คำพิพากษา คำสั่งคำร้องและคำวินิจฉัยศาลฎีกา

ฎีกาของจำเลยทั้งสองมี 2 ข้อ โดยข้อ 2.1 ระบุว่าปัญหาข้อเท็จจริง ส่วนข้อ 2.2 ระบุว่าปัญหาข้อกฎหมายเมื่อผู้พิพากษาซึ่งพิจารณาหรือลงชื่อในคำพิพากษาในศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ภาค 7 ไม่อนุญาตให้จำเลยทั้งสองฎีกาในปัญหาข้อเท็จจริง การที่ศาลชั้นต้นมีคำสั่งในฎีกาของจำเลยทั้งสองในคดีส่วนอาญาเพียงว่าผู้พิพากษาศาลดังกล่าวมีคำสั่งไม่รับรองให้จำเลยทั้งสอง จึงมีคำสั่งไม่รับ โดยไม่ได้สั่งฎีกาของจำเลยทั้งสองข้อ 2.2 ที่จำเลยทั้งสองอ้างว่าเป็นปัญหาข้อกฎหมายจึงไม่ชอบ จึงให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าวเสียและมีคำสั่งใหม่เป็นสั่งรับฎีกาข้อ 2.2 และถึงแม้จะมีความบกพร่องเกี่ยวกับการสอบคำให้การของพยานโจทก์ในชั้นสอบสวนดังที่จำเลยทั้งสองฎีกา ก็เพียงมีผลต่อน้ำหนักในการรับฟังคำให้การดังกล่าวเป็นพยานหลักฐานในชั้นศาลเท่านั้น หาได้ทำให้การสอบสวนเสียไปไม่ ส่วนข้อที่ว่าพนักงานสอบสวนไม่ปฏิบัติตาม ป.วิ.อ. มาตรา 134/1 ถึงมาตรา 134/4 นั้น บทบัญญัติดังกล่าวเป็นบทบัญญัติคุ้มครองสิทธิของผู้ต้องหาในชั้นที่พนักงานสอบสวนถามคำให้การของผู้ต้องหา แต่ในวันที่จำเลยทั้งสองกล่าวอ้างในฎีกานั้นยังอยู่ในระหว่างรับคำร้องทุกข์ของผู้เสียหาย พนักงานสอบสวนยังไม่ได้แจ้งข้อหาหรือสอบถามคำให้การของจำเลยทั้งสอง กรณีไม่อยู่ภายใต้บังคับของบทบัญญัติดังกล่าว การสอบสวนจึงชอบด้วยกฎหมาย โจทก์จึงมีอำนาจฟ้องจำเลยทั้งสอง

คดีที่ นางสาว ศ. ในฐานะผู้จัดการมรดกของนาย ช. โจทก์ที่ ๑ นางสาว ศ. โจทก์ที่ ๒ ยื่นฟ้อง กรมสรรพากร จำเลย ว่า โจทก์ที่ ๑ เป็นผู้จัดการมรดกของนาย ช. โจทก์ที่ ๒ เป็นภริยาโดยชอบด้วยกฎหมายของนาย ช. ได้รับความเสียหายกรณีจำเลยได้ทำการประเมินภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของนาย ช. โดยมีหนังสือแจ้งการประเมินภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาถึงโจทก์ที่ ๑ ในฐานะผู้จัดการมรดกให้ชำระภาษีอากรค้างชำระพร้อมเบี้ยปรับและเงินเพิ่มตามประมวลรัษฎากร มาตรา ๑๘ วรรคสอง โดยเรียกชำระจากกองมรดกของผู้ตาย แต่หนังสือดังกล่าวระบุข้อมูลหมายเลขบัตรประจำตัวประชาชนของโจทก์ที่ ๑ อันเป็นข้อมูลที่เป็นสาระสำคัญผิดพลาด เป็นการกระทำโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน ทำให้หนังสือแจ้งการประเมินดังกล่าวเป็นโมฆะ โจทก์ที่ ๑ ยื่นอุทธรณ์คัดค้าน แต่เจ้าพนักงานประเมินได้ยกเลิกการประเมินภาษีตามหนังสือแจ้งดังกล่าว และมีมติให้จำหน่ายคำอุทธรณ์ออกจากทะเบียน แต่ต่อมาจำเลยกลับมีคำสั่งตามมาตรา ๑๒ แห่งประมวลรัษฎากรให้ยึดและอายัดทรัพย์สินและสิทธิเรียกร้องของนาย ช. หลายรายการ และมีหนังสือแจ้งการประเมินภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ฉบับใหม่ โดยวิธีปิดหมาย ณ ภูมิลำเนาของโจทก์ที่ ๒ โดยไม่ได้ออกคำสั่งแจ้งถอนการยึดอายัดตามคำสั่งเดิมให้ถูกต้องตามระเบียบเสียก่อน แต่โจทก์ที่ ๑ ไม่ได้รับหนังสือดังกล่าว และเมื่อครบกำหนดชำระเงินตามหนังสือแจ้งการประเมินฉบับใหม่ จำเลยจึงมีคำสั่งถอนการอายัดเพื่อถอนคำสั่งอายัดฉบับเดิม พร้อมทั้งมีคำสั่งยึดและอายัดฉบับใหม่ซึ่งเป็นการยึดและอายัดทรัพย์สินของนาย ช. และโจทก์ที่ ๒ จึงเป็นการกระทำโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ขอให้ศาลพิพากษาหรือคำสั่งให้เพิกถอนคำสั่งยึดและอายัดทรัพย์สินทุกรายการและปล่อยทรัพย์ที่ยึด ให้จำเลยคืนทรัพย์สินของนาย ช. ที่ได้ยึดหรืออายัดไว้คืนแก่กองมรดกของนาย ช. และให้คืนทรัพย์สินในส่วนที่เป็นของโจทก์ที่ ๒ ครึ่งหนึ่ง ในฐานะเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมในส่วนที่ดินซึ่งขอให้มีการแบ่งแยกก่อนทำการยึดทรัพย์ คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยว่า เป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง เห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จะสืบเนื่องมาจากจำเลยมีคำสั่งยึดหรืออายัดทรัพย์สินของโจทก์ทั้งสอง อันเป็นการใช้อำนาจตามประมวลรัษฎากร มาตรา ๑๒ ซึ่งเป็นมาตรการบังคับทางปกครองแก่โจทก์ทั้งสองเพื่อให้ได้รับชำระภาษีอากรค้าง ซึ่งเป็นการใช้สิทธิเรียกร้องของรัฐในหนี้ค่าภาษีอากร เมื่อโจทก์ทั้งสองโต้แย้งว่าการใช้สิทธิเรียกร้องของรัฐดังกล่าวเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายโดยมีคำขอให้จำเลยเพิกถอนคำสั่งยึดและอายัดทรัพย์สินและปล่อยทรัพย์ที่ยึด และคืนทรัพย์สินของนาย ช. แก่กองมรดกของนาย ช. และในส่วนที่เป็นของโจทก์ที่ ๒ ในฐานะเจ้าของผู้มีกรรมสิทธิ์รวม ซึ่งมาตรา ๖๓/๑๓ (๑) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดให้การโต้แย้งหรือการใช้สิทธิทางศาลเกี่ยวกับการยึดหรือการอายัดทรัพย์สิน โดยผู้อยู่ในบังคับของมาตรการบังคับทางปกครอง รวมทั้งบุคคลภายนอกผู้มีส่วนได้เสียเกี่ยวกับทรัพย์สินที่ถูกยึดหรืออายัด ให้เสนอต่อศาลภาษีอากรซึ่งเป็นศาลที่มีเขตอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวกับคำสั่งที่มีการบังคับทางปกครองนั้น กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิเรียกร้องของรัฐในหนี้ค่าภาษีอากรและเป็นคดีที่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจศาลภาษีอากร ตามมาตรา ๗ (๒) และ (๕) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. ๒๕๒๘ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ตามสัญญาเช่าระบุว่า ในกรณีสัญญาสิ้นสุดไม่ว่าเพราะเหตุใด ๆ ผู้เช่าจะต้องขนย้ายทรัพย์สินและบริวารแล้วส่งมอบทรัพย์สินที่เช่าคืนให้แก่ผู้ให้เช่าในสภาพเรียบร้อยที่ผู้ให้เช่าสามารถใช้ประโยชน์ได้ทันทีภายใน 30 วัน นับแต่วันที่สัญญาสิ้นสุดลง หากพ้นกำหนดนี้แล้วผู้เช่าต้องชดใช้ค่าปรับแก่ผู้ให้เช่าในอัตราวันละ 667 บาท สัญญาข้อนี้เป็นกรณีที่โจทก์และจำเลยตกลงกันไว้ล่วงหน้าว่าหากจำเลยผิดข้อตกลงตามสัญญาดังกล่าว ยินยอมให้โจทก์มีสิทธิเรียกค่าปรับรายวันจากจำเลยได้ เป็นการตกลงกำหนดเบี้ยปรับไว้ล่วงหน้า เมื่อจำเลยผิดสัญญา จำเลยจึงต้องรับผิดตามข้อตกลงดังกล่าว การที่ศาลชั้นต้นใช้ดุลพินิจลดค่าปรับโดยเห็นว่าเป็นเบี้ยปรับที่สูงเกินส่วนโดยพิเคราะห์ถึงทางได้เสียของโจทก์ทุกอย่างแล้วลดค่าปรับรายวันเหลือวันละ 450 บาท และศาลอุทธรณ์เห็นพ้องด้วย นับว่าเหมาะสมแล้ว เมื่อจำเลยมิได้ส่งมอบอาคารที่เช่าคืนโจทก์ภายในกำหนดระยะเวลาตามสัญญาเช่า อันเป็นการไม่ชําระหนี้ตรงตามเวลาที่กำหนดไว้ โจทก์ย่อมมีสิทธิเรียกให้จำเลยชําระค่าปรับรายวัน ตามสัญญาเช่าข้อ 17 ในฐานเป็นจำนวนน้อยที่สุดแห่งค่าเสียหายและโจทก์มีสิทธิพิสูจน์ค่าเสียหายยิ่งกว่านั้นได้ตาม ป.พ.พ. มาตรา 380 วรรคสอง การที่จำเลยไม่ส่งมอบอาคารที่เช่าคืนแก่โจทก์เมื่อสัญญาเช่าสิ้นสุดลง โจทก์ย่อมได้รับความเสียหายในส่วนที่ต้องดำเนินการให้จำเลยขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปจากอาคารที่เช่าพร้อมกับส่งมอบอาคารที่เช่าคืนโจทก์ในสภาพเรียบร้อย และการที่จำเลยยังคงอยู่ในอาคารที่เช่าต่อไปหลังจากสัญญาเช่าสิ้นสุดลงแล้วโดยไม่มีสิทธิ ย่อมเป็นการทำละเมิดต่อโจทก์ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายขาดประโยชน์ที่จะได้รับจากทรัพย์สินของโจทก์อีกส่วนหนึ่งด้วย ซึ่งเป็นค่าเสียหายคนละส่วนกับค่าปรับรายวันตามสัญญาเช่าข้อ 16

เมื่อสัญญาเช่าสิ้นสุดลงแล้ว จำเลยไม่ส่งมอบอาคารที่เช่าคืนโจทก์ย่อมทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายไม่สามารถใช้ประโยชน์จากอาคารของโจทก์ได้ แม้อาคารของโจทก์มีสภาพผุกร่อนของคอนกรีต อันส่งผลให้อาคารมีสภาพที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ ชีวิต ร่างกาย หรือทรัพย์สิน หรืออาจไม่ปลอดภัยจากอัคคีภัยดังที่จำเลยฎีกา แต่ก็ยังสามารถใช้อยู่อาศัย หรือใช้ประโยชน์อื่นได้ โดยจำเลยเองก็ยังประสงค์จะขอให้โจทก์ต่อสัญญาเช่าให้อีก โจทก์จึงอาจนําอาคารของโจทก์ให้บุคคลอื่นเช่าได้ ที่ศาลชั้นต้นกำหนดให้จำเลยชําระค่าเสียหายคิดเสมือนค่าเช่ารายเดือนในอัตราเดือนละ 2,000 บาท ต่อคูหาเท่ากับอัตราค่าเช่าตามสัญญาตามที่โจทก์ขอ และศาลอุทธรณ์เห็นพ้องด้วย นับว่าเหมาะสมแล้ว

โจทก์ฟ้องเรียกค่าเสียหายเป็นค่าบํารุงรายปีเนื่องจากจำเลยอยู่ในอาคารที่เช่าต่อไปหลังสัญญาเช่าสิ้นสุดแล้วโดยไม่มีสิทธิ โดยโจทก์นําอัตราค่าบํารุงรายปีที่จำเลยต้องชําระตามสัญญาเช่ามาเป็นเกณฑ์ในการเรียกร้องค่าเสียหายส่วนนี้ เท่ากับโจทก์เรียกค่าเสียหายโดยอาศัยข้อสัญญาเช่า เมื่อสัญญาเช่ามีการบอกเลิกสัญญาทำให้สัญญาสิ้นสุดแล้ว โจทก์จึงไม่อาจเรียกให้จำเลยชําระค่าบํารุงรายปีตามข้อสัญญาได้อีก คงมีสิทธิเรียกค่าเสียหายอันเนื่องมาจากจำเลยผิดสัญญาเท่านั้น

อนึ่ง ในระหว่างพิจารณาของศาลฎีกา ได้มี พ.ร.ก.แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ พ.ศ. 2564 โดยมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 11 เมษายน 2564 และมาตรา 3 แห่งพระราชกำหนดดังกล่าว ให้ยกเลิกความในมาตรา 7 แห่ง ป.พ.พ. เดิม และบัญญัติให้ใช้ความใหม่ว่า ถ้าจะต้องเสียดอกเบี้ยแก่กันและไม่ได้กำหนดอัตราดอกเบี้ยไว้ โดยนิติกรรมหรือโดยบทบัญญัติกฎหมายโดยชัดแจ้ง ให้ใช้อัตราร้อยละสามต่อปี... และมาตรา 4 แห่งพระราชกำหนดฉบับดังกล่าวให้ยกเลิกความในมาตรา 224 เดิม แห่ง ป.พ.พ. และบัญญัติให้ใช้ความใหม่ว่า หนี้เงินให้คิดดอกเบี้ยในระหว่างผิดนัดในอัตราที่กำหนดตามมาตรา 7 บวกด้วยอัตราเพิ่มร้อยละสองต่อปี... และพระราชกำหนดดังกล่าว มาตรา 7 บัญญัติให้ใช้บทบัญญัติตามมาตรา 224 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชกำหนดนี้แก่การคิดดอกเบี้ยผิดนัดที่ถึงกำหนดเวลาชําระตั้งแต่วันที่พระราชกำหนดใช้บังคับ แต่ไม่กระทบกระเทือนถึงการคิดดอกเบี้ยผิดนัดในระหว่างช่วงเวลาก่อนที่พระราชกำหนดนี้ใช้บังคับ ปัญหาเรื่องการคิดดอกเบี้ยที่กำหนดไว้ตามกฎหมายเป็นปัญหาข้อกฎหมายอันเกี่ยวกับความสงบเรียบร้อยของประชาชน แม้ไม่มีคู่ความฝ่ายใดยกขึ้นว่ากล่าวในชั้นฎีกา ศาลฎีกามีอำนาจยกขึ้นวินิจฉัยได้ ตาม ป.วิ.พ. มาตรา 142 (5) ประกอบ พ.ร.บ.วิธีพิจารณาคดีผู้บริโภค พ.ศ. 2551 มาตรา 7 การที่จำเลยผิดสัญญาต่อโจทก์จึงเป็นหนี้เงิน โจทก์มีสิทธิคิดดอกเบี้ยได้ในอัตราร้อยละ 5 ต่อปี นับแต่วันที่ 11 เมษายน 2564 เป็นต้นไปจนกว่าจะชําระหนี้แก่โจทก์ แต่ถ้ากระทรวงการคลังปรับเปลี่ยนอัตราโดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกาเมื่อใด ก็ให้ปรับเปลี่ยนไปตามนั้น แต่ต้องไม่เกินร้อยละ 7.5 ต่อปี ตามที่โจทก์ขอ ตาม ป.พ.พ. มาตรา 224 ที่แก้ไขใหม่ ส่วนอัตราดอกเบี้ยนับแต่วันผิดสัญญาถึงวันที่ 10 เมษายน 2564 โจทก์มีสิทธิคิดดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ตาม ป.พ.พ. มาตรา 224 เดิม

คดีที่บริษัท อ. จำกัด ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้องการรถไฟแห่งประเทศไทย จำเลย ว่า จำเลยทำสัญญาว่าจ้างโจทก์ก่อสร้างทางรถไฟระหว่างสถานีหัวตะเข้เข้าย่านบรรทุกสินค้าที่ลาดกระบัง (ICD) กรุงเทพมหานคร และโจทก์กับจำเลยตกลงทำบันทึกข้อตกลงเพิ่มเติมแนบท้ายสัญญาดังกล่าว โจทก์ส่งมอบงานงวดที่ ๗ ถึงงวดที่ ๑๐ และงานเพิ่มเติมให้จำเลยตรวจรับแล้ว แต่จำเลยไม่ชำระค่าจ้าง ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินพร้อมดอกเบี้ย กรณีมีปัญหาต้องพิจารณาว่า สัญญาจ้างและบันทึกข้อตกลงเพิ่มเติมแนบท้ายสัญญาเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า คดีนี้ การรถไฟแห่งประเทศไทย จำเลย เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ มีวัตถุประสงค์ในการดำเนินการและนำมาซึ่งความเจริญของกิจการรถไฟเพื่อประโยชน์แห่งรัฐและประชาชน และดำเนินธุรกิจอันเกี่ยวกับการขนส่งของรถไฟและธุรกิจอื่นซึ่งเป็นประโยชน์ แก่กิจการรถไฟ และมีอำนาจที่จะกระทำการต่าง ๆ ภายในขอบวัตถุประสงค์ตามที่กฎหมายบัญญัติ รวมถึงสร้าง ซื้อ จ้าง รับจ้าง จัดหา จำหน่าย แลกเปลี่ยน เช่า ให้เช่า เช่าซื้อ ให้เช่าซื้อ ยืม ให้ยืมและดำเนินงานเกี่ยวกับเครื่องใช้ บริการและความสะดวกต่าง ๆ ของกิจการรถไฟ รับขนส่งคนโดยสาร สินค้า พัสดุภัณฑ์ และของอื่น ๆ ที่เกี่ยวเนื่องกับกิจการรถไฟตามมาตรา ๖ และมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔ จำเลยจึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามบทนิยาม "หน่วยงานทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาจ้างและบันทึกข้อตกลงเพิ่มเติมแนบท้ายสัญญา ระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลที่กระทำการแทนรัฐ และเมื่อพิจารณาสัญญาและบันทึกข้อตกลงเพิ่มเติมแนบท้ายสัญญาพิพาทดังกล่าว จำเลยตกลงว่าจ้างโจทก์ก่อสร้างทางรถไฟระหว่างสถานีหัวตะเข้เข้าย่านบรรทุกสินค้าที่ลาดกระบัง (ICD) กรุงเทพมหานคร รวมถึงปรับปรุงอาณัติสัญญาณ และอื่น ๆ ซึ่งเป็นการจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค เพื่อประโยชน์ในการจัดทำบริการสาธารณะของจำเลย สัญญาและบันทึกข้อตกลงเพิ่มเติมแนบท้ายสัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยบทนิยาม "สัญญาทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทตามคำฟ้องในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คดีที่ บริษัท ซ. จำกัด ผู้ร้อง ยื่นคำร้องต่อศาลแพ่ง ขอให้ผู้คัดค้าน (เทศบาลเมือง) ปฏิบัติตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ เป็นการยื่นคำร้องตามพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕ โดยมาตรา ๔๒ ของพระราชบัญญัติดังกล่าว บัญญัติว่า "เมื่อคู่พิพาทฝ่ายใดประสงค์จะให?มีการบังคับตามคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการ ให?คู?พิพาทฝ่ายนั้นยื่นคำร?องต?อศาลที่มีเขตอำนาจ..." และมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติว่า "ให?ศาลทรัพย์?สินทางปัญญาและการค?าระหว่างประเทศกลางหรือศาลทรัพย์?สินทางปัญญาและการค?าระหว่างประเทศภาค หรือศาลที่มีการพิจารณาชั้นอนุญาโตตุลาการอยู่ในเขตศาล หรือศาลที่คู?พิพาทฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีภูมิลำเนาอยู่ในเขตศาลหรือศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาข้อพิพาทซึ่งได้เสนอต?ออนุญาโตตุลาการนั้น เป็นศาลที่มีเขตอำนาจตามพระราชบัญญัตินี้ จึงต้องวินิจฉัยก่อนว่าสัญญาจ้างซึ่งเป็นข้อพิพาทตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง ซึ่งจะส่งผลถึงการวินิจฉัยเขตอำนาจศาลในคดีนี้ โดยสัญญาจ้างพิพาทเป็นสัญญาที่ทำขึ้นระหว่างนายกเทศมนตรี กระทำการแทนเทศบาล ผู้ว่าจ้าง กับ บริษัท ซ. จำกัด ผู้รับจ้าง ได้ความจากคำคัดค้านของผู้คัดค้านว่า สัญญาจ้างดังกล่าวเป็นสัญญาหนึ่งของโครงการแปรรูปขยะพลาสติกเป็นน้ำมันเชื้อเพลิง ซึ่งจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ริเริ่มขึ้นในปี ๒๕๕๐ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขปัญหาขยะล้นเมืองแบบยั่งยืน อันเป็นประโยชน์ต่อสิ่งแวดล้อมของท้องถิ่นและประชาชนดำเนินการร่วมกันโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ (ตอนเหนือ) ประกอบด้วยเขตอำเภอหัวหิน อำเภอปราณบุรี และองค์การบริหารส่วนจังหวัดประจวบคีรีขันธ์เป็นคณะกรรมการภาคีความร่วมมือระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในเขตจังหวัดประจวบคีรีขันธ์ตอนเหนือ อันเป็นการดำเนินการตามแนวทางการจัดทำบริการสาธารณะร่วมกันระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของกรมส่งเสริมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย โดยมีเทศบาลเมือง ผู้คัดค้าน ดำเนินการบริหารศูนย์โครงการแปรรูปขยะพลาสติกเป็นน้ำมันเชื้อเพลิง ซึ่งเป็นโครงการนำร่องร่วมกับกระทรวงพลังงานเพื่อแก้ไขปัญหาอย่างครบวงจร โดยมุ่งหวังให้เกิดความยั่งยืน ทั้งด้านการอนุรักษ์พลังงาน สิ่งแวดล้อมคุณภาพชีวิต รวมถึงส่งผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และเมื่อพิจารณาวัตถุแห่งสัญญา เป็นการจ้างให้ผู้ร้องซึ่งเป็นเอกชนดำเนินการคัดแยกขยะมูลฝอยเพื่อนำพลาสติกมาแปรรูปเป็นน้ำมันเชื้อเพลิง ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของหน้าที่ที่ต้องทำของผู้คัดค้าน ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๐ (๓) ประกอบ ๕๓ (๑) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและมีลักษณะของสัญญาเป็นการมอบหมายให้ผู้ร้องซึ่งเป็นบริษัทเอกชนเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะในการกำจัดมูลฝอยและสิ่งปฏิกูลที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของผู้คัดค้าน จึงเป็นสัญญาที่ให้เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามบทนิยามในมาตรา ๓แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างผู้ร้องกับผู้คัดค้านตามสัญญาจ้างดังกล่าวจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ดังนั้นการที่ผู้ร้องยื่นคำร้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้คัดค้านปฏิบัติตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการอันเกิดจากข้อพิพาทตามสัญญาทางปกครองจึงต้องเสนอต่อศาลปกครองซึ่งเป็นศาลที่มีเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาข้อพิพาทซึ่งได้เสนอต่ออนุญาโตตุลาการนั้น ตามมาตรา ๙ ประกอบมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติอนุญาโตตุลาการ พ.ศ. ๒๕๔๕

คดีนี้ การเคหะแห่งชาติ โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทเอกชน ที่ ๑ ธนาคารพาณิชย์ ที่ ๒ จำเลย ว่า โจทก์ทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชนโครงการมาตรฐานรองรามอินทรา จำนวน ๑,๐๐๐ หน่วย เพื่อให้จำเลยที่ ๑ นำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัยและให้จำเลยที่ ๑ บริหารชุมชน มีกำหนดเวลา ๓ ปี โดยมีหนังสือค้ำประกันของจำเลยที่ ๒ เป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา แต่จำเลยที่ ๑ ค้างชำระค่าเช่าแก่โจทก์ โจทก์บอกกล่าวให้จำเลยทั้งสองชำระหนี้แก่โจทก์แล้ว แต่จำเลยทั้งสองเพิกเฉย และจำเลยที่ ๑ ไม่ส่งมอบทรัพย์สินที่เช่าคืน และไม่รื้อถอนตู้น้ำดื่มแบบหยอดเหรียญ ขอให้ขับไล่จำเลยที่ ๑ และบริวารออกจากทรัพย์สินที่เช่า พร้อมย้ายตู้น้ำดื่มหยอดเหรียญ และส่งมอบทรัพย์สินที่เช่าคืนแก่โจทก์ ระงับการนำทรัพย์สินที่เช่าออกให้เช่าช่วง และห้ามกระทำการใด ๆ อันเป็นการละเมิดต่อทรัพย์สินที่เช่า ให้จำเลยที่ ๑ ชำระค่าเสียหาย และค่าขาดประโยชน์พร้อมดอกเบี้ย กับให้จำเลยที่ ๒ ร่วมกันหรือแทนกันกับจำเลยที่ ๑ ชำระเงินตามภาระค้ำประกันพร้อมดอกเบี้ย ต่อมา ศาลมีคำสั่งอนุญาตให้โจทก์ถอนฟ้องจำเลยที่ ๒ เนื่องจากจำเลยที่ ๒ ชำระหนี้ให้แก่โจทก์เรียบร้อยแล้ว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยว่าคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง เห็นว่า การเคหะแห่งชาติ โจทก์ เป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามบทนิยาม "หน่วยงานทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ โจทก์มีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ทั้งในลักษณะที่เป็นการดำเนินกิจการทางปกครอง และในลักษณะของการดำเนินการที่เป็นการประกอบกิจการในเชิงธุรกิจซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่งและโดยที่การจัดให้มีเคหะเพื่อให้ประชาชนได้มีที่อยู่อาศัย รวมตลอดถึงจัดให้มีสาธารณูปโภค สาธารณูปการ และสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้อยู่อาศัย ทำนุบำรุง ปรับปรุง และพัฒนาบรรดาเคหะดังกล่าว รวมทั้งพัฒนาผู้อยู่อาศัยให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น ทั้งในทางสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม เป็นการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ การที่โจทก์ตกลงทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชนโครงการมาตรฐานรองรามอินทรา จำนวน ๑,๐๐๐ หน่วย ให้จำเลยที่ ๑ นำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัยและให้จำเลยที่ ๑ บริหารจัดการชุมชนรวมถึงดูแลระบบสาธารณูปโภคภายในโครงการ เพื่อให้ประชาชนที่อยู่อาศัยภายในโครงการมีสภาพความเป็นอยู่ สิ่งแวดล้อมและสังคมที่ดี โดยสัญญามีข้อกำหนดให้จำเลยที่ ๑ ผู้เช่านำทรัพย์สินออกให้ผู้เช่าช่วงเช่าได้ในอัตราสูงสุดไม่เกินอัตราที่โจทก์ผู้ให้เช่ากำหนด อันเป็นข้อตกลงที่จำกัดเสรีภาพของเอกชนคู่สัญญาในการกำหนดราคาค่าเช่าได้ โดยเสรี ซึ่งแตกต่างจากสัญญาเช่าระหว่างเอกชนกับเอกชน ทั้งนี้เพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของโจทก์ ในการจัดให้ประชาชนมีที่อยู่อาศัยในราคาถูกและพัฒนาคุณภาพชีวิตของผู้เช่าช่วงให้อยู่อาศัยในชุมชนที่มีมาตรฐานและมีสภาพแวดล้อมที่เหมาะสม ซึ่งเป็นภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ สัญญาพิพาทจึงเป็นการให้จำเลยที่ ๑ เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คดีนี้ การเคหะแห่งชาติ โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัท อ. ที่ ๑ ธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย ว่า โจทก์ได้ทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชน จำเลยที่ ๒ เข้าทำสัญญาค้ำประกันการเช่าเหมาของจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ยินยอมร่วมรับผิดกับจำเลยที่ ๑ ในหนี้ตามสัญญาเช่าเหมา หลังสัญญาสิ้นสุดลงจำเลยที่ ๑ ยังคงครอบครองทรัพย์สินที่เช่าและใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินนั้นตลอดมาอันเป็นการผิดสัญญาเช่า ขอให้บังคับขับไล่จำเลยที่ ๑ และบริวารออกจากที่ดินและอาคารพิพาท โดยให้จำเลยที่ ๑ ส่งมอบที่ดินและอาคารพิพาทคืนในสภาพเรียบร้อยปราศจากการชำรุดบกพร่องและการรอนสิทธิ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา มีปัญหาต้องวินิจฉัยว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง เห็นว่า การเคหะแห่งชาติ โจทก์ เป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ บัญญัติให้โจทก์มีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ทั้งในลักษณะที่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง และในลักษณะของการดำเนินการที่เป็นการประกอบกิจการในเชิงธุรกิจซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่งและการจัดให้มีเคหะเพื่อให้ประชาชนได้มีที่อยู่อาศัย รวมตลอดถึงจัดให้มีสาธารณูปโภค สาธารณูปการ และสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้อยู่อาศัย ทำนุบำรุง ปรับปรุง และพัฒนาบรรดาเคหะดังกล่าว รวมทั้งพัฒนาผู้อยู่อาศัยให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น ทั้งในทางสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม เป็นการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ การที่โจทก์ตกลงทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชน เพื่อให้จำเลยที่ ๑ นำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัย และให้จำเลยที่ ๑ บริหารจัดการชุมชนรวมถึงดูแลระบบสาธารณูปโภคภายในโครงการ เพื่อให้ประชาชนที่อยู่อาศัยภายในโครงการมีสภาพความเป็นอยู่ สิ่งแวดล้อมและสังคมที่ดี โดยสัญญามีข้อกำหนดให้จำเลยที่ ๑ ผู้เช่านำทรัพย์สินออกให้ผู้เช่าช่วงเช่าได้ในอัตราสูงสุดไม่เกินอัตราที่โจทก์ผู้ให้เช่ากำหนด อันเป็นข้อตกลงที่จำกัดเสรีภาพของเอกชนคู่สัญญาในการกำหนดราคาค่าเช่าได้โดยเสรี ซึ่งแตกต่างจากสัญญาเช่าระหว่างเอกชนกับเอกชน ทั้งนี้เพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของโจทก์ในการจัดให้ประชาชนมีที่อยู่อาศัยในราคาถูกและพัฒนาคุณภาพชีวิตของผู้เช่าช่วงให้อยู่อาศัยในชุมชนที่มีมาตรฐานและมีสภาพแวดล้อมที่เหมาะสม ซึ่งเป็นภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ สัญญาพิพาทจึงเป็นการให้จำเลยที่ ๑ เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ส่วนสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ เกี่ยวกับการค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาเช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชน สัญญาประธานซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สัญญาค้ำประกันระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน

แม้องค์การบริหารส่วนตำบลน้ำจืดน้อย ที่ ๑ นายกองค์การบริหารส่วนตำบลน้ำจืดน้อย ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี จะเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางน้ำและทางบก ตามมาตรา ๖๗ (๑) แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ ก็ตาม แต่การที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสามซึ่งเป็นเอกชนฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองโดยอ้างเหตุว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองกระทำละเมิดก่อสร้างถนนคอนกรีตเสริมเหล็กรุกล้ำเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสาม ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ได้ก่อสร้างถนนคอนกรีตเสริมเหล็กตามเส้นทางสาธารณะเดิม ไม่ได้รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสาม ผู้ฟ้องคดีทั้งสามนำรังวัดรุกล้ำเข้าไปในเขตถนนสาธารณประโยชน์ ดังนั้น การที่จะวินิจฉัยว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสามหรือไม่ จึงเป็นเพียงผลของการวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับสถานะของที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสามเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ซึ่งหากศาลวินิจฉัยว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งสาม การก่อสร้างถนนคอนกรีตเสริมเหล็กของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองก็เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสาม แต่หากที่ดินพิพาทตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันซึ่งอยู่ในการดูแลรักษาของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองแล้ว จะเป็นผลให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมีอำนาจเข้าไปจัดให้มีและบำรุงรักษาทางพิพาทได้ ไม่เป็นละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสาม ดังนั้น คำฟ้องของผู้ฟ้องคดีทั้งสามจึงมีความมุ่งหมายที่จะให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสามเป็นสำคัญ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ต้องเป็นคดีที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ถูกฟ้องให้รับผิดเยียวยาความเสียหายให้แก่โจทก์โดยการชดใช้เงิน ส่งมอบทรัพย์สิน กระทำการหรืองดเว้นกระทำการ เป็นผู้ใช้อำนาจตามกฎหมายออกกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือกระทำการอื่นใด หรือละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร โดยกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือการกระทำอื่น หรือการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรนั้นก่อความเสียหายให้แก่โจทก์ เมื่อคดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองฟ้องขอให้จำเลยคืนเงินเบี้ยหวัด เงินช่วยค่าครองชีพผู้รับเบี้ยหวัดบำนาญ (ช.ค.บ.) เงินบำนาญ และเงินบำเหน็จดำรงชีพ ที่จำเลยได้รับไปโดยไม่มีสิทธิพร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ โดยการที่จำเลยรับเงินดังกล่าวจากโจทก์ไปนั้นมิใช่กรณีที่จำเลยใช้อำนาจตามกฎหมายออกกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือกระทำการอื่นใด ทั้งมิใช่กรณีที่จำเลยละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรแต่อย่างใด คดีนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

แม้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ และผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ตั้งรูปเรื่องการฟ้องคดีเป็นการขอให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ไม่รับคำคัดค้านการรังวัดสอบเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่และคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แต่เมื่อพิจารณาคำคัดค้านการรังวัดสอบเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่แล้ว เป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่อ้างว่าได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ทั้งแปลงตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๘๒ อันเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดิน จึงมีประเด็นต้องวินิจฉัยว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นของนางสาว ม. ผู้มีชื่อในโฉนดที่ดินพิพาท ทั้งยังปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ได้ยื่นฟ้องนางสาว ม. ต่อศาลจังหวัดอุดรธานี ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทและขับไล่นางสาว ม. ออกจากที่ดินพิพาท ซึ่งศาลชั้นต้นมีคำพิพากษาแล้ว และคดีอยู่ระหว่างอุทธรณ์ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คดีนี้ กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร เป็นนิติบุคคล จัดตั้งขึ้นตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๔๒ มีวัตถุประสงค์ในการส่งเสริมและสนับสนุนการรวมกลุ่มของเกษตรกร ในการพัฒนาคุณภาพชีวิตและการแก้ไขปัญหาของเกษตรกร ฟื้นฟูและพัฒนาอาชีพเกษตรกรรมของเกษตรกร ได้รับเงินส่วนหนึ่งจากทุนประเดิมที่รัฐบาลจัดสรรให้และเงินอุดหนุนจากรัฐบาลหรือที่ได้รับจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี และในกรณีกองทุนมีจำนวนเงินไม่พอสำหรับค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานของสำนักงานและค่าภาระต่าง ๆ ที่เหมาะสม มาตรา ๖ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติให้รัฐพึงจัดสรรงบประมาณแผ่นดินเข้าสมทบกองทุนเท่าจำนวนที่จำเป็น โดยมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้กองทุนไม่เป็นส่วนราชการ หรือรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร จึงมีลักษณะเป็นหน่วยงานอื่นของรัฐ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามนัยบทนิยาม "หน่วยงานทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีสำนักงานกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร จำเลย เป็นหน่วยงานธุรการ ดำเนินงานให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของกองทุน แต่เมื่อพิจารณาสัญญาพิพาท เป็นสัญญาเช่าซื้อทรัพย์สินประเภทที่ดินระหว่างนาย พ. โจทก์ที่ ๑ กับกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร ซึ่งมีสาระสำคัญว่า โจทก์ที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าซื้อได้ตกลงทำสัญญาเช่าซื้อที่ดินกับกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร ในฐานะผู้ให้เช่าซื้อ ในราคา ๘๗๗,๘๖๓.๐๒ บาท ตกลงชำระพร้อมค่าบริการในอัตราร้อยละ ๓ ต่อปี ของค่าเช่าซื้อ โดยจะชำระให้เสร็จสิ้นภายในระยะเวลา ๕ ปี เมื่อผู้เช่าซื้อชำระค่าเช่าซื้อครบถ้วนแล้ว ผู้ให้เช่าซื้อจะโอนกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในทรัพย์สินที่เช่าซื้อให้แก่ผู้เช่าซื้อโดยตรงโดยไม่ชักช้า ซึ่งมีลักษณะเป็นสัญญาเช่าซื้อทรัพย์สินทั่วไปที่พบเห็นได้ในการทำนิติสัมพันธ์ระหว่างเอกชนกับเอกชน สัญญาพิพาทไม่มีข้อกำหนดให้อำนาจผู้ให้เช่าซื้อบังคับการให้เป็นไปตามสัญญาฝ่ายเดียวที่จะแสดงให้เห็นถึงเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครอง และมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ สัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ อันจะถือเป็นสัญญาทางปกครองตามบทนิยาม "สัญญาทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ทั้งสองฟ้องว่าได้ชำระค่าเช่าซื้อให้แก่จำเลยครบถ้วนแล้ว แต่จำเลยไม่โอนกรรมสิทธิ์ที่ดินคืนแก่โจทก์ทั้งสองตามสัญญา ขอให้จำเลยจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินพิพาทให้แก่โจทก์ทั้งสองตามสัญญา ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งของหน่วยงานทางปกครอง มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คดีนี้ การประปานครหลวง ผู้ฟ้องคดี ฟ้องขอให้ธนาคารทหารไทยธนชาต ผู้ถูกฟ้องคดี ในฐานะผู้ค้ำประกันรับผิดตามสัญญาค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาของบริษัท ส. ผู้ขาย และโดยที่ลำพังสัญญาค้ำประกันมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่สัญญาค้ำประกันเป็นสัญญาอุปกรณ์ที่ความรับผิดของผู้ค้ำประกันจะเกิดมีขึ้นต่อเมื่อลูกหนี้ชั้นต้นไม่ชำระหนี้นั้น กรณีจึงต้องพิจารณาว่า สัญญาซื้อขายระหว่างผู้ฟ้องคดีกับบริษัท ส. ผู้ขาย และบันทึกข้อตกลงแนบท้ายสัญญาซึ่งเป็นสัญญาประธานนั้นเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า แม้การประปานครหลวง ผู้ฟ้องคดี คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติมีฐานะเป็น "หน่วยงานทางปกครอง" ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เมื่อพิจารณาสัญญาซื้อขายท่อพีวีซี พร้อมยางหัวท่อ และบันทึกข้อตกลงแนบท้ายสัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดี กับบริษัท ส. ผู้ขาย เป็นเพียงการจัดซื้อวัสดุอุปกรณ์เพื่อนำมาใช้ในการดำเนินงานของผู้ฟ้องคดีเท่านั้น โดยสัญญามีสาระสำคัญเพียงว่าให้บริษัท ส. ผู้ขาย ส่งมอบสิ่งของที่ซื้อขายให้ถูกต้องครบถ้วนตามที่กำหนดไว้ในสัญญาและผู้ฟ้องคดีตกลงชำระเงินเมื่อได้รับมอบสิ่งของที่ซื้อขายไว้โดยครบถ้วน ลักษณะของสัญญาพิพาทจึงเป็นเพียงสัญญาซื้อขายวัสดุอุปกรณ์ที่หน่วยงานทางปกครองผู้ซื้อและบริษัท ส. ผู้ขาย ผูกนิติสัมพันธ์บนพื้นฐานความเท่าเทียมกันของคู่สัญญา จึงมีลักษณะเป็นสัญญาซื้อขายทั่วไป ทั้งข้อกำหนดในสัญญาไม่ได้มีวัตถุประสงค์แห่งสัญญาเป็นการให้บริษัท ส. ผู้ขาย เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง อันจะถือว่าเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ และมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามบทนิยาม "สัญญาทางปกครอง" ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาซื้อขายระหว่างผู้ฟ้องคดีกับบริษัท ส. ผู้ขาย จึงมิใช่สัญญาทางปกครองแต่เป็นเพียงสัญญาทางแพ่งของหน่วยงานทางปกครอง และมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนี้ สัญญาค้ำประกันพิพาท ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ที่ผู้ถูกฟ้องคดีให้ไว้ต่อผู้ฟ้องคดี เพื่อเป็นการค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาซื้อขายท่อพีวีซี พร้อมยางหัวท่อ และบันทึกข้อตกลงแนบท้ายสัญญา ซึ่งเป็นสัญญาประธาน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลยุติธรรมเช่นเดียวกับสัญญาประธาน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คดีนี้ บริษัทเอกชน ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง การเคหะแห่งชาติ ที่ ๑ ผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ ที่ ๒ ผู้อำนวยการฝ่ายบริหารสินทรัพย์ ที่ ๓ ผู้อำนวยการฝ่ายทรัพย์สินและอาคารเช่า ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี ว่า ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาเช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชนกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จำนวน ๙ ฉบับ มีกำหนดเวลาเช่า ๓ ปี ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ประกาศเรื่อง มาตรการช่วยเหลือลูกค้าการเคหะแห่งชาติที่ได้รับผลกระทบจากการแพร่ระบาดของไวรัส COVID-19 ผู้ฟ้องคดีจึงลดราคาค่าเช่าให้แก่ผู้เช่ารายย่อยตามประกาศดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ มีหนังสือแจ้งผลการพิจารณาว่าผู้ฟ้องคดีขาดคุณสมบัติในการรับสิทธิเยียวยาและต้องชำระ ค่าเช่าเหมาตามอัตราปกติ ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คำสั่งที่ให้ส่งสำเนาใบเสร็จรับเงินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ และคำสั่งชำระเงินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีหนังสือแจ้งผลอุทธรณ์ว่า ผู้ฟ้องคดีไม่ได้จัดส่งสำเนา ใบเสร็จรับเงินภายในเวลาที่กำหนดจึงไม่อาจพิจารณาให้สิทธิเยียวยามาตรการช่วยเหลือให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้ และถือว่าผู้ฟ้องคดีค้างชำระค่าเช่าเหมาจึงบอกเลิกและไม่ต่อสัญญาดังกล่าว ขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ และที่ ๔ เพิกถอนคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่มีคำสั่งยืนตามคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่มีคำสั่ง เลิกสัญญาจำนวน ๖ สัญญา และคำสั่งไม่ต่ออายุสัญญาจำนวน ๓ สัญญา ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ คืนเงินตามหนังสือ ค้ำประกันของธนาคารพาณิชย์รวมจำนวน ๙ ฉบับ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา มีปัญหาต้องวินิจฉัยว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง เห็นว่า การเคหะแห่งชาติ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงาน ทางปกครองตามบทนิยาม "หน่วยงานทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๑ มีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ทั้งในลักษณะที่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง และในลักษณะของการดำเนินการที่เป็นการประกอบกิจการในเชิงธุรกิจซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่ง และโดยที่การจัดให้มีเคหะเพื่อให้ประชาชน ได้มีที่อยู่อาศัย รวมตลอดถึงจัดให้มีสาธารณูปโภค สาธารณูปการ และสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้อยู่อาศัย ทำนุบำรุง ปรับปรุง และพัฒนาบรรดาเคหะดังกล่าว รวมทั้งพัฒนาผู้อยู่อาศัยให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น ทั้งในทางสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม เป็นการจัดทำบริการสาธารณะของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตกลงทำสัญญาให้ ผู้ฟ้องคดีเช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชน ๙ สัญญา เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีนำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัย และให้ ผู้ฟ้องคดีบริหารจัดการชุมชนรวมถึงดูแลระบบสาธารณูปโภคภายในโครงการ เพื่อให้ประชาชนที่อยู่อาศัยภายในโครงการมีสภาพความเป็นอยู่ สิ่งแวดล้อมและสังคมที่ดีจึงเป็นการให้ผู้ฟ้องคดีเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คดีนี้ การเคหะแห่งชาติ โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทเอกชน ที่ ๑ และธนาคารพาณิชย์ ที่ ๒ จำเลย ภายหลังศาลมีคำสั่งอนุญาตให้โจทก์ถอนฟ้องจำเลยที่ ๒ ความว่า โจทก์ทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชนโครงการบ้านเอื้ออาทรสมุทรสาคร (นาดี) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้จำเลยที่ ๑ นำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัยมีกำหนดเวลา ๓ ปี ต่อมาโจทก์มีนโยบายที่จะบริหารอาคารเช่าโครงการของโจทก์เอง ประกอบกับจำเลยที่ ๑ ค้างชำระค่าเช่า และค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน โจทก์จึงมีหนังสือบอกกล่าวแจ้งการไม่ต่อสัญญาเช่าและให้จำเลยที่ ๑ ชำระค่าเช่าและค่าใช้จ่ายอื่นที่ค้างชำระ และส่งมอบทรัพย์สินที่เช่าคืนแก่โจทก์ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ขับไล่จำเลยที่ ๑ และบริวารออกจากอาคารที่เช่าตามฟ้อง ให้จำเลยที่ ๑ ชำระค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา แต่โดยที่การเคหะแห่งชาติ โจทก์ เป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามบทนิยาม "หน่วยงานทางปกครอง"ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ โจทก์จึงมีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ทั้งในลักษณะที่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง และในลักษณะของการดำเนินการที่เป็นการประกอบกิจการในเชิงธุรกิจซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่ง และโดยที่การจัดให้มีเคหะเพื่อให้ประชาชนได้มีที่อยู่อาศัย รวมตลอดถึงจัดให้มีสาธารณูปโภค สาธารณูปการ และสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้อยู่อาศัย ทำนุบำรุง ปรับปรุง และพัฒนาบรรดาเคหะดังกล่าว รวมทั้งพัฒนาผู้อยู่อาศัยให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นทั้งในทางสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม เป็นการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ การที่โจทก์ตกลงทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชนโครงการบ้านเอื้ออาทรสมุทรสาคร (นาดี) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้จำเลยที่ ๑ นำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัย และให้จำเลยที่ ๑ บริหารจัดการชุมชนรวมถึงดูแลระบบสาธารณูปโภคภายในโครงการ เพื่อให้ประชาชนที่อยู่อาศัยภายในโครงการมีสภาพความเป็นอยู่ สิ่งแวดล้อมและสังคมที่ดีจึงเป็นการให้จำเลยที่ ๑ เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

สำนักงานศาลปกครอง ผู้ร้องยื่นคำร้องขอให้วินิจฉัยว่า คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขแดงที่ อร. ๓๓/๒๕๖๕ ขัดแย้งกับคำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๒๖๓๔/๒๕๖๓

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า เดิมสำนักงานศาลปกครอง ยื่นฟ้อง นาย ส. ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๙๓๘/๒๕๕๗ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเรียกให้ นาย ส. คืนเงินค่าเช่าบ้านที่รับไปโดยไม่มีสิทธิ ต่อมา มีการดำเนินการเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล โดยศาลปกครองกลางได้มีคำสั่งให้โอนสำนวนคดีนี้ไปศาลยุติธรรม (ศาลแพ่ง) ตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๒) และวรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ต่อมา นาย ส. ยื่นฟ้อง ผู้อำนวยการสำนักบริหารการเงินและต้นทุน ที่ ๑ เลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๙๙๑/๒๕๕๗ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เพิกถอนสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านของผู้ฟ้องคดีและเรียกเงินค่าเช่าบ้านคืนจากผู้ฟ้องคดี เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดำเนินการโดยให้มีการจ่ายเงินค่าเช่าบ้านแก่นาย ส. ตามสิทธิอันพึงมีพึงได้ตั้งแต่เดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๕๗ เป็นต้นไป โดยคดีทั้งสองนี้ ศาลฎีกาและศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยตรงกันว่า นาย ส. เป็นผู้ไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตามระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง ว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๕ คำสั่งของผู้อำนวยการสำนักบริหารการเงินและต้นทุนซึ่งเป็นผู้รับมอบอำนาจจากเลขาธิการสำนักงานศาลปกครองในการอนุมัติเบิกค่าเช่าบ้านและเพิกถอนการอนุมัติเบิกค่าเช่าบ้าน ที่ให้เพิกถอนสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านของนาย ส. จึงเป็นคำสั่งโดยชอบด้วยกฎหมาย แต่ในส่วนที่ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยต่อมาว่า นาย ส. ผู้ฟ้องคดีได้รับเงินค่าเช่าบ้านโดยสุจริตและได้ใช้เงินดังกล่าวไปจนหมดสิ้น จึงไม่ต้องคืนเงินค่าเช่าบ้านที่ได้รับไปเต็มจำนวน ตามมาตรา ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบมาตรา ๔๑๒ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์นั้น ขัดแย้งกับคำพิพากษาศาลฎีกาที่วินิจฉัยว่า การเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านระหว่างสำนักงานศาลปกครองและนาย ส. มิใช่เป็นการกระทำเพื่อชำระหนี้หรือได้มาโดยประการอื่นโดยปราศจากมูลอันจะอ้างกฎหมายได้ หากแต่เป็นเรื่องนาย ส. ขอรับสวัสดิการจากหน่วยงานของรัฐ แต่ได้รับเงินค่าเช่าบ้านมาโดยไม่ชอบ กรณีจึงไม่ใช่เรื่องลาภมิควรได้ สำนักงานศาลปกครองซึ่งเป็นเจ้าของเงินที่ส่งมอบให้แก่นาย ส. โดยสำคัญผิด จึงมีสิทธิติดตามเอาคืนจากนาย ส. ผู้ไม่มีสิทธิได้รับตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๓๖ และพิพากษาให้นาย ส. คืนเงินให้แก่สำนักงานศาลปกครอง เพราะคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดดังกล่าวมีผลทำให้สำนักงานศาลปกครองไม่อาจเรียกคืนเงินค่าเช่าบ้านที่นาย ส. ได้รับไปจากสำนักงานศาลปกครองได้ คำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในส่วนนี้จึงขัดแย้งกับคำพิพากษาศาลฎีกา

มีปัญหาต้องวินิจฉัยต่อไปว่า คู่ความต้องปฏิบัติตามคำวินิจฉัยในส่วนที่เรียกเงินคืนอย่างไร เห็นว่า คำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในส่วนนี้เป็นการวินิจฉัยที่เกี่ยวกับประเด็นการเรียกคืนเงินค่าเช่าบ้านที่อ้างว่านาย ส. รับไปโดยไม่มีสิทธิ ซึ่งเป็นข้อพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามที่สำนักงานศาลปกครองได้ฟ้องขอให้นาย ส. คืนค่าเช่าบ้านที่รับไปโดยไม่มีสิทธิต่อศาลปกครองกลางและศาลปกครองกลางกับศาลแพ่งมีความเห็นตรงกันว่าคดีอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม จึงได้โอนคดีมาพิจารณาพิพากษาที่ศาลยุติธรรม ทั้งศาลปกครองสูงสุดก็ได้วินิจฉัยไว้ในคำพิพากษาแล้วว่า คำสั่งของหน่วยงานในส่วนที่เรียกคืนเงินค่าเช่าบ้านจากนาย ส. นั้น มิใช่การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ นาย ส. จึงไม่มีสิทธิฟ้องคดีขอให้เพิกถอนหนังสือดังกล่าวเฉพาะในส่วนที่เรียกให้นาย ส. คืนเงินค่าเช่าบ้าน พิพากษายกฟ้อง ดังนั้น เมื่อนาย ส. ไม่มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนหนังสือที่เรียกให้คืนเงินค่าเช่าบ้าน ศาลปกครองสูงสุดจึงไม่อาจวินิจฉัยว่า นาย ส. ได้รับเงินค่าเช่าบ้านโดยสุจริตและได้ใช้เงินดังกล่าวไปจนหมดสิ้น จึงไม่ต้องคืนเงินค่าเช่าบ้านที่ได้รับไปเต็มจำนวนให้แก่หน่วยงาน ตามมาตรา ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบมาตรา ๔๑๒ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ทั้งคำวินิจฉัยดังกล่าวเป็นประเด็นข้อพิพาทในคดีของศาลยุติธรรมที่จะต้องวินิจฉัยว่า สำนักงานศาลปกครองมีอำนาจฟ้องเรียกคืนเงินค่าเช่าบ้านที่รับไปโดยไม่มีสิทธิ และนาย ส. ต้องคืนเงินค่าเช่าบ้านที่ได้รับไปโดยไม่มีสิทธิแก่สำนักงานศาลปกครองหรือไม่ เพียงใด ดังนั้น การที่ศาลฎีกาพิพากษาให้นาย ส. จำเลยคืนเงินค่าเช่าบ้านเต็มจำนวนให้แก่สำนักงานศาลปกครอง โดยอ้างอาศัยอำนาจตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาตรา ๑๓๓๖ และไม่นำพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕๑ วรรคสี่ มาใช้บังคับ ก็เป็นอำนาจของศาลในคดีที่อยู่ในเขตอำนาจจะวินิจฉัยปรับบทกฎหมายใช้บังคับแก่ข้อเท็จจริงในคดี และเป็นประเด็นข้อพิพาทโดยตรงในคดีของศาลยุติธรรม คู่ความในคดีนี้จึงต้องปฏิบัติตามคำวินิจฉัยในส่วนการเรียกคืนเงินตามคำพิพากษาศาลฎีกา ซึ่งเป็นศาลที่มีเขตอำนาจในการวินิจฉัยประเด็นข้อพิพาทนี้

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขแดงที่ อร. ๓๓/๒๕๖๕ ระหว่าง นาย ส. ผู้ฟ้องคดี กับ ผู้อำนวยการสำนักบริหารการเงินและต้นทุน ที่ ๑ เลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ในส่วนที่วินิจฉัยว่า นาย ส. ได้รับเงินค่าเช่าบ้านโดยสุจริตและได้ใช้เงินดังกล่าวไปจนหมดสิ้น จึงไม่ต้องคืนเงินค่าเช่าบ้านที่ได้รับไปเต็มจำนวนให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง ตามมาตรา ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบมาตรา ๔๑๒ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ขัดแย้งกับคำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๒๖๓๔/๒๕๖๓ ระหว่าง สำนักงานศาลปกครอง โจทก์ นาย ส. จำเลย ให้คู่ความปฏิบัติตามคำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๒๖๓๔/๒๕๖๓

แม้ผู้อำนวยการเขตบางซื่อ ที่ ๑ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๒ และสำนักงานเขตบางซื่อ ที่ ๓ กรุงเทพมหานคร ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครอง ตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำ ตามมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๖) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ แต่การที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่โดยอ้างเหตุว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่กระทำละเมิดปรับปรุงถนนคอนกรีตพร้อมวางท่อระบายน้ำบางส่วนรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ให้การว่า ถนนพิพาทตกเป็นทางสาธารณประโยชน์โดยปริยาย จึงไม่ต้องรับผิดต่อผู้ฟ้องคดี การที่จะวินิจฉัยว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ กระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีหรือไม่ จึงเป็นเพียงผลของการวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับสถานะของที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ซึ่งหากศาลวินิจฉัยว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดี การปรับปรุงถนนคอนกรีตพร้อมวางท่อระบายน้ำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ก็เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี แต่หากที่ดินพิพาทตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันซึ่งอยู่ในการดูแลรักษาของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่แล้ว จะเป็นผลให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่มีอำนาจเข้าไปจัดให้มีและบำรุงรักษาทางพิพาทได้ ไม่เป็นละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ดังนั้น คำฟ้องของผู้ฟ้องคดีจึงมีความมุ่งหมายที่จะให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นสำคัญ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คดีนี้ โจทก์ทั้งสี่เป็นเอกชน ยื่นฟ้องกรมที่ดิน จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นเอกชน โดยมูลความแห่งคดีสืบเนื่องมาจากการที่เจ้าพนักงานที่ดินสังกัดจำเลยที่ ๑ จดทะเบียนจัดตั้งนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรรให้แก่ผู้ซื้อที่ดินจัดสรร ซึ่งโจทก์ทั้งสี่อ้างว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากผู้ขออนุญาตจัดสรรที่ดินยังไม่ได้สร้างถนนเชื่อมทางเข้าออกสู่ถนนสาธารณะซึ่งเป็นสาธารณูปโภคในโครงการตามที่ได้ขออนุญาตไว้ การดำเนินการประชุมผู้ซื้อที่ดินจัดสรร การประกาศของเจ้าพนักงานที่ดินเรื่อง การขอจดทะเบียนจัดตั้งนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรรเพื่อจดทะเบียนจัดตั้งจำเลยที่ ๒ ตลอดจนการจัดให้มีการประชุมใหญ่สามัญครั้งแรก ภายหลังจากการจดทะเบียนจัดตั้งจำเลยที่ ๒ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ทั้งสี่จึงฟ้องขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรร รายงานการประชุมผู้ซื้อที่ดินจัดสรร และรายงานการประชุมใหญ่ครั้งแรก ดังนี้ เมื่อการจดทะเบียนจัดตั้งนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรรของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดเชียงใหม่ สาขาสันกำแพง ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดจำเลยที่ ๑ เป็นการดำเนินการตามพระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ มาตรา ๔๕ ประกอบกับกฎกระทรวงว่าด้วยการขอจดทะเบียนจัดตั้ง การบริหาร การควบ และการยกเลิกนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรร พ.ศ. ๒๕๔๕ หมวด ๑ การขอจดทะเบียนจัดตั้งนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรร และการจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงข้อบังคับ กรณีจึงเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล จึงเป็น "คำสั่งทางปกครอง" ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ การที่โจทก์ทั้งสี่ฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนการจดทะเบียนจัดตั้งนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรรโดยอ้างว่า เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ ประกอบกับกฎกระทรวงว่าด้วยการขอจดทะเบียนจัดตั้ง การบริหาร การควบ และการยกเลิกนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรร พ.ศ. ๒๕๔๕ กรณีตามคำฟ้องจึงเป็นเรื่องที่โจทก์ทั้งสี่ฟ้องขอให้ศาลตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองดังกล่าวว่าเป็นการใช้อำนาจที่ถูกต้องตามพระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ หรือไม่ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คดีที่บริษัท ท. จำกัด ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้ององค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทย จำเลยที่ ๑ นาย ส (รองผู้อำนวยการจำเลยที่ ๑) จำเลยที่ ๒ ว่า จำเลยที่ ๒ ออกประกาศ เรื่อง การสรรหาตัวแทนบริหารธุรกิจแฟรนไชส์ร้าน THAI-DENMARK MILK LAND และเรื่อง ประกาศผู้ชนะการเสนอราคาการสรรหาตัวแทนบริหารจัดการธุรกิจแฟรนไชส์ร้าน THAI-DENMARK MILK LAND โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และจำเลยที่ ๒ มีหนังสือบอกเลิกบันทึกข้อตกลงและบันทึกข้อตกลงแก้ไขเพิ่มเติมข้อความในสัญญาที่ให้โจทก์เป็นผู้จำหน่ายสินค้าและส่งวัตถุดิบให้แก่ร้าน THAI-DENMARK MILK LAND ทุกสาขา แต่เพียงผู้เดียว โดยยังไม่ครบกำหนดระยะเวลา ตามบันทึกข้อตกลง ขอให้จำเลยทั้งสองยกเลิกประกาศทั้งสองฉบับดังกล่าว และชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย เห็นว่า ในส่วนคำฟ้องที่โจทก์ฟ้องขอให้ยกเลิกประกาศทั้งสองฉบับดังกล่าว ทั้งศาลจังหวัดสระบุรีและศาลปกครองกลางมีความเห็นพ้องกันว่า คำฟ้องในข้อหานี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คำฟ้องในข้อหานี้จึงไม่เป็นกรณีเขตอำนาจศาลขัดแย้งกัน ตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลจะรับวินิจฉัย

คดีคงมีปัญหาต้องวินิจฉัยเฉพาะคำฟ้องในข้อหาที่โจทก์ฟ้องว่า การที่จำเลยที่ ๒ มีหนังสือบอกเลิกบันทึกข้อตกลงและบันทึกข้อตกลงแก้ไขเพิ่มเติมข้อความในสัญญาพิพาทเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจศาลใด กรณีมีปัญหาต้องพิจารณาว่า บันทึกข้อตกลงและบันทึกข้อตกลงแก้ไขเพิ่มเติมข้อความในสัญญาพิพาทเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า เมื่อพิจารณาบันทึกข้อตกลงพิพาทระหว่างสโมสรผู้ปฏิบัติงาน อ.ส.ค. กับโจทก์ และบันทึกข้อตกลงแก้ไขเพิ่มเติมข้อความในสัญญาพิพาทจะเห็นได้ว่า สโมสรผู้ปฏิบัติงาน อ.ส.ค. ทำบันทึกข้อตกลงดังกล่าวในนามองค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทย (อ.ส.ค.) ที่จัดตั้งขึ้นตามมาตรา ๕ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๔ เป็นองค์การของรัฐบาลตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจ โดยจำเลยที่ ๑ มอบหมายให้สโมสรผู้ปฏิบัติงาน อ.ส.ค. ไปทำบันทึกข้อตกลงกับโจทก์เพื่อตกลงให้โจทก์เป็นผู้จำหน่ายสินค้าให้กับร้าน THAI-DENMARK MILK LAND และแฟรนไชส์ของร้านทุกสาขา อันเป็นวัตถุประสงค์ของจำเลยที่ ๑ ตามมาตรา ๗ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๔ (๒) ที่มีวัตถุประสงค์ด้านธุรกิจอุตสาหกรรมโคนม ทั้งปรากฏตามหนังสือบอกเลิกบันทึกข้อตกลงที่จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ มีหนังสือถึงผู้จัดการบริษัทโจทก์ เพื่อบอกเลิกบันทึกข้อตกลงระหว่างสโมสรผู้ปฏิบัติงาน อ.ส.ค. กับโจทก์ โดยให้มีผลทันทีนับแต่วันที่โจทก์ได้รับหนังสือ และจำเลยที่ ๑ ขอสงวนสิทธิเรียกร้องค่าเสียหายจากโจทก์ แสดงให้เห็นว่าการกระทำของสโมสรผู้ปฏิบัติงาน อ.ส.ค. เป็นการกระทำแทนจำเลยที่ ๑ สัญญาตามบันทึกข้อตกลงพิพาทจึงเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลที่กระทำการแทนรัฐ อย่างไรก็ตาม บันทึกข้อตกลงพิพาทที่กำหนดให้โจทก์เป็นผู้จำหน่ายสินค้าให้กับร้าน THAI-DENMARK MILK LAND และแฟรนไชส์ร้าน THAI-DENMARK MILK LAND ตามที่กำหนดไว้ในเอกสารแนบท้ายบันทึกข้อตกลง โดยสโมสรจะชำระค่าสินค้าให้กับโจทก์ภายในระยะเวลาที่กำหนดในใบวางบิลหรือใบแจ้งหนี้ และโจทก์ตกลงให้ส่วนลดค่าสินค้าแก่สโมสรในอัตราอย่างน้อย ร้อยละ ๕ ของราคาที่ได้กำหนดไว้ในรายการสินค้า เป็นเพียงข้อตกลงที่มอบหมายให้โจทก์ทำกิจการตามวัตถุประสงค์ของจำเลยที่ ๑ ด้านธุรกิจอุตสาหกรรมโคนม ซึ่งมิใช่วัตถุประสงค์ด้านส่งเสริมกิจการโคนมตามมาตรา ๗ (๑) แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๔ อันจะถือว่าเป็นวัตถุประสงค์ด้านการบริการสาธารณะ ลักษณะของสัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง และไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามบทนิยาม "สัญญาทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทตามคำฟ้องในข้อหานี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คดีนี้ การเคหะแห่งชาติ โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทเอกชน ที่ ๑ และธนาคารพาณิชย์ ที่ ๒ จำเลย ภายหลังศาลมีคำสั่งอนุญาตให้โจทก์ถอนฟ้องจำเลยที่ ๒ ความว่า โจทก์ทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชน โครงการเคหะชุมชนเชียงใหม่ ระยะ ๓ (แฟลตเช่า) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้จำเลยที่ ๑ นำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัย มีกำหนด ๓ ปี ต่อมา โจทก์กับจำเลยที่ ๑ ทำบันทึกเพิ่มเติมต่อท้ายสัญญาเช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชน ลดจำนวนห้องเช่าและตกลงเปลี่ยนแปลงอัตราค่าเช่ารายเดือน จำเลยที่ ๑ เข้าครอบครองและใช้ประโยชน์ทรัพย์สินที่เช่าแต่ค้างชำระค่าเช่าแก่โจทก์ ขอให้ศาลพิพากษาขับไล่จำเลยที่ ๑ และบริวารออกจากที่ดินและอาคารพิพาท ให้จำเลยที่ ๑ ชำระค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา แต่โดยที่การเคหะแห่งชาติ โจทก์ เป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามบทนิยาม "หน่วยงานทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ โจทก์มีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ทั้งในลักษณะที่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง และในลักษณะของการดำเนินการที่เป็นการประกอบกิจการในเชิงธุรกิจซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่ง และโดยที่การจัดให้มีเคหะเพื่อให้ประชาชนได้มีที่อยู่อาศัย รวมตลอดถึงจัดให้มีสาธารณูปโภค สาธารณูปการ และสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้อยู่อาศัย ทำนุบำรุง ปรับปรุง และพัฒนาบรรดาเคหะดังกล่าว รวมทั้งพัฒนาผู้อยู่อาศัยให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น ทั้งในทางสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม เป็นการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ การที่โจทก์ตกลงทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชน โครงการเคหะชุมชนเชียงใหม่ ระยะ ๓ (แฟลตเช่า) เพื่อให้จำเลยที่ ๑ นำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัย และให้จำเลยที่ ๑ บริหารจัดการชุมชนรวมถึงดูแลระบบสาธารณูปโภคภายในโครงการ เพื่อให้ประชาชนที่อยู่อาศัยภายในโครงการมีสภาพความเป็นอยู่ สิ่งแวดล้อมและสังคมที่ดีจึงเป็นการให้จำเลยที่ ๑ เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คดีนี้ การเคหะแห่งชาติ โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทเอกชน ที่ ๑ และธนาคารพาณิชย์ ที่ ๒ จำเลย ความว่า โจทก์ทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชนโครงการเคหะชุมชนสมุทรสาคร ระยะ ๒ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ นำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัยและให้จำเลยที่ ๑บริหารชุมชน มีกำหนดเวลา ๓ ปี จำเลยที่ ๑ เข้าครอบครองและใช้ประโยชน์ทรัพย์สินที่เช่าโดยนำห้องออกให้ผู้อื่นเช่าช่วงตามสัญญา แต่จำเลยที่ ๑ ค้างชำระค่าเช่าแก่โจทก์ ภายหลังสัญญาเช่าสิ้นสุดลงจำเลยที่ ๑ ยังคงครอบครองและใช้ประโยชน์ทรัพย์สินที่เช่าตลอดมา ขอให้ขับไล่จำเลยที่ ๑ และบริวารออกจากอาคารที่เช่าตามฟ้อง และส่งมอบทรัพย์สินที่เช่าคืนโจทก์ในสภาพเรียบร้อยปราศจากการชำรุดบกพร่องและการรอนสิทธิ และให้จำเลยที่ ๑ ระงับการนำทรัพย์สินที่เช่าตามฟ้องออกให้เช่าช่วง และห้ามจำเลยที่ ๑ กระทำการใด ๆ อันเป็นการละเมิดต่อทรัพย์สินที่เช่า ให้จำเลยที่ ๑ ชำระค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย ค่าขาดประโยชน์นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยที่ ๑ และบริวารจะออกและส่งมอบที่ดินและอาคารพิพาทคืนให้แก่โจทก์ ให้จำเลยที่ ๒ ร่วมกันหรือแทนกันกับจำเลยที่ ๑ ชำระเงินตามภาระค้ำประกันพร้อมดอกเบี้ย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา แต่โดยที่การเคหะแห่งชาติ โจทก์ เป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามบทนิยาม "หน่วยงานทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ โจทก์มีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ทั้งในลักษณะที่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง และในลักษณะของการดำเนินการที่เป็นการประกอบกิจการในเชิงธุรกิจซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่ง และโดยที่การจัดให้มีเคหะเพื่อให้ประชาชนได้มีที่อยู่อาศัย รวมตลอดถึงจัดให้มีสาธารณูปโภค สาธารณูปการ และสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้อยู่อาศัย ทำนุบำรุง ปรับปรุง และพัฒนาบรรดาเคหะดังกล่าว รวมทั้งพัฒนาผู้อยู่อาศัยให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น ทั้งในทางสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม เป็นการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ การที่โจทก์ทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชนโครงการเคหะชุมชนสมุทรสาคร ระยะ ๒ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ นำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัยและให้จำเลยที่ ๑บริหารชุมชน รวมถึงดูแลระบบสาธารณูปโภคภายในโครงการ เพื่อให้ประชาชนที่อยู่อาศัยภายในโครงการมีสภาพความเป็นอยู่ สิ่งแวดล้อมและสังคมที่ดีจึงเป็นการให้จำเลยที่ ๑ เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง