คำพิพากษา คำสั่งคำร้องและคำวินิจฉัยศาลฎีกา

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๐/๒๕๕๕

วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๓ สิงหาคม ๒๕๕๒ นางสาวฐิตาภา ขุนสอาดศรี โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๗๙๘/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวฐิตาภา ขุนสอาดศรี โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๙/๒๕๕๕

วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นางสาวนันทพร เกียรติโพธิ์ชัย โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๗๒๘/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวนันทพร เกียรติโพธิ์ชัย โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๘/๒๕๕๕

วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นายกังวาน จินตสรรมย์ โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๙๗/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดย

มาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายกังวาน จินตสรรมย์ โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๗/๒๕๕๕

วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นายสุชัย เกียรติโพธิ์ชัย โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๙๖/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสุชัย เกียรติโพธิ์ชัย โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

โจทก์ฟ้องขอให้บังคับจำเลยชำระเงินจำนวน 2,750,000 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ในต้นเงินจำนวน 2,000,000 บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์

จำเลยให้การขอให้ยกฟ้อง

ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง ค่าฤชาธรรมเนียมให้เป็นพับ

โจทก์อุทธรณ์

ศาลอุทธรณ์พิพากษากลับ ให้จำเลยชำระเงินจำนวน 2,000,000 บาทพร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงิน จำนวน 2,000,000 บาทนับแต่วันที่ 25 สิงหาคม 2547 จนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ แต่ดอกเบี้ยถึงวันฟ้อง(ฟ้องวันที่ 27 กันยายน 2547) ต้องไม่เกิน 750,000 บาท กับให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมทั้งสองศาลแทนโจทก์ โดยกำหนดค่าทนายความรวม 30,000 บาท เฉพาะค่าขึ้นศาลให้ใช้แทนเท่าที่โจทก์ชนะคดี คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก

จำเลยฎีกา

ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ปัญหาว่าเอกสารหมาย จ.2 เป็นหลักฐานแห่งการกู้ยืมเป็นหนังสือลงลายมือชื่อผู้กู้ที่โจทก์จะใช้ฟ้องร้องให้จำเลยรับผิดตามสัญญากู้ยืมเงินได้หรือไม่ พิเคราะห์แล้วเอกสารหมาย จ.2 มีข้อความว่า เรียนนาวาเอกแสวง ตามที่ข้าพเจ้าได้กู้เงินไปจากท่านเมื่อวันที่ 15 มิถุนายน 2536 จำนวน 2,000,000 บาท โดยนำโฉนดที่ดิน 7 ฉบับมามอบไว้เป็นประกัน โดยสัญญาลงวันที่ 15 มิถุนายน 2536 นั้น มีผู้จะซื้อที่ดินตามโฉนดที่ดินดังกล่าว แต่ผู้จะซื้อขอดูต้นฉบับโฉนดที่ดินก่อนเพื่อให้แน่ใจว่าที่ดินเป็นของข้าพเจ้า ฉะนั้นข้าพเจ้าจึงขอรับโฉนดที่ดินเพื่อนำไปให้ผู้จะซื้อดู โดยข้าพเจ้าจะนำมาคืนท่านภายใน 7 วัน เพื่อเป็นหลักฐานข้าพเจ้าจึงได้ลงลายมือชื่อไว้เป็นสำคัญพร้อมทั้งได้รับโฉนดที่ดินไปครบถ้วนแล้ว จำเลยลงลายมือชื่อท้ายเอกสารฉบับนี้ ดังนี้ เอกสารดังกล่าวนอกจากจะเป็นหลักฐานว่าจำเลยรับโฉนดที่ดินจากนาวาเอกแสวงแล้ว เอกสารยังมีข้อความที่แสดงว่าเมื่อวันที่ 15 มิถุนายน 2536 จำเลยได้กู้ยืมเงินจากนาวาเอกแสวงจำนวน 2,000,000 บาท จึงเป็นหลักฐานแห่งการกู้ยืมเป็นหนังสือลงลายมือชื่อผู้กู้ด้วย แม้จำเลยซึ่งเป็นผู้กู้ไม่เจตนาให้เป็นหลักฐานแห่งการกู้ยืมก็ตาม การที่คู่สัญญาได้ทำสัญญากู้ยืมกันเป็นหนังสือไว้แล้ว หามีผลทำให้เอกสารฉบับนี้ไม่เป็นหลักฐานแห่งการกู้ยืมดังที่จำเลยฎีกาโจทก์จึงใช้เอกสารหมาย จ.2 เป็นหลักฐานแห่งการกู้ยืมเป็นหนังสือฟ้องให้จำเลยรับผิดตามหนังสือสัญญากู้ยืมเงินฉบับวันที่ 15 มิถุนายน 2536 ได้

จำเลยฎีกาข้อสองว่า จำเลยไม่ต้องรับผิดต่อโจทก์เพราะจำเลยชำระหนี้กู้ยืมเงินการกู้ยืมเงินระหว่างจำเลยกับนาวาเอกแสวงมีหลักฐานแห่งการกู้ยืมเป็นหนังสือลงลายมือชื่อจำเลยซึ่งเป็นผู้ยืมตามเอกสารหมาย จ.2 จำเลยอ้างว่าชำระหนี้แล้ว แต่ไม่มีหลักฐานเป็นหนังสือลงลายมือชื่อผู้ให้ยืม ไม่มีการเวนคืนเอกสารอันเป็นหลักฐานแห่งการกู้ยืมหรือได้แทงเพิกถอนลงในเอกสารนั้นแล้ว จำเลยจึงนำสืบการใช้เงินไม่ได้เพราะต้องห้ามตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 653 วรรคสอง จึงต้องรับผิดชำระหนี้ตามสัญญากู้ยืมเงินให้แก่โจทก์

พิพากษาแก้เป็นว่า ให้จำเลยชำระดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงินจำนวน 2,000,000 บาท นับแต่วันที่ 26 สิงหาคม 2547 จนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์นอกจากที่แก้ให้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลอุทธรณ์ ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นฎีกาให้เป็นพับ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๖/๒๕๕๕

วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นายณัฏฐกรณ์ พวงจันทร์ทิพย์ โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๙๔/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายณัฏฐกรณ์ พวงจันทร์ทิพย์ โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๕/๒๕๕๕

วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นางพัชรี ลิมปสุธรรม โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๙๓/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญา

ที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางพัชรี ลิมปสุธรรม โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑

บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๔/๒๕๕๕

วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นางศิริพรรณ หรืออรปภา หรือสุภาดา บรรณหิรัญ โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๙๑/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางศิริพรรณ หรืออรปภา หรือสุภาดา บรรณหิรัญ โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๓/๒๕๕๕

วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นายวิชิต คงอำนวยศักดิ์ โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๙๐/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายวิชิต คงอำนวยศักดิ์ โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๒/๒๕๕๕

วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นายบริบูรณ์ ไตรรัตนพันธ์ โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๘๙/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายบริบูรณ์ ไตรรัตนพันธ์ โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๑/๒๕๕๕

วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นางประไพ เกียรติโพธิ์ชัย โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๘๘/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางประไพ เกียรติโพธิ์ชัย โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑

บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๐/๒๕๕๕

วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นายอัครวัฒน์ ปิยะวงศ์วณิช โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๘๗/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายอัครวัฒน์ ปิยะวงศ์วณิช โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

คดีสืบเนื่องมาจากผู้ร้องเป็นโจทก์ฟ้องนายวิสุทธิ์ และนายอมรรัช เป็นจำเลยในคดีอาญาหมายเลขดำที่ 925/2552 ของศาลชั้นต้น ข้อหาร่วมกันมีเมทแอมเฟตามีนไว้ในครอบครองเพื่อจำหน่าย และยึดรถจักรยานยนต์ หมายเลขทะเบียน ขธพ สุพรรณบุรี 421 โทรศัพท์เคลื่อนที่ยี่ห้อโนเกีย และโทรศัพท์เคลื่อนที่ยี่ห้อโซนี่อิริคสัน อย่างละ 1 เครื่อง ซึ่งใช้ในการกระทำความผิดดังกล่าว ขอให้มีคำสั่งริบทรัพย์ดังกล่าวให้ตกเป็นของกองทุนป้องกันและปราบปรามยาเสพติดตามระราชบัญญัติมาตรการในการปราบปรามผู้กระทำความผิดเกี่ยวกับยาเสพติด พ.ศ.2534 มาตรา 30, 31 ศาลชั้นต้นได้สั่งให้ประกาศในหนังสือพิมพ์ตามกฎหมายแล้ว

ผู้คัดค้านยื่นคำร้องคัดค้านว่า ผู้คัดค้านได้ให้นายอมรรัช จำเลย เช่าซื้อรถจักรยานยนต์ของกลางไปเมื่อวันที่ 9 กันยายน 2551 ในราคา 64,100 บาท นายอมรรัชผ่อนชำระค่าเช่าซื้อให้ผู้คัดค้านหลายครั้ง แต่ไม่ตรงตามสัญญา ครั้งสุดท้ายเมื่อวันที่ 18 มกราคม 2552 รวมเป็นเงิน 7,480 บาท ภายหลังทราบว่านายอมรรัชถูกจับในข้อหาเกี่ยวกับยาเสพติดให้โทษ และรถจักรยานยนต์ที่เช่าซื้อถูกยึดเป็นของกลาง ผู้คัดค้านจึงบอกเลิกสัญญา ผู้คัดค้านไม่มีส่วนรู้เห็นเป็นใจหรือยินยอมให้นายอมรรัชนำรถจักรยานยนต์ของกลางไปใช้ในการกระทำความผิด ขอให้คืนรถจักรยานยนต์ของกลางแก่ผู้คัดค้าน

ศาลชั้นต้นพิจารณาแล้วมีคำสั่งให้ยกคำร้อง คืนรถจักรยานยนต์ หมายเลขทะเบียน ขธพ สุพรรณบุรี 421 ของกลางแก่ผู้คัดค้าน คืนโทรศัพท์เคลื่อนที่ยี่ห้อโนเกีย ของกลาง แก่นายวิสุทธิ์ และคืนโทรศัพท์เคลื่อนที่ยี่ห้อโซนี่อิริคสันของกลาง แก่นายอมรรัช ผู้ร้องอุทธรณ์

ศาลอุทธรณ์แผนกคดียาเสพติดพิพากษากลับ ให้ริบรถถจักรยานยนต์หมายเลขทะเบียน ขธพ สุพรรณบุรี 421 โทรศัพท์เคลื่อนที่ยี่ห้อโนเกียและโทรศัพท์เคลื่อนที่ยี่ห้อโซนี่อิริคสัน ให้ตกเป็นของกองทุนป้องกันและปราบปรามยาเสพติดตามพระราชบัญญัติมาตรการในการปราบปรามผู้กระทำความผิดเกี่ยวกับยาเสพติด พ.ศ. 2534 มาตรา 30, 31

ผู้คัดค้านฎีกา

ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า เห็นว่า คดีนี้เป็นคดีความผิดเกี่ยวกับยาเสพติดจึงอยู่ในบังคับของพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดียาเสพติด พ.ศ.2550 ซึ่งมาตรา 18 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว บัญญัติว่า "ให้ศาลอุทธรณ์พิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งโดยมิชักช้า และภายใต้บังคับแห่งบทบัญญัติมาตรา 16 และมาตรา 19 คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลอุทธรณ์เฉพาะการกระทำซึ่งเป็นความผิดเกี่ยวกับยาเสพติดให้เป็นที่สุด" และมาตรา 19 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ในกรณีที่ศาลอุทธรณ์พิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีความผิดเกี่ยวกับยาเสพติดตามมาตรา 18 วรรคหนึ่ง แล้ว คู่ความอาจยื่นคำขอโดยทำเป็นคำร้องไปพร้อมกับฎีกาต่อศาลฎีกาภายในกำหนดหนึ่งเดือนนับแต่วันอ่านหรือถือว่าได้อ่านคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลนั้นให้คู่ความฝ่ายที่ขออนุญาตฎีกาฟัง เพื่อขอให้พิจารณารับฎีกาไว้วินิจฉัยก็ได้" ดังนี้ เมื่อผู้คัดค้านฎีกาโดยไม่ได้ปฏิบัติตามมาตรา 19 วรรคหนึ่ง คำพิพากษาศาลอุทธรณ์จึงเป็นที่สุดตามมาตรา 18 วรรคหนึ่ง ที่ศาลชั้นต้นรับฎีกาของผู้คัดค้านจึงเป็นการไม่ชอบ ศาลฎีกาไม่รับวินิจฉัย

พิพากษายกฎีกาของผู้คัดค้าน

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒๙/๒๕๕๕

วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นายทนงศักดิ์ เจนหัตถการกิจ โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๘๖/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายทนงศักดิ์ เจนหัตถการกิจ โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒๘/๒๕๕๕

วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นางสาวนุชจรินทร์ รัตนพิทักษ์ โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๘๕/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าว จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองคำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวนุชจรินทร์ รัตนพิทักษ์ โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒๗/๒๕๕๕

วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นางสาวมณีรัตน์ สุขจิตต์นิตยกาล โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๘๔/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้ จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าว จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวมณีรัตน์ สุขจิตต์นิตยกาล โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒๖/๒๕๕๕

วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นายจุลพงษ์ ลิมปสุธรรม โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๘๓/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าว จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายจุลพงษ์ ลิมปสุธรรม โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒๕/๒๕๕๕

วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นางสาวกิ่งกาญจน์ เรืองรองรัศมี โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๘๒/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการ กรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาด ซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวกิ่งกาญจน์ เรืองรองรัศมี โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒๔/๒๕๕๕

วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นางสุดาวัลย์ ชิยารัชต์ โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๘๑/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าวจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสุดาวัลย์ ชิยารัชต์ โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒๓/๒๕๕๕

วันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๕๕

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง

พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลแพ่ง

ระหว่าง

ศาลปกครองกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลแพ่งโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องคดีโต้แย้งอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่อง

อำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๕ สิงหาคม ๒๕๕๒ นางสาวนิภา ตั้งคติธรรม โจทก์ ยื่นฟ้อง กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย ต่อศาลแพ่ง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๔๖๘๐/๒๕๕๒ ความว่า จำเลยที่ ๑ ประสงค์จะจัดให้มีตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๓ จึงมอบหมายให้ตัวแทนยื่นคำขอจัดตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดหาที่ดินให้จำเลยที่ ๑ เช่า โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ต่อมาจำเลยที่ ๒ ตกลงเช่าที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๓๓๙ ที่ ๑๓๔๐ และที่ ๑๓๔๑ เลขที่ดิน ๑๑ ๗๑ และ ๑๙ แขวงทวีวัฒนา เขตทวีวัฒนา กรุงเทพมหานคร รวม ๓ โฉนด เนื้อที่ ๘๓ ไร่ ๑ งาน ๖.๕ ตารางวา กับห้างหุ้นส่วนจำกัดสวนพฤกษศาสตร์กรุงเทพ มีกำหนดระยะเวลา ๒๙ ปี ๔ เดือน ๑๓ วัน โดยสัญญาเช่าระบุให้จำเลยที่ ๒ สามารถนำที่ดินแปลงดังกล่าวให้จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงได้ โดยจดทะเบียนการเช่าเมื่อวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และในวันเดียวกันจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินดังกล่าวกับจำเลยที่ ๒ มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ค่าเช่าเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท จดทะเบียนการเช่าในวันที่ ๒๑ มิถุนายน ๒๕๔๘ ในการบริหารสัญญาจำเลยที่ ๑ ยินยอมให้จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ จัดตั้งบริษัทเข้ามาแสวงหาประโยชน์จากที่ดินที่เช่า โดยจำเลยที่ ๑ ไม่ปฏิบัติให้เคร่งครัดเพื่อประโยชน์ของจำเลยที่ ๑ แต่อย่างใด เพื่อให้การบริหารงานของจำเลยที่ ๓ เป็นไปโดยสะดวก จำเลยที่ ๓ จึงเข้าเป็นผู้ถือหุ้นและเป็นผู้จัดการของจำเลยที่ ๒ นอกจากนี้ จำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ยังได้เสนอที่ดินเพื่อให้จำเลยที่ ๑ เช่า เพียงรายเดียว โดยไม่มีการแข่งขันในการเสนอให้เช่าอย่างเป็นธรรม จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ และพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงเป็นนิติกรรมที่ขัดต่อบทบัญญัติของกฎหมาย นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ จึงเป็นโมฆะ ต่อมาประมาณกลางเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๗ จำเลยทั้งสามได้ประกาศโฆษณาเชิญชวนให้ประชาชนโดยทั่วไปทราบว่า โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จะมีแผงค้าจำนวน ๕,๖๘๑ แผง และจะมีผู้ค้ารายย่อยในขณะส่งมอบพื้นที่ให้จำเลยที่ ๑ ต้องไม่น้อยกว่า ๒,๘๔๐ ราย โดยจะให้ผู้เช่าแผงรายย่อยซึ่งเป็นผู้ลงทุนในการพัฒนาและเสียค่าก่อสร้างได้เช่า มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี โจทก์ได้จองเช่าพื้นที่กับจำเลยทั้งสาม และได้ออกค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยที่ ๒ ซึ่งความจริงจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่มีผู้ค้ารายย่อยส่งให้จำเลยที่ ๑ ตามสัญญา ในส่วนของศูนย์อาหารจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ไม่ได้จัดให้ผู้ค้ารายย่อยซึ่งเป็นผู้ชำระค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างเข้าทำสัญญากับจำเลยที่ ๑ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ บริหารแต่อย่างใด จำเลยที่ ๒ กลับให้ตัวแทนหรือบริวารเข้ามาบริหารจัดการแสวงหาประโยชน์จนถึงปัจจุบัน ทั้งที่จำเลยที่ ๒ ได้ส่งมอบตลาดสนามหลวง ๒ ให้จำเลยที่ ๑ แล้ว จำเลยที่ ๑ มิได้ให้โจทก์เช่าพื้นที่มีกำหนดระยะเวลา ๑๐ ปี ตามที่ประกาศโฆษณาไว้ การที่โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวร และชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้กับจำเลยทั้งสามเพราะเชื่อตามประกาศโฆษณาเชิญชวนของจำเลยทั้งสามว่าการเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญแห่งนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงเป็นโมฆะ การที่จำเลยทั้งสามรับเงินไว้จากโจทก์เป็นลาภมิควรได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้นิติกรรมการเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ และนิติกรรมการจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นโมฆะ กับให้จำเลยทั้งสามร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างคืนแก่โจทก์

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า การเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นไปตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่องสำนักงานตลาด พ.ศ. ๒๕๓๔ และระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ จำเลยที่ ๑ ดำเนินการโดยวิธีการตกลงราคาและเป็นการเช่าเพื่อประโยชน์ในการขยายตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) อันเป็นงานในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการตกลงร่วมกันในการเสนอราคา เพื่อวัตถุประสงค์ที่จะให้ประโยชน์แก่ผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้มีสิทธิทำสัญญากับหน่วยงานของรัฐ ไม่ผิดตามมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๔๒ การเช่าช่วงดังกล่าว รวมทั้งสัญญาเช่าแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ เป็นไปโดยสุจริต ถูกต้องตามกฎหมาย ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นไปตามหลักการทำนิติกรรมสัญญาทั่วไป ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่เป็นโมฆะ โครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) ส่วนขยาย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ออกประกาศโฆษณาเชิญชวน และเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า สำนักงานตลาดกรุงเทพมหานครเป็นผู้บริหารตลาด ส่วนจำเลยที่ ๒ เป็นผู้บริหารการก่อสร้างและการขาย โจทก์ทำสัญญาจองแผงค้ากับจำเลยที่ ๒ และทำสัญญาเช่าแผงค้ากับจำเลยที่ ๑ ด้วยความสมัครใจของโจทก์ ไม่มีผู้ใดบังคับขู่เข็ญหรือให้สัญญาด้วยประการใดๆ จำเลยที่ ๑ มิได้แสดงข้อความอันเป็นเท็จหรือปกปิดข้อความจริงที่ควรบอกให้แจ้งแก่โจทก์ การเข้าทำสัญญาของโจทก์มิใช่เป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรมตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ แต่อย่างใด นอกจากนี้เมื่อครบกำหนดสัญญาเช่าแผงค้าถาวรแล้ว โจทก์ไม่ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและไม่ชำระค่าเช่ารายเดือนแก่จำเลยที่ ๑ ซึ่งจำเลยที่ ๑ ได้แจ้งให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระค่าเช่า แต่โจทก์เพิกเฉย จึงถือว่าโจทก์ไม่ประสงค์ที่จะเช่าแผงค้าถาวรอีกต่อไปและเป็นผู้ผิดสัญญาเช่า การที่โจทก์อ้างว่า สัญญาเป็นโมฆะเพราะโจทก์สำคัญผิดในสาระสำคัญของนิติกรรมสัญญา จึงเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้องเรียกเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างจากจำเลยที่ ๑ แต่ต้องเรียกร้องเอาจากจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดหาผู้ค้ารายย่อย และเป็นผู้เรียกเก็บค่าพัฒนาและก่อสร้าง นิติสัมพันธ์ระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ ตามสัญญาเช่าแผงค้าถาวร จำเลยที่ ๑ ได้รับเพียงค่าเช่ารายเดือนจากโจทก์เท่านั้น ทั้งโจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์และไม่มีหน้าที่ความรับผิดใดในสัญญาเช่าช่วงที่ดินระหว่างจำเลยที่ ๑ กับที่ ๒ จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้สัญญาดังกล่าวเป็นโมฆะ คดีขาดอายุความ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๒ ให้การว่า การทำสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ เป็นการเช่าที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในการพาณิชย์ของจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นอำนาจของจำเลยที่ ๑ ที่สามารถทำได้ตามกฎหมาย และจำเลยที่ ๑ มีหน้าที่ปฏิบัติตามระเบียบกรุงเทพมหานครว่าด้วยการพัสดุของการพาณิชย์ของกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๘ สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวจึงไม่ตกเป็นโมฆะ จำเลยที่ ๒ มิได้ตั้งบริษัทจำเลยที่ ๒ ขึ้นมาเพื่อแสวงหาประโยชน์จากที่ดิน นอกจากนี้ ตามเอกสารแผ่นพับโฆษณาไม่มีข้อความอันเป็นเท็จ อันจะเป็นเหตุให้บุคคลใดรวมถึงโจทก์ที่จะหลงเชื่อ การทำสัญญาจองแผงค้าของโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และการทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในลักษณะของนิติกรรม และไม่เป็นการสำคัญผิดในตัวคู่กรณีที่ทำสัญญา อีกทั้งไม่เป็นการทำสัญญาที่สำคัญผิดในทรัพย์สินซึ่งเป็นวัตถุแห่งสัญญา อันจะทำให้สัญญาเป็นโมฆะตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ คดีขาดอายุความ คดีไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง โจทก์จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ให้การต่อสู้ว่า โจทก์นำความอันเป็นเท็จมากล่าวอ้างฟ้องจำเลย จึงเป็นการใช้สิทธิไม่สุจริต ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม โจทก์ไม่มีนิติสัมพันธ์กับจำเลยที่ ๓ และไม่มีสิทธิฟ้องคดีนี้ เนื่องจากโจทก์ยังใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โดยไม่ได้รับความเสียหายใดๆ ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๓ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลแพ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ เป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะต่างๆ ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ก็ตาม แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินกับจำเลยที่ ๒ เพื่อจัดทำเป็นโครงการตลาดธนบุรี (สนามหลวง ๒) จำนวน ๕,๖๘๑ แผง และตามสำเนาหนังสือสัญญาเช่าช่วง จำเลยที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าช่วงตกลงให้ผลประโยชน์แก่จำเลยที่ ๒ ผู้ให้เช่าช่วงเป็นค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ ๒,๔๕๐,๐๐๐ บาท โดยที่จำเลยที่ ๑ จะทำสัญญาเช่ากับประชาชนผู้ค้าแผงรายย่อยที่สนใจเพื่อเก็บค่าเช่าแผงเป็นรายเดือนอีกทอดหนึ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ โจทก์ต้องชำระค่าเช่าแผงเดือนละ ๗๕๐ บาท เมื่อคำนวณรายได้ที่จำเลยที่ ๑ จะได้รับจากผู้ค้าแผงถาวรที่ชำระเงินช่วยค่าก่อสร้างตลาด และผู้ค้าแผงทั่วไปแล้ว จำเลยที่ ๑ จะมีผลประโยชน์ตอบแทนเป็นรายได้ต่อเดือนไม่ต่ำกว่า ๔,๒๖๐,๗๕๐ บาท ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมิได้มีลักษณะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะหรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคโดยตรงหรือโดยสภาพอันจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ หากแต่เป็นการดำเนินการในเชิงพาณิชย์โดยมิได้มีการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐเหนือคู่สัญญาเพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครองบรรลุผล อีกทั้งเป็นการดำเนินการที่อยู่ภายใต้ความสมัครใจของคู่สัญญาอันมีลักษณะเป็นเอกเทศสัญญาระหว่างบุคคล ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง นอกจากนี้ที่จำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ให้การต่อสู้ทำนองเดียวกันว่า โจทก์ได้เข้าไปใช้ประโยชน์แผงค้าถาวรตามสัญญาแล้ว แต่โจทก์ปฏิบัติผิดสัญญาเช่าโดยไม่ต่อสัญญาเช่า และไม่ชำระค่าเช่ารายเดือน โจทก์จึงไม่มีสิทธิฟ้องจำเลยที่ ๑ และไม่มีสิทธิเรียกให้จำเลยที่ ๑ คืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้าง ส่วนข้อต่อสู้ตามคำให้การของจำเลยที่ ๓ ที่ว่าโจทก์ยังคงใช้สิทธิตามสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ โจทก์ไม่ได้รับความเสียหาย จึงเป็นเรื่องข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งโดยแท้เช่นเดียวกัน ความรับผิดของจำเลยทั้งสามจะมีต่อโจทก์หรือไม่เพียงใดเป็นลักษณะของนิติกรรมสัญญา มิใช่ลักษณะของสัญญาทางปกครอง ดังนั้น ข้อพิพาทเกี่ยวกับการทำสัญญาเช่าระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ การจองแผงค้าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ และสัญญาเช่าระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นคดีพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนกับหน่วยงานทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า จำเลยที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มีฐานะเป็นนิติบุคคลโดยมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่จัดให้มีและควบคุมตลาด และมาตรา ๑๘ ประกอบกับมาตรา ๑๖ กำหนดให้จำเลยที่ ๑ มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองในการจัดให้มีและควบคุมตลาด ซึ่งการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ นั้น ย่อมต้องหมายถึงการดำเนินการทั้งปวงเพื่อจัดให้มีตลาดสำหรับให้บริการแก่ประชาชนนับตั้งแต่การจัดหาที่ดิน การก่อสร้างอาคารสถานที่สำหรับการจำหน่ายสินค้า รวมถึงการจัดให้มีผู้ค้ามาจำหน่ายสินค้าแก่ประชาชน ซึ่งผู้ค้าที่มาจำหน่ายสินค้าจะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่จำเลยที่ ๑ กำหนด โดยมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคมากกว่าการแสวงหาผลกำไรในเชิงพาณิชย์เยี่ยงการดำเนินกิจการตลาดของเอกชนทั่วไป และมูลคดีนี้สืบเนื่องจากการที่จำเลยที่ ๑ ดำเนินการจัดให้มีตลาดอันเป็นบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด โดยจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาให้เช่าแผงค้ากับโจทก์ สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรนี้ จึงมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งอันได้แก่จำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และการที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงที่ดินจากจำเลยที่ ๒ เพื่อนำมาก่อสร้างตลาด และจำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าแผงค้าถาวรเพื่อให้โจทก์จัดหาสินค้ามาจำหน่ายให้แก่ประชาชนในตลาดนั้น ทำให้การจัดให้ตลาดเพื่อให้บริการแก่ประชาชนตามอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ บรรลุผล สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาให้เช่าแผงค้าดังกล่าว จึงมีวัตถุประสงค์ให้จำเลยที่ ๒ และโจทก์เข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลยที่ ๑ โดยตรง สัญญาเช่าช่วงที่ดินและสัญญาเช่าแผงดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์กล่าวอ้างว่าสัญญาทั้งสองฉบับดังกล่าวเป็นโมฆะและให้คืนเงินให้แก่โจทก์ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีพิพาทในกรณีดังกล่าว จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่า โจทก์เข้าทำสัญญาจองแผงค้า สัญญาเช่าแผงค้าถาวรและชำระเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้แก่จำเลยทั้งสาม เนื่องจากเชื่อตามประกาศโฆษณาชวนเชื่อว่าสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ชอบด้วยกฎหมาย และโจทก์จะได้เช่าแผงค้ามีกำหนดเวลา ๑๐ ปี จึงเป็นการสำคัญผิดในสิ่งซึ่งเป็นสาระสำคัญของนิติกรรม ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๕๖ สัญญาทั้งสองฉบับจึงเป็นโมฆะ ขอให้เพิกถอนสัญญาของโจทก์ทั้งสองฉบับและเพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ กับให้ร่วมกันหรือแทนกันคืนเงินค่าพัฒนาและค่าก่อสร้างให้โจทก์ จึงเห็นได้ว่า ความประสงค์หลักของโจทก์ในคดีนี้ คือต้องการฟ้องเพิกถอนสัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และจำเลยที่ ๑ ตามลำดับ โดยมีข้ออ้างว่าสัญญาหลักที่จำเลยที่ ๑ เช่าช่วงที่ดินดังกล่าวจากจำเลยที่ ๒ เป็นสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งจะส่งผลให้สัญญาจองแผงค้าและสัญญาเช่าแผงค้าถาวรที่โจทก์ทำกับจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย ดังนั้นจึงต้องพิจารณาสัญญาทั้งสองฉบับนี้เป็นหลักว่าเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่ง เมื่อพิจารณาสัญญาจองแผงค้าที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ นั้น จะเห็นได้ว่า เป็นสัญญาที่คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเป็นเอกชน ทั้งตามคำให้การของจำเลยที่ ๑ ก็ยืนยันว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเพียงผู้ดำเนินการก่อสร้างตลาดและจัดหาผู้ค้ารายย่อย มิใช่ผู้บริหารตลาดอันจะถือว่าเป็นการบริการสาธารณะ สัญญาที่โจทก์กับจำเลยที่ ๒ ทำขึ้นนี้ จึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งธรรมดาที่มิได้มีลักษณะเป็นการจัดให้มีบริการสาธารณะ ส่วนสัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ แม้จะปรากฏว่าจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามความหมายของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ข้อกำหนดของสัญญาดังกล่าวก็เป็นเพียงการให้เช่าสถานที่ซึ่งมีลักษณะของเนื้อหาเช่นเดียวกับสัญญาทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกัน มิได้มีข้อกำหนดพิเศษที่จะให้พิจารณาได้ว่ามีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง หรือเป็นการมอบหมายให้โจทก์ซึ่งเป็นเอกชนเป็นผู้จัดให้มีบริการสาธารณะแทนจำเลยที่ ๑ จำเลยที่ ๑ ประสงค์เพียงค่าเช่าแผงค้ารายเดือนซึ่งเป็นลักษณะเดียวกับการประกอบกิจการเชิงพาณิชย์

เช่นเดียวกับเอกชน สัญญาเช่าแผงค้าถาวรระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๑ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางแพ่ง มิใช่สัญญาทางปกครอง ตามนัยมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิจารณาประการสุดท้าย สำหรับสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ กับจำเลยที่ ๒ นั้น เห็นว่า แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครองซึ่งมีหน้าที่ในการจัดให้มีตลาดซึ่งเป็นบริการสาธารณะตามที่มีกฎหมายกำหนดหน้าที่ไว้ แต่การที่จำเลยที่ ๑ ทำสัญญาเช่าช่วงกับจำเลยที่ ๒ เป็นเพียงการเช่าพื้นที่จากจำเลยที่ ๒ มิได้มอบหมายให้จำเลยที่ ๒ บริหารตลาด สัญญาเช่าช่วงที่ดินที่จำเลยที่ ๑ ทำกับจำเลยที่ ๒ จึงเป็นสัญญาทางแพ่งธรรมดา ที่มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง นอกจากนี้มีข้อพิจารณาเพิ่มเติมว่า การที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนสัญญาเช่าช่วงระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นี้ เป็นเพียงข้ออ้างของโจทก์เพื่อนำมาสู่การขอเพิกถอนสัญญาที่โจทก์ทำกับจำเลยที่ ๒ และที่ ๑ ทั้งสองฉบับที่กล่าวมาและขอให้จำเลยทั้งสามชำระเงินคืน เมื่อความประสงค์หลักของโจทก์ซึ่งเป็นประเด็นหลักของคดีที่ศาลจะต้องพิจารณานี้ เป็นสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม สัญญาเช่าช่วงดังกล่าวระหว่างจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ ก็ควรจะได้รับการพิจารณาในศาลเดียวกัน เพื่อความสะดวกในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่คู่ความ

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางสาวนิภา ตั้งคติธรรม โจทก์ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ บริษัทไทเทวราช จำกัด ที่ ๒ นายเอธัส มนต์เสรีนุสรณ์ ที่ ๓ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) ไพโรจน์ วายุภาพ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายไพโรจน์ วายุภาพ) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท จิระ โกมุทพงศ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(จิระ โกมุทพงศ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ