คำพิพากษา คำสั่งคำร้องและคำวินิจฉัยศาลฎีกา

คดีนี้เอกชนยื่นฟ้อง การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ผู้อำนวยการเขตจตุจักร ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของโฉนดที่ดินซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันควบคุมการก่อสร้างบาทวิถีโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวรุกล้ำเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามยุติการรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี พร้อมทั้งรื้อถอนบาทวิถีออกจากที่ดินแปลงดังกล่าว เห็นว่า แม้การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นรัฐวิสาหกิจ โดยกรุงเทพมหานคร ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้อำนวยการเขตจตุจักร ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามนัยบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เหตุแห่งการฟ้องคดีผู้ฟ้องคดีอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามได้ร่วมกันก่อสร้างโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียว และควบคุมการก่อสร้างบาทวิถีรุกล้ำเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การทำนองเดียวกันว่า การก่อสร้างทางวิ่งรถไฟฟ้ายกระดับของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ บริเวณทางเท้าริมถนนสาธารณะไม่มีส่วนใดส่วนหนึ่งของทางขึ้นลงสถานีรถไฟฟ้าและเสาตอม่อรองรับอาคารรุกล้ำเข้าในที่ดินของผู้ฟ้องคดี กรณีจึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาท การที่ศาลจะวินิจฉัยว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีหรือไม่ จึงเป็นเพียงผลของการวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับสถานะของที่ดินพิพาทว่าปัจจุบันที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินซึ่งประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ซึ่งหากศาลวินิจฉัยว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดี การก่อสร้างบาทวิถีของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี แต่หากที่ดินพิพาทตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันแล้วจะเป็นผลให้การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามไม่เป็นละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ดังนั้น คำฟ้องของผู้ฟ้องคดีจึงมีความมุ่งหมายที่จะให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นสำคัญ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คดีนี้แม้กรมท่าอากาศยาน จำเลย เป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อพิจารณาลักษณะของสัญญาเช่าที่ดินราชพัสดุระหว่างโจทก์กับท่าอากาศยานอุดรธานี ซึ่งเป็นหน่วยงานในสังกัดจำเลยมีสาระสำคัญเป็นการให้โจทก์ได้ประโยชน์จากการใช้ที่ดินที่เช่าเพื่อประกอบกิจการบริหารลานจอดรถยนต์ สำนักงาน ร้านค้าและบริการเพื่อประโยชน์ในกิจการของโจทก์โดยตรง โดยจำเลยได้ค่าเช่าเป็นผลประโยชน์ตอบแทนเท่านั้น มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และมิใช่สัญญาที่จำเลยมอบให้โจทก์เข้าดำเนินการบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับจำเลย อันจะถือว่าเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ สัญญาพิพาทจึงไม่เป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาเช่าที่ดินราชพัสดุระหว่างโจทก์กับจำเลยจึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งของหน่วยงานทางปกครอง ข้อพิพาทตามคำฟ้องในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คดีที่ นาย ส. โจทก์ ซึ่งเคยเป็นสมาชิกสหกรณ์ออมทรัพย์ครูมุกดาหาร จำกัด ยื่นฟ้อง สหกรณ์ออมทรัพย์ครูมุกดาหาร จำกัด จำเลย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนมติคณะกรรมการดำเนินการของจำเลย ครั้งที่ ๑๗/๒๕๖๒ เมื่อวันที่ ๒๒ พฤศจิกายน ๒๕๖๒ ที่มีมติให้โจทก์ออกจากการเป็นสมาชิกของจำเลย และเพิกถอนมติคณะกรรมการดำเนินการของจำเลย ครั้งที่ ๒๒/๒๕๖๒ เมื่อวันที่ ๘ มกราคม ๒๕๖๓ วาระที่ ๔.๑ เรื่อง การพิจารณาคำร้องอุทธรณ์ฯ และขอให้จำเลยคืนสิทธิและหน้าที่แก่โจทก์ตามที่เคยเป็นอยู่เดิม แต่โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้ (๑) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่งหรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ เมื่อคดีนี้สหกรณ์ออมทรัพย์ครูมุกดาหาร จำกัด จำเลยจัดตั้งขึ้นโดยการจดทะเบียนตามมาตรา ๓๓ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ และเป็นนิติบุคคลตามมาตรา ๓๗ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน โดยจำเลยประกอบด้วยคณะบุคคลที่ร่วมกันดำเนินกิจการเพื่อประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมของสมาชิก ช่วยเหลือตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกัน และการดำเนินกิจการของสหกรณ์ตามวัตถุประสงค์ในมาตรา ๔๖ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เป็นไปเพื่อประโยชน์ของสมาชิกสหกรณ์ที่รวมตัวกัน จำเลยจึงเป็นนิติบุคคลเอกชนมิใช่นิติบุคคลมหาชนและไม่เข้าประเภทหนึ่งประเภทใดของ "หน่วยงานทางปกครอง" ตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คณะกรรมการดำเนินการของจำเลยจึงไม่ใช่ "เจ้าหน้าที่ของรัฐ" ตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ดังนั้นมติของคณะกรรมการดำเนินการของจำเลยที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนในคดีนี้ จึงมิใช่การกระทำที่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว จึงมิใช่ "คำสั่งทางปกครอง" ตามบทนิยามในมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นข้อพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกันที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คดีที่ นาย ย. โจทก์ ซึ่งเคยเป็นสมาชิกสหกรณ์ออมทรัพย์ครูมุกดาหาร จำกัด ยื่นฟ้อง สหกรณ์ออมทรัพย์ครูมุกดาหาร จำกัด จำเลย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนมติคณะกรรมการดำเนินการของจำเลย ครั้งที่ ๑๗/๒๕๖๒ เมื่อวันที่ ๒๒ พฤศจิกายน ๒๕๖๒ ที่มีมติให้โจทก์ออกจากการเป็นสมาชิกของจำเลย และเพิกถอนมติที่ประชุมคณะกรรมการดำเนินการของจำเลย ครั้งที่ ๒๒/๒๕๖๒ เมื่อวันที่ ๘ มกราคม ๒๕๖๓ วาระที่ ๔.๑ เรื่อง การพิจารณาคำร้องอุทธรณ์ฯ กับขอให้เพิกถอนมติที่ประชุมใหญ่สามัญประจำปี พ.ศ. ๒๕๖๒ ของจำเลยเมื่อวันที่ ๒๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๓ ที่มีมติให้โจทก์ออกจากสมาชิกและขอให้จำเลยคืนสิทธิและหน้าที่แก่โจทก์ตามที่เคยเป็นอยู่เดิม แต่โดยที่มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้ (๑) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่งหรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริตหรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ เมื่อคดีนี้สหกรณ์ออมทรัพย์ครูมุกดาหารจำกัด จำเลย จัดตั้งขึ้นโดยการจดทะเบียนตามมาตรา ๓๓ แห่งพระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ และเป็นนิติบุคคลตามมาตรา ๓๗ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันโดยจำเลยประกอบด้วยคณะบุคคลที่ร่วมกันดำเนินกิจการเพื่อประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมของสมาชิก ช่วยเหลือตนเองและช่วยเหลือซึ่งกันและกัน และการดำเนินกิจการของสหกรณ์ตามวัตถุประสงค์ในมาตรา ๔๖ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เป็นไปเพื่อประโยชน์ของสมาชิกสหกรณ์ที่รวมตัวกัน จำเลยจึงเป็นนิติบุคคลเอกชนมิใช่นิติบุคคลมหาชนและไม่เข้าประเภทหนึ่งประเภทใดของ "หน่วยงานทางปกครอง" ตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คณะกรรมการดำเนินการของจำเลยจึงไม่ใช่ "เจ้าหน้าที่ของรัฐ" ตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ดังนั้นมติของคณะกรรมการดำเนินการของจำเลยและมติของที่ประชุมใหญ่สามัญประจำปี พ.ศ. ๒๕๖๒ ของจำเลยที่โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนในคดีนี้จึงมิใช่การกระทำที่เกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว จึงมิใช่ "คำสั่งทางปกครอง" ตามบทนิยามในมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เป็นข้อพิพาทในทางแพ่งระหว่างเอกชนด้วยกันที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

แม้คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งหนึ่งร้อยยี่สิบสามซึ่งเป็นเอกชน ยื่นฟ้องกระทรวงการคลัง ที่ ๑ กรมธนารักษ์ ที่ ๒ ธนารักษ์พื้นที่เลย ที่ ๓ ที่ดินจังหวัดเลย ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีคำขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้เพิกถอนที่ราชพัสดุและโฉนดที่ดินที่ออกทับที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งหนึ่งร้อยยี่สิบสาม กับให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ดำเนินการตามประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งหนึ่งร้อยยี่สิบสาม ซึ่งเป็นการฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองและออกเอกสารสิทธิให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งหนึ่งร้อยยี่สิบสาม แต่เหตุแห่งการขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีทั้งหนึ่งร้อยยี่สิบสามอ้างว่าเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินพิพาท แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ออกโฉนดที่ดินและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ จดทะเบียนที่ราชพัสดุโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี ทั้งหนึ่งร้อยยี่สิบสาม อันเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน จึงมีประเด็นต้องวินิจฉัยว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินของรัฐ ดังนั้น เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของผู้ฟ้องคดีทั้งหนึ่งร้อยยี่สิบสาม ในการใช้สิทธิทางศาล ก็เพื่อให้ศาลรับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งหนึ่งร้อยยี่สิบสาม การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของผู้ฟ้องคดีทั้งหนึ่งร้อยยี่สิบสามได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทผู้ฟ้องคดีทั้งหนึ่งร้อยยี่สิบสามเป็นผู้มีสิทธิครอบครอง ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นได้ต่อไป กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชน ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี สาขาเพ็ญ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และนาย ป. ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๒๒๘ ผู้ฟ้องคดีจะเข้าทำประโยชน์ในที่ดินแต่มีป้ายปิดทางเข้าที่ดินว่าห้ามบุคคลภายนอกเข้าโดยเด็ดขาด เมื่อตรวจสอบจึงทราบว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๘๕๒ ให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนการออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๘๕๒ ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รังวัดสอบเขตและปักหมุดโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๒๒๘ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ชดใช้ค่าเสียหาย ค่าขาดประโยชน์ให้แก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามให้การทำนองเดียวกันว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ การออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๒๒๘ ของผู้ฟ้องคดีเกิดจากการนำเดินสำรวจที่ดินผิดพลาดและทับที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เห็นว่า แม้คดีนี้ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครองตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีคำขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๘๕๒ ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครอง แต่คดีมีประเด็นต้องวินิจฉัยว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๒๒๘ ที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าตนเป็นผู้มีกรรมสิทธิ์หรือเป็นที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๘๕๒ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ทั้งการที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ และขอให้รังวัดสอบเขตที่ดินและปักหมุดโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดีให้มีเนื้อที่ตามที่ปรากฏในโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๒๒๘ หรือฟ้องขอให้ชำระค่าเสียหายและค่าขาดประโยชน์จากการใช้ที่ดินก็โดยมีเจตนาเพื่อจะให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดี กรณีจึงเป็นการโต้แย้งสิทธิในที่ดิน แม้ผู้ฟ้องคดีตั้งรูปเรื่องในการฟ้องคดีโดยมีคำขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครอง ก็เป็นเพียงผลของการวินิจฉัยประเด็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๒๒๒๘ ของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๗๘๕๒ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่เป็นเอกชน ยื่นฟ้องนายกองค์การบริหารส่วนตำบลคูเมือง ที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์ สาขาคูเมือง ที่ ๒ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ระหว่างพิจารณาศาลปกครองนครราชสีมามีคำสั่งไม่รับคำฟ้องในส่วนของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และคำขอท้ายฟ้องข้อที่ ๑ , ๓ และ ๔ ไว้พิจารณา สรุปข้อเท็จจริงตามคำฟ้องได้ว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินด้านเกษตรกรรมต่อเนื่องมาโดยตลอดโดยไม่มีหนังสือแสดงสิทธิ บริเวณหมู่ที่ ๔ บ้านจิกน้อย ตำบลคูเมือง อำเภอคูเมือง จังหวัดบุรีรัมย์ จำนวนรวม ๔ แปลง ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้นำที่ดินบริเวณดังกล่าว ซึ่งรวมถึงที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ครอบครองและทำประโยชน์มายื่นคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ที่สาธารณประโยชน์ดงลูกช้างหรือโสกลึกต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และได้มีการสอบสวนและรังวัดทำแผนที่ ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ออกประกาศสำนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์ สาขาคูเมือง เรื่องแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง แต่ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่คัดค้าน จึงได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ใช้สิทธิทางศาลภายในหกสิบวันนับแต่วันที่คัดค้าน การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามจึงไม่ชอบด้วยกฎหมายทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ได้รับความเสียหาย ไม่สามารถยื่นคำร้องขอเข้าทำประโยชน์ในที่ดินที่ครอบครองทำประโยชน์ต่อสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) ได้ ทั้ง ๆ ที่ที่ดินบริเวณนี้ตั้งอยู่ในเขตดำเนินการของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมถือได้ว่าเป็นการเพิกถอนสภาพความเป็นป่าสงวนแห่งชาติแล้วและไม่มีสภาพเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ทำเลเลี้ยงสัตว์ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนประกาศแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ให้การสรุปได้ว่า การออกประกาศหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พนักงานเจ้าหน้าที่ได้ดำเนินการโดยชอบแล้ว ขณะนี้อยู่ระหว่างตรวจสอบประวัติหลักฐานทะเบียนที่สาธารณประโยชน์และการแบ่งเขตการปกครองของอำเภอคูเมือง ยังมิได้มีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เมื่อผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ยื่นคำคัดค้าน โดยไม่มีหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินมาแสดง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ใช้สิทธิทางศาลภายใน ๖๐ วัน ขอให้ยกฟ้อง คดีจึงมีประเด็นหลักที่ศาลต้องวินิจฉัยว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ นำที่ดินในบริเวณบ้านจิกน้อย หมู่ที่ ๔ ตำบลคูเมือง อำเภอคูเมือง จังหวัดบุรีรัมย์ ซึ่งรวมถึงที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินด้านเกษตรกรรมไปยื่นคำขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ที่สาธารณประโยชน์ดงลูกช้างต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ได้ออกประกาศสำนักงานที่ดินจังหวัดบุรีรัมย์ สาขาคูเมือง เรื่องแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยมีประเด็นที่ศาลจำเป็นต้องวินิจฉัยก่อนจึงจะวินิจฉัยประเด็นหลักดังกล่าวได้ แต่เพียงว่าที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ครอบครองทำประโยชน์โดยไม่มีเอกสารสิทธิเป็นที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทพลเมืองใช้ร่วมกัน คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างผู้ฟ้องคดีทั้งสี่กับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม หากแต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสาม ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คดีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดซึ่งเป็นเอกชน ยื่นฟ้องนายกเทศมนตรีตำบลไม้งาม ที่ ๑ นายอำเภอเมืองตาก ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดตาก ที่ ๓ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๔ ผู้ว่าราชการจังหวัดตาก ที่ ๕ ผู้ถูกฟ้องคดีว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดเป็นผู้มีสิทธิในที่ดินตามโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๔๐๗๔ และ ๓๔๐๗๕ ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่เทศบาลตำบลไม้งามยื่นคำขอรังวัดแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๓๓๑๔/๒๕๑๓ (หนองกระทุ่มสาธารณประโยชน์) ต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ และต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ ซึ่งได้รับมอบอำนาจจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ได้มีคำสั่งให้แก้ไขเนื้อที่ในหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงรุกล้ำแนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ ที่แก้ไขหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในส่วนที่ทับที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดและให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ แก้ไขโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดให้มีเนื้อที่ตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์เดิม ศาลปกครองพิษณุโลกไม่รับฟ้องในส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ ไว้พิจารณา ดังนี้ เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ถึงที่ ๕ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แม้ผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดจะมีคำขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งจังหวัดตาก ที่ ๔๖๘/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๕๓ เรื่อง แก้ไขหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในส่วนที่ทับซ้อนที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ด อันเป็นการตั้งรูปเรื่องเป็นการฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครอง แต่เหตุแห่งการขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าวก็เนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ถึงที่ ๕ อ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ซึ่งมีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๓๓๑๔/๒๕๑๓ แล้ว ส่วนผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดอ้างว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดซึ่งยังไม่อาจหาข้อยุติกันได้ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นปัญหาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง ฉบับที่ ๓๓๑๔/๒๕๑๓ ส่วนคำขอที่ให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งจังหวัดตาก ที่ ๔๖๘/๒๕๕๓ ลงวันที่ ๓๑ มีนาคม ๒๕๕๓ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ แก้ไขโฉนดที่ดินเลขที่ ๓๔๐๗๔ และ ๓๔๐๗๕ ให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ด เป็นเพียงผลต่อเนื่องในการวินิจฉัยเรื่องสิทธิในที่ดินพิพาทเท่านั้น เมื่อการวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งเป็นสิทธิในทางทรัพย์สินของบุคคลเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมคดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คดีที่ ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ ซึ่งเป็นเอกชน ยื่นฟ้องนายกเทศมนตรีตำบลไม้งาม ที่ ๑ นายอำเภอเมืองตาก ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดตาก ที่ ๓ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๔ ผู้ว่าราชการจังหวัดตาก ที่ ๕ ผู้ถูกฟ้องคดี อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่เป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินมีโฉนด และเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ในส่วนที่ยังไม่ออกโฉนดที่ดิน ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจาก การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ ซึ่งได้รับมอบอำนาจจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ มีคำสั่งให้แก้ไขเนื้อที่ใน น.ส.ล. รุกล้ำแนวเขตที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. ของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนคำสั่งดังกล่าวและให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ แก้ไขโฉนดที่ดินให้มีเนื้อที่ตาม น.ส. ๓ ก. กับห้ามมิให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ รบกวนการครอบครองที่ดินตาม น.ส. ๓ ก. บริเวณที่ยังไม่ได้ออกเป็นโฉนดที่ดิน โดยศาลมีคำสั่งรับคำฟ้องเฉพาะในส่วนที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ถึงที่ ๕ ไว้พิจารณา ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ถึงที่ ๕ ให้การทำนองเดียวกันว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ตาม น.ส.ล. มีการรังวัดแนวเขตที่ดินและมีการรับรองแนวเขตที่ดินข้างเคียงทุกด้าน และมีการสอบเขต ๓ ครั้ง ได้เนื้อที่เท่ากันทุกครั้ง ในการสอบเขตครั้งแรก ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้ลงลายมือชื่อรับรองการปักหลักเขตใหม่แทนหลักเขตที่หายไป และรับรองแนวเขตโดยไม่มีการคัดค้าน และในการขอรังวัดออกโฉนดที่ดินโดยอาศัยหลักฐาน น.ส. ๓ ก. นั้น ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ นำเดินสำรวจและยอมรับแนวเขตที่ดินของตนว่าติดกับ น.ส.ล. จึงเป็นไปไม่ได้ที่จะมีพื้นที่นอกเอกสารสิทธิระหว่างเอกสารสิทธิของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่กับ น.ส.ล. คำสั่งแก้ไขเนื้อที่ใน น.ส.ล. มิได้ทำให้สิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ลดลง และไม่เป็นการทับหรือรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ จึงไม่ต้องเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว และแก้ไขโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า แม้คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่เป็นเอกชน ยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ถึงที่ ๕ ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยมีคำขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งแก้ไขหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงในส่วนที่ทับซ้อนที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ อันเป็นการตั้งรูปเรื่องเป็นการฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครอง แต่เหตุแห่งการขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว ก็เนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ถึงที่ ๕ อ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ ซึ่งมีการออก น.ส.ล. แล้ว ส่วนผู้ฟ้องคดีทั้งสี่อ้างว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ ซึ่งยังไม่อาจหาข้อยุติกันได้ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นปัญหาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่า เป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่หรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ตาม น.ส.ล. ส่วนคำขอที่ให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่ง และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ แก้ไขโฉนดที่ดินให้มีเนื้อที่ตาม น.ส. ๓ ก. เป็นเพียงผลต่อเนื่องในการวินิจฉัยเรื่องสิทธิในที่ดินพิพาทเท่านั้น เมื่อการวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินซึ่งเป็นสิทธิในทางทรัพย์สินของบุคคลเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

แม้คดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชน ยื่นฟ้องเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดเชียงราย ที่ ๑ อธิบดี กรมที่ดิน ที่ ๒ และผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงราย ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีคำขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ในส่วนที่ออกทับที่ดินมีโฉนดของผู้ฟ้องคดี อันมีลักษณะเป็นการตั้งรูปเรื่องการฟ้องคดีเป็นคดีฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่เหตุแห่งการขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว ก็เนื่องมาจากผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสามอ้างว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์ซึ่งมีการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แล้ว ส่วนผู้ฟ้องคดีอ้างว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งยังไม่อาจหาข้อยุติกันได้ ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ตามคำขอของผู้ฟ้องคดีได้หรือไม่ นั้น ต้องวินิจฉัยก่อนว่าที่ดินพิพาทนั้น เป็นของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

การที่ศาลชั้นต้นจดรายงานกระบวนพิจารณาในวันนัดโดยให้ส่งหมายนัดให้โจทก์อีกครั้งพร้อมแนบสำเนาคำร้องของจำเลย โดยให้ระบุในหมายนัดว่า หากโจทก์จะคัดค้านให้คัดค้านก่อนหรือภายในวันนัด มิฉะนั้นถือว่าโจทก์ไม่คัดค้าน ถือได้ว่าเป็นกรณีที่ศาลต้องการนัดพร้อมเพื่อให้โจทก์และจำเลยมาศาลเพื่อแถลงร่วมกันเกี่ยวกับการชำระเงินของจำเลยในนัดต่อไป เมื่อโจทก์ไม่มาศาลเพื่อแถลงเกี่ยวกับข้อเท็จจริงดังกล่าว เพื่อศาลจะได้ใช้ดุลพินิจกำหนดโทษจำเลยให้เหมาะสมแก่รูปคดี อันจะทำให้กระบวนพิจารณาดำเนินไปได้อย่างเที่ยงธรรม การละเลยของโจทก์เช่นนี้ถือว่า โจทก์เพิกเฉยไม่ดำเนินคดีภายในเวลาตามที่ศาลเห็นสมควรกำหนดไว้เพื่อการนั้นแล้ว ตาม ป.วิ.พ. มาตรา 174 (2) ประกอบ ป.วิ.อ. มาตรา 15

คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชน ยื่นฟ้องเทศบาลตำบลบ้านเลือก ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำถนน ค.ส.ล. ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเกือบกลางที่ดิน ไม่ถูกต้องตามเจตนาที่เจ้าของเดิมอุทิศให้ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก่อสร้างเสาไฟฟ้าตามแนวถนนเข้ามาในเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นการไม่ชอบ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ แก้ไขถนนใหม่ให้ถูกต้อง โดยรื้อถนน ค.ส.ล. เก่าออกให้เป็นสภาพเดิม ทำถนนใหม่ให้เลาะชิดขอบที่ดินและให้ใช้ประโยชน์ได้หน้ากว้างไม่เกิน ๒ เมตร พร้อมทั้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ย้ายเสาไฟฟ้าให้ถูกต้องโดยไม่ให้อยู่ในเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี เห็นว่า แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นราชการส่วนท้องถิ่นและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค พ.ศ. ๒๕๐๓ เป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เหตุแห่งการฟ้องคดีผู้ฟ้องคดีอ้างว่าการที่เจ้าของที่ดินเดิมยินยอมให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำถนน ค.ส.ล. ในที่ดินของผู้ฟ้องคดีแต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทำถนนเกือบกลางที่ดินโดยที่ดินส่วนที่เหลือใช้ประโยชน์ไม่ได้ ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก่อสร้างเสาไฟฟ้าตามแนวถนนเข้ามาในเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การโต้แย้งว่า ในการดำเนินการมีตัวแทนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นผู้ชี้แนวเขตสาธารณประโยชน์ ทั้งทายาทของเจ้าของที่ดินเดิมมีหนังสือยินยอมให้ใช้ที่ดินเพื่อสาธารณะ ปัจจุบันที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน กรณีจึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาท การที่ศาลจะวินิจฉัยว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองก่อสร้างถนนและระบบจำหน่ายไฟฟ้าไปตามแนวถนนดังกล่าวเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีหรือไม่ และผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะต้องรื้อย้ายถนนพร้อมทั้งเสาไฟฟ้าออกไปยังบริเวณอื่นโดยถนนมีหน้ากว้างไม่เกิน ๒ เมตรตามคำขอของผู้ฟ้องคดีหรือไม่ จึงเป็นเพียงผลของการวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับสถานะของที่ดินพิพาทว่าปัจจุบันที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินซึ่งประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน ซึ่งหากศาลวินิจฉัยว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดี การทำถนน ค.ส.ล. และปักเสาพาดสายไฟฟ้าของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองก็เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี แต่หากที่ดินพิพาทตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันแล้วจะเป็นผลให้การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่เป็นละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี และทำให้ผู้ฟ้องคดีต้องเสียสิทธิในที่ดินพิพาท ดังนั้น คำฟ้องของผู้ฟ้องคดีจึงมีความมุ่งหมายที่จะให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นสำคัญ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

องค์การบริหารส่วนตำบลสามพี่น้อง จำเลยที่ ๓ เป็นราชการส่วนท้องถิ่น มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ นายกองค์การบริหารส่วนตำบลสามพี่น้อง จำเลยที่ ๒ เป็นผู้ปฏิบัติงานในหน่วยงานทางปกครอง จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว การที่จำเลยที่ ๓ โดยจำเลยที่ ๒ ทำสัญญาจ้างจำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชนให้ก่อสร้างถนนคอนกรีตเสริมไม้ไผ่สายหนองแช่กลอย-หนองปลาซิว (รหัสสายทาง จบ.ถ.๗๘-๐๐๒) จึงเป็นการดำเนินการตามหน้าที่ของจำเลยที่ ๓ ที่ต้องทำในเขตองค์การบริหารส่วนตำบล ตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๖๗ และตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๖ นอกจากนี้ ตามพระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๑๐ บัญญัติให้ทางหลวงท้องถิ่น คือ ทางหลวงที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ดำเนินการก่อสร้าง ขยาย บูรณะและบำรุงรักษา และได้ลงทะเบียนไว้เป็นทางหลวงท้องถิ่น และมาตรา ๒๑ บัญญัติให้นายกองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นเจ้าหน้าที่กำกับ ตรวจตรา และควบคุมทางหลวงและงานทางที่เกี่ยวกับทางหลวงท้องถิ่นด้วย ดังนั้น การดำเนินการก่อสร้างถนนคอนกรีตเสริมไม้ไผ่สายหนองแช่กลอย-หนองปลาซิว (รหัสสายทาง จบ.ถ.๗๘-๐๐๒) ของจำเลยที่ ๑ จึงเป็นการดำเนินการที่ได้รับมอบหมายจากจำเลยที่ ๓ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองให้ดำเนินกิจการทางปกครองที่อาศัยอำนาจตามกฎหมายในการจัดทำบริการสาธารณะของจำเลยที่ ๓ ดังกล่าว เมื่อโจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ กระทำการโดยประมาทเลินเล่อในการก่อสร้างถนนคอนกรีตเสริมไม้ไผ่สายหนองแช่กลอย-หนองปลาซิว (รหัสสายทาง จบ.ถ.๗๘-๐๐๒) และจำเลยที่ ๒ และที่ ๓ ละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการก่อสร้างถนนดังกล่าว ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายและขอให้ร่วมกันชดใช้ค่าเสียหาย กรณีตามคำฟ้องจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คดีที่เอกชน ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องกรมที่ดิน ที่๑ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๒ เจ้าพนักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร ที่ ๓ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อมาศาลมีคำสั่งเรียกเอกชนเข้ามาในคดี โดยกำหนดให้เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ อ้างว่าผู้จัดการมรดกไม่ปฏิบัติตามเจตนาของเจ้ามรดกที่ทำพินัยกรรมยกที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีและผู้มีชื่อ แต่กลับขายที่ดินทั้งสามแปลงโดยรวมที่ดินดังกล่าวให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เป็นการขัดต่อประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๗๑๙ ประกอบมาตรา ๑๗๒๒ ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๘๑ และระเบียบกรมที่ดินว่าด้วยการจดทะเบียนสิทธิเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ซึ่งได้มา โดยทางมรดก พ.ศ. ๒๕๔๘ ข้อ ๕๑ (๓) ผู้ฟ้องคดีร้องเรียนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ขอให้เพิกถอนรายการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ แต่เวลาผ่านไปนาน ๓ เดือนเศษ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก็มิได้สรุปเรื่อง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ เพิกถอนรายการจดทะเบียนขายที่ดิน เห็นว่า คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชน ยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งเป็นเอกชนด้วยกัน โดยตั้งรูปเรื่องว่าผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ จดทะเบียนโอนขายที่ดิน ทรัพย์มรดกระหว่างผู้จัดการมรดก ผู้ขาย กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ผู้ซื้อ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรในการเพิกถอนรายการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ แต่เหตุแห่งการฟ้องคดีนี้สืบเนื่องมาจากการที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าผู้จัดการมรดกไม่ปฏิบัติตามเจตนาของเจ้ามรดกที่ทำพินัยกรรมยกที่ดินให้แก่ผู้ฟ้องคดีและผู้มีชื่อ แต่กลับขายที่ดินทั้งสามแปลงโดยรวมที่ดินดังกล่าวให้แก่ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เป็นการขัดต่อประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๗๑๙ ประกอบมาตรา ๑๗๒๒ ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๘๑ และระเบียบกรมที่ดินว่าด้วยการจดทะเบียนสิทธิเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ซึ่งได้มาโดยทางมรดก พ.ศ. ๒๕๔๘ ข้อ ๕๑ (๓) ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ฟ้องคดีนี้โต้แย้งว่าการรับจดทะเบียนของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ไม่มีอำนาจหน้าที่หรือ ใช้อำนาจโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด อันจะเข้าลักษณะเป็นการฟ้องคดี เพื่อขอให้ตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง ดังนั้น ข้ออ้างอันเป็นเหตุแห่งการฟ้องขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนโอนขายที่ดินระหว่างผู้จัดการมรดกของเจ้ามรดกกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ก็ด้วยเหตุผลที่ว่า ผู้จัดการมรดกจดทะเบียนโอนขายที่ดินมรดกไม่เป็นไปตามเจตนาของเจ้ามรดกผู้ทำพินัยกรรม ตามข้อ ๕๑ (๓) ของระเบียบกรมที่ดินว่าด้วยการจดทะเบียนสิทธิเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ซึ่งได้มาโดยทางมรดก พ.ศ. ๒๕๔๘ ซึ่งในการที่ศาลจะพิจารณาว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ รับจดทะเบียนโอนขายที่ดินมรดกที่พิพาทชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ต้องพิจารณาข้อกำหนดพินัยกรรมและการจัดการปันทรัพย์มรดกของผู้จัดการมรดกว่าเป็นไปตามพินัยกรรมและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ลักษณะ ๔ วิธีการจัดการและปันทรัพย์มรดกหรือไม่ ซึ่งเป็นข้อพิพาทในทางแพ่ง และในการวินิจฉัยปัญหาดังกล่าวจะมีผลกระทบต่อสิทธิของทายาทที่ได้รับการแบ่งปันเงินจากการขายทรัพย์มรดก และสิทธิของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ ซึ่งเป็นผู้ซื้อทรัพย์มรดก ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของบุคคลในทางแพ่ง ยิ่งกว่าคดีที่ขอให้ตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำ ทางปกครอง จึงเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คดีที่ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชน ยื่นฟ้ององค์การบริหารส่วนตำบลหนองบัวศาลา ที่ ๑ นายกองค์การบริหารส่วนตำบลหนองบัวศาลา ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อ้างว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองและผู้อื่นรวม ๑๑ คน ในนามกลุ่มเกษตรเสรีบ้านอ่างหนองแหน ในฐานะผู้ยืมได้ตกลงร่วมกันทำสัญญายืมเงินทุนโครงการเศรษฐกิจชุมชน กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้กระทำการแทนในฐานะผู้ให้ยืม แต่ไม่สามารถชำระหนี้คืนได้ตามกำหนด ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ จึงได้ชำระคืนเงินต้นให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง แต่เจ้าหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองจะหักดอกเบี้ยจากเงินต้น ทั้งผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยังคิดดอกเบี้ยจากผู้ฟ้องคดีที่ ๒ อันเป็นการแสวงหาประโยชน์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองคืนเงินต้นพร้อมค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ และดอกเบี้ยที่ชำระไว้เกินให้แก่ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ เมื่อพิจารณาสัญญายืมเงินทุนโครงการเศรษฐกิจชุมชน แม้สัญญาจะมีข้อกำหนดให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองปฏิบัติตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการดำเนินงานโครงการเศรษฐกิจชุมชน พ.ศ. ๒๕๔๑ และที่แก้ไขเพิ่มเติมทุกประการ ก็เป็นเพียงการกำหนดสิทธิหน้าที่ระหว่างคู่สัญญาอันเป็นความสัมพันธ์ในทางแพ่งทั่วไปของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองผู้ให้ยืมในฐานะเจ้าหนี้เร่งรัดติดตามทวงถามการชำระหนี้และดำเนินการตามกฎหมายกับกลุ่มอาชีพเกษตรกรผู้ฟ้องคดีทั้งสองผู้ยืมในฐานะลูกหนี้ที่ผิดนัดชำระหนี้ไม่ให้ขาดอายุความ สัญญาพิพาทจึงเป็นเพียงสัญญากู้ยืมเงินที่เอกชนผู้ยืมมุ่งผูกพันตนกับหน่วยงานทางปกครองผู้ให้ยืมด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค ไม่ได้มีวัตถุประสงค์แห่งสัญญาเป็นการให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง ทั้งมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามบทนิยาม "สัญญาทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญากู้ยืมเงินระหว่างผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองกับผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงเป็นสัญญาทางแพ่งของหน่วยงานทางปกครอง ข้อพิพาทตามคำฟ้องในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คดีนี้แม้ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชนยื่นฟ้องนาย ก. ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นเอกชน และเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดหนองคาย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ กับกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีคำขอให้เพิกถอนการออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๕๐๕๘ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ตาม แต่เหตุแห่งการฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และที่ ๓ ออกเอกสารสิทธิโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๕๐๕๘ ให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ทับซ้อนกับที่ดินตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.๓ ก.) เลขที่ ๕๙๘, ๕๙๙ และ ๖๐๐ รวมทั้งที่ดินหัวไร่ปลายนาในที่ดินของผู้ฟ้องคดี ลักษณะข้อพิพาทในคดีนี้เป็นคดีที่ผู้ฟ้องคดีมุ่งหมายที่จะใช้สิทธิทางศาล เพื่อให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดี กรณีจึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่ดินตามโฉนดที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งไม่ว่าศาลจะวินิจฉัยว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีหรือของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ย่อมกระทบต่อสิทธิในทางทรัพย์สินของเอกชนทั้งสองฝ่าย โดยต่างฝ่ายต่างต้องพิสูจน์การได้มาซึ่งสิทธิในที่ดิน เนื้อหาประเด็นหลักตามคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีจึงมิใช่การขอให้ศาลตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำของฝ่ายปกครอง แต่เป็นการขอให้ศาลรับรองและคุ้มครองสิทธิในทรัพย์สินของตนเป็นสำคัญ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

แม้คดีนี้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชน ยื่นฟ้องกรมที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เจ้าพนักงานที่ดิน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีคำขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ไม่เพิกถอนโฉนดที่ดินทั้งสามแปลง กับให้เพิกถอนคำสั่งที่ให้ออกโฉนดที่ดินและเพิกถอนโฉนดที่ดินทั้งสามแปลงในส่วนที่ออกทับที่ดินของผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นการฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครอง แต่เหตุแห่งการขอให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าวเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินพิพาท แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ออกโฉนดที่ดินและหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. ๓) (ต่อมาเปลี่ยนเป็นโฉนดที่ดินสองแปลง) โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายทับที่ดินมีโฉนดของผู้ฟ้องคดี ดังนั้น เมื่อพิจารณาความมุ่งหมายของผู้ฟ้องคดีในการใช้สิทธิทางศาลก็เพื่อให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดี อีกทั้งศาลมีคำสั่งเรียกผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ถึงที่ ๗ ซึ่งเป็นผู้มีชื่อเป็นเจ้าของที่ดินในโฉนดที่ดินทั้งสามแปลงข้างต้นเข้ามาในคดี จึงมีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีหรือเป็นที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ถึงที่ ๗ ซึ่งไม่ว่าศาลจะวินิจฉัยว่าที่ดินพิพาทเป็นของฝ่ายใด ย่อมกระทบสิทธิในทางทรัพย์สินของเอกชนทั้งสองฝ่าย จึงเป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกัน โดยต่างฝ่ายต่างต้องพิสูจน์การได้มาซึ่งสิทธิในที่ดินเป็นสำคัญ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

คดีที่ โจทก์ซึ่งเป็นเอกชน ยื่นฟ้องเทศบาลนครภูเก็ต จำเลย อ้างว่า โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินมีโฉนด ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่จำเลยกระทำละเมิดก่อสร้างขยายถนนภูเก็ตรุกล้ำที่ดินของโจทก์ทางด้านทิศเหนือ รวมเนื้อที่ ๑๙.๘ ตารางวา โดยไม่มีการเวนคืนตามกฎหมาย อุทิศ ยกให้ หรือแบ่งแยกเป็นทางสาธารณะ ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหายต้องเสียพื้นที่ใช้สอยในที่ดินรวมเนื้อที่ ๑๙.๘ ตารางวา ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้จำเลยคืนที่ดินพิพาท หากคืนไม่ได้ให้ชดใช้ราคาพร้อมดอกเบี้ย และให้จำเลยชำระค่าขาดประโยชน์ ส่วนจำเลยให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นช่องทางจราจรในเขตถนนภูเก็ต ซึ่งประชาชนใช้สัญจรตั้งแต่ปี ๒๔๖๒ โดยเจ้าของกรรมสิทธิ์เดิมไม่ได้หวงห้าม หรือปิดกั้นอันเป็นการอุทิศที่ดินพิพาทให้เป็นทางสาธารณประโยชน์โดยปริยาย ที่ดินพิพาทจึงตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันก่อนที่โจทก์จะรับโอนที่ดินแปลงดังกล่าว โจทก์ผู้รับโอนย่อมไม่มีสิทธิดีกว่าผู้โอน โจทก์จึงไม่ใช่เจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท จำเลยไม่ได้กระทำละเมิดต่อโจทก์ โจทก์ไม่มีสิทธิขอคืนที่ดินพิพาท และเรียกค่าเสียหายจากจำเลย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า แม้เทศบาลนครภูเก็ต จำเลย ซึ่งเป็นราชการส่วนท้องถิ่นจะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงทางบกทางน้ำตามมาตรา ๕๐ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ก็ตาม แต่การที่โจทก์ฟ้องจำเลย โดยอ้างเหตุว่าจำเลยกระทำละเมิดบุกรุกเข้าก่อสร้างขยายถนนภูเก็ตในที่ดินของตน ส่วนจำเลยให้การว่า การกระทำของจำเลย ไม่เป็นละเมิด เนื่องจากที่ดินพิพาทเป็นทางสาธารณประโยชน์ การที่จะวินิจฉัยว่าจำเลยกระทำละเมิดต่อโจทก์หรือไม่ จึงเป็นเพียงผลของการวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับสถานะของที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินที่โจทก์เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ซึ่งหากศาลวินิจฉัยว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ การก่อสร้างขยายถนนภูเก็ตของจำเลยก็เป็นการกระทำละเมิดต่อโจทก์ แต่หากที่ดินพิพาทตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน ซึ่งอยู่ในการดูแลรักษาของจำเลยแล้ว จะเป็นผลให้จำเลยมีอำนาจเข้าไปจัดให้มีและบำรุงรักษาทางพิพาทได้ ไม่เป็นละเมิดต่อโจทก์ และทำให้โจทก์ต้องเสียสิทธิในที่ดินพิพาท ดังนั้น คำฟ้องของโจทก์จึงมีความมุ่งหมายที่จะให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของโจทก์เป็นสำคัญ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) โจทก์ เป็นองค์การมหาชนตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ.๒๕๔๒ ซึ่งจัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๓ โจทก์จึงเป็นหน่วยงานอื่นของรัฐ ซึ่งเป็น "หน่วยงานทางปกครอง" ตามบทนิยามของมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่โจทก์ทำบันทึกความร่วมมือด้านการพัฒนาชุมชน กับ สหกรณ์เคหสถานเครือข่ายคลองบางเขน จำกัด จำเลยที่ ๓ โดยจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ บันทึกความร่วมมือดังกล่าวจึงเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง โดยเมื่อพิจารณาบันทึกความร่วมมือด้านการพัฒนาชุมชน เลขที่ ศปก.ทชค.๖๘/๐๒๐ เป็นการทำบันทึกข้อตกลงที่โจทก์ในฐานะผู้รับผิดชอบดำเนินโครงการ ได้ให้การสนับสนุนงบประมาณตามแนวทางโครงการบ้านมั่นคงแก่จำเลยทั้งสาม เป็นงบช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบการแก้ไขปัญหาชุมชนริมคลอง และเป็นไปเพื่อการแก้ไขปัญหาชุมชนแออัดตามโครงการ "บ้านมั่นคง" อันเป็นการดำเนินการตามนโยบายและภารกิจของรัฐเพื่อสร้างความมั่นคงในการอยู่อาศัย พัฒนาเศรษฐกิจ สังคม รวมถึงพัฒนาคุณภาพชีวิตของผู้มีรายได้น้อยในชุมชนแออัด โดยรัฐมอบหมายให้โจทก์สนับสนุนการพัฒนาศักยภาพด้านการบริหารจัดการโครงการให้กับองค์กรชุมชนให้สามารถดำเนินการและบริหารโครงการและงบประมาณที่มีประสิทธิภาพ โปร่งใส สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของโครงการบ้านมั่นคง และสนับสนุนการเชื่อมโยงงานพัฒนาที่อยู่อาศัยชุมชนกับการพัฒนาด้านอื่น ๆ ดังนั้น บันทึกความร่วมมือด้านการพัฒนาชุมชนระหว่างโจทก์กับจำเลยทั้งสามที่พิพาท จึงมีวัตถุประสงค์เป็นการให้จำเลยทั้งสามเข้ามาจัดทำบริการสาธารณะที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของโจทก์ร่วมกับโจทก์ สัญญาดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองตามนัยบทนิยาม "สัญญาทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทระหว่างสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) ผู้ฟ้องคดี กับ สหกรณ์เคหสถานเครือข่ายคลองบางเขน จำกัด จำเลยที่ ๓ โดยจำเลยที่ ๑ และจำเลยที่ ๒ เกี่ยวกับบันทึกความร่วมมือด้านการพัฒนาชุมชน จึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คดีนี้แม้กรมชลประทาน ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่เมื่อพิจารณาสัญญาซื้อขายรถลากจูงพร้อมรถกึ่งพ่วงแบบพื้นระวางต่ำระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดี เป็นเพียงการจัดซื้อครุภัณฑ์เพื่อนำมาใช้ในงานของผู้ถูกฟ้องคดีเท่านั้น โดยสัญญามีสาระสำคัญเพียงว่าให้ผู้ฟ้องคดีส่งมอบสิ่งของที่ซื้อขายให้ถูกต้องครบถ้วนตามที่กำหนดไว้ในสัญญาและผู้ถูกฟ้องคดีตกลงชำระเงินเมื่อได้รับมอบสิ่งของที่ซื้อขายไว้โดยครบถ้วน ลักษณะของสัญญาพิพาทจึงเป็นเพียงสัญญาซื้อขายครุภัณฑ์ที่หน่วยงานทางปกครองผู้ซื้อมุ่งผูกพันตนกับผู้ขายซึ่งเป็นเอกชนด้วยใจสมัครบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาค ไม่ได้มีวัตถุประสงค์แห่งสัญญาเป็นการให้ผู้ฟ้องคดีเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง สัญญาดังกล่าวจึงไม่มีลักษณะเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ ทั้งมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามบทนิยาม "สัญญาทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาซื้อขายระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นเพียงสัญญาทางแพ่งของหน่วยงานทางปกครอง ข้อพิพาทตามคำฟ้องในคดีนี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม