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการประกอบด้วยเงินที่สมาชิกสะสมเข้ากองทุน (เงินสะสม) เงินที่รัฐบาลจ่ายสมทบเงินสะสม (เงินสมทบ) เงินที่รัฐบาลนำส่งเข้ากองทุนเพื่อจ่ายเพิ่มให้แก่ข้าราชการที่เลือกรับบำนาญ (เงินประเดิม) เงินที่รัฐบาลนำส่งเข้ากองทุนเพื่อจ่ายเพิ่มให้แก่ข้าราชการที่เลือกรับบำนาญ (เงินชดเชย) เงินที่ได้รับจัดสรรโดยรัฐตั้งงบประมาณรายจ่ายเป็นรายปี ทรัพย์สินที่มีผู้บริจาคให้ เงินที่รัฐบาลจัดสรรให้ตามความจำเป็นเพื่อดำเนินการตามวัตถุประสงค์ของกองทุน รายได้อื่น และดอกผลของเงินหรือทรัพย์สินของกองทุนตามที่มาตรา ๖ กำหนดไว้ จากระเบียบกฎหมายดังกล่าว เห็นได้ว่า กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการเป็นกองทุนที่ประกอบด้วยทรัพย์สินที่มีแหล่งที่มาจากหลายกรณี รวมถึงเงินที่ได้รับการจัดสรรจากรัฐบาลเพื่อใช้เป็นกองทุนสำหรับการจ่ายบำเหน็จบำนาญและสิทธิประโยชน์อื่น ๆ ให้กับข้าราชการที่เป็นสมาชิกกองทุนดังกล่าว โดยในการบริหารจัดการกองทุน คณะกรรมการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการมีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบาย ตลอดจนออกกฎและระเบียบในการบริหารกองทุนเพื่อให้เกิดประโยชน์ตอบแทนต่อสมาชิกกองทุนต่อไป และโดยที่การบริหารจัดการกองทุนดังกล่าวมีลักษณะเป็นการดำเนินเกี่ยวกับการเงินการคลังของประเทศที่เกี่ยวกับข้าราชการโดยรวม ซึ่งถือเป็นการจัดทำบริการสาธารณะในเรื่องที่เกี่ยวกับการจ่ายบำเหน็จบำนาญและให้ประโยชน์ตอบแทนการรับราชการแก่ข้าราชการเมื่อออกจากราชการและดำเนินการในเรื่องที่เกี่ยวกับสวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่นให้แก่ข้าราชการที่เป็นสมาชิก จึงเห็นได้ว่า กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครอง จึงมีลักษณะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และเจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติหน้าที่ในกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการจึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน เมื่อมูลคดีอันเป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีของโจทก์เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับสิทธิประโยชน์ที่โจทก์ในฐานะข้าราชการจะได้รับจากจำเลยในฐานะผู้ทำหน้าที่จ่ายเงินคืนให้แก่สมาชิกภายใต้กรอบของกฎหมาย คือพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ กรณีจึงเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองใช้อำนาจตามกฎหมายที่มีผลกระทบต่อสิทธิของโจทก์ การที่โจทก์อ้างว่าการดำเนินการของจำเลยไม่ชอบธรรมหรือไม่ถูกต้อง โจทก์จึงขอให้ศาลบังคับให้จำเลยชำระเงินจำนวน ๑,๓๑๓,๑๐๗.๗๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเงินแก่โจทก์เสร็จ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและกระทำละเมิดตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้จึงเป็นคดีปกครอง ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คำวินิจฉัย
ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยเป็นนิติบุคคลจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ มีวัตถุประสงค์เพื่อปรับปรุงระบบบำเหน็จบำนาญข้าราชการเดิมที่รัฐต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายบำเหน็จบำนาญของข้าราชการประจำทุกปี ซึ่งไม่มีการกันเงินสำรองไว้ล่วงหน้าสำหรับจ่ายบำเหน็จบำนาญในอนาคต ให้มีระบบบำเหน็จบำนาญข้าราชการใหม่โดยการจัดตั้งจำเลยขึ้นเพื่อเป็นหลักประกันการจ่ายบำเหน็จบำนาญและให้ประโยชน์ตอบแทนการรับราชการแก่ข้าราชการเมื่อออกจากราชการ และเพื่อส่งเสริมการออมทรัพย์และจัดสวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่นให้แก่ข้าราชการที่เป็นสมาชิกกองทุน ดังปรากฏในหมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ และในบทบัญญัติมาตรา ๕ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน โดยกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการจะประกอบด้วย (๑) เงินที่สมาชิกสะสมเข้ากองทุน (เงินสะสม) เงินที่รัฐบาลจ่ายสมทบเงินสะสม (เงินสมทบ) เงินที่รัฐบาลนำส่งเข้ากองทุนเพื่อจ่ายเพิ่มให้แก่ข้าราชการที่เลือกรับบำนาญ (เงินประเดิม) เงินที่รัฐบาลนำส่งเข้ากองทุนเพื่อจ่ายเพิ่มให้สมาชิกซึ่งรับบำนาญ (เงินชดเชย) (๒) เงินที่ได้รับจัดสรรโดยรัฐตั้งงบประมาณรายจ่ายเป็นรายปี (๓) ทรัพย์สินที่มีผู้บริจาคให้ (๔) เงินที่รัฐบาลจัดสรรให้ตามความจำเป็นเพื่อดำเนินการตามวัตถุประสงค์ของกองทุน (๕) รายได้อื่น และ (๖) ดอกผลของเงินหรือทรัพย์สินของกองทุน ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ซึ่งในการบริหารจัดการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ มาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้มีคณะกรรมการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการและเลขาธิการคณะกรรมการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ เป็นผู้รับผิดชอบในการบริหารจัดการกองทุนโดยมีอำนาจหน้าที่ (๑) กำหนดนโยบาย และออกระเบียบ ข้อบังคับ ประกาศ และคำสั่งในการบริหารกิจการกองทุน (๒) กำหนดนโยบายการลงทุนของกองทุน (๓) กำกับดูแลการจัดการกองทุน (๔) ออกข้อบังคับว่าด้วยการปฏิบัติงานของเลขาธิการ และการมอบอำนาจให้ผู้อื่นปฏิบัติงานแทนเลขาธิการ (๕) กำหนดค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานของสำนักงาน และค่าใช้จ่ายอื่นที่เกี่ยวกับกิจการของกองทุน (๖) กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการรับ เก็บรักษา และจ่ายเงินของกองทุน (๗) ออกระเบียบ ข้อบังคับ และคำสั่งเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลและวินัยของพนักงานและลูกจ้าง (๘) พิจารณามอบหมายให้สถาบันการเงินหรือนิติบุคคลอื่นจัดการเงินของกองทุน (๙) แต่งตั้งคณะอนุกรรมการ เพื่อปฏิบัติการตามที่คณะกรรมการมอบหมาย (๑๐) แต่งตั้งผู้แทนเข้าประชุมและออกเสียงลงคะแนน ในการประชุมผู้ถือหุ้นของบริษัทหรือหน่วยงานอื่นใดที่กองทุนถือหุ้นอยู่ และ (๑๑) ปฏิบัติงานอื่นใดเพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของกองทุน โดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังทำหน้าที่กำกับและดูแลการจัดการกองทุน ทั้งนี้ตามที่กำหนดในมาตรา ๒๖ และมาตรา ๘๔ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ด้วยเหตุนี้ แม้ในมาตรา ๑๑ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวจะกำหนดว่าจำเลยไม่เป็นส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ และรายได้ของกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการไม่ต้องนำส่งเป็นเงินรายได้แผ่นดินก็ตาม แต่การบริหารจัดการกองทุนดังกล่าวที่ประกอบด้วยทรัพย์สินที่มีแหล่งที่มาจากหลายกรณี รวมทั้งเงินที่ได้รับการจัดสรรจากรัฐบาลเพื่อใช้เป็นกองทุนสำหรับการจ่ายบำเหน็จบำนาญและสิทธิประโยชน์อื่นๆ ให้กับข้าราชการที่เป็นสมาชิก ซึ่งอาจเข้าเป็นสมาชิกโดยบทบัญญัติของกฎหมายหรือโดยการสมัครตามมาตรา ๓๕ และมาตรา ๓๖ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว มีลักษณะเป็นการดำเนินเกี่ยวกับการเงินการคลังของประเทศที่เกี่ยวกับข้าราชการโดยรวม ซึ่งถือเป็นการจัดทำบริการสาธารณะในเรื่องที่เกี่ยวกับการจ่ายบำเหน็จบำนาญและให้ประโยชน์ตอบแทนการรับราชการแก่ข้าราชการเมื่อออกจากราชการและดำเนินการในเรื่องที่เกี่ยวกับสวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่นให้แก่ข้าราชการที่เป็นสมาชิก กรณีจึงเห็นได้ว่า จำเลยเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินกิจการทางปกครอง จึงมีลักษณะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีเกิดจากเลขาธิการคณะกรรมการกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการมีหนังสือแจ้งยอดเงินสะสม เงินสมทบ และผลประโยชน์ของโจทก์ซึ่งเป็นสมาชิกกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ โดยโจทก์เห็นว่าเป็นการดำเนินการที่ไม่ถูกต้อง และเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ จึงขอให้ศาลพิพากษาบังคับให้จำเลยชำระเงินจำนวน ๑,๓๑๓,๑๐๗.๗๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ กรณีจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิประโยชน์ที่โจทก์ในฐานะข้าราชการจะได้รับจากจำเลยซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองที่มีหน้าที่จ่ายเงินคืนให้แก่สมาชิกภายใต้กรอบของกฎหมาย ซึ่งก็คือ พระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับหน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและกระทำละเมิดตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายวิชัย แสงพลสิทธิ์ โจทก์ กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย
(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)
ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม
(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม
(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)
ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง
(ลงชื่อ) พลโท สถาพร เกียรติภิญโญ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร
(สถาพร เกียรติภิญโญ) (อาชวัน อินทรเกสร)
หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร
(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร
(นายจิระ บุญพจนสุนทร)
กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ