คำพิพากษา คำสั่งคำร้องและคำวินิจฉัยศาลฎีกา

โจทก์ฟ้องและแก้ไขคำฟ้องว่า เมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2546 จำเลยได้จดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ 2036 และที่ดินโฉนดเลขที่ 20279 พร้อมอาคารพาณิชย์เลขที่ 76/4-7 ให้แก่โจทก์เพื่อชำระหนี้ตามสัญญาปรับปรุงโครงสร้างหนี้อาคารพาณิชย์เลขที่ดังกล่าวจำเลยได้ให้นายกิตติภูมิ เช่ามีกำหนด 3 ปี นับแต่วันที่ 1 พฤษภาคม 2546 ถึงวันที่ 31 พฤษภาคม 2549 ค่าเช่าเดือนละ 40,000 บาท โดยนายกิตติภูมิได้วางเงินประกันความเสียหายจากการเช่าไว้แก่จำเลยจำนวน 200,000 บาท ดังนั้นโจทก์จึงได้รับโอนมาทั้งสิทธิและหน้าที่ตามสัญญาเช่าที่จำเลยและนายกิตติภูมิทำไว้ ต่อมาปรากฏว่าภายหลังจากที่โจทก์ได้รับโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินและสิ่งปลูกสร้างพร้อมสิทธิตามสัญญาเช่าดังกล่าวแล้ว จำเลยยังได้รับค่าเช่าจากนายกิตติภูมิซึ่งเป็นค่าเช่าประจำงวดเดือนธันวาคม 2546 และเดือนกุมภาพันธ์ 2547 รวมเป็นเงินจำนวน 78,313 บาท นอกจากนั้นการที่โจทก์ได้รับโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินและสิ่งปลูกสร้างพร้อมสิ่งปลูกสร้างพร้อมสิทธิตามสัญญาเช่าดังกล่าวมา จำเลยจึงมีหน้าที่ต้องส่งมอบเงินประกันความเสียหายตามสัญญาเช่าดังกล่าวให้แก่โจทก์ด้วย โจทก์ทวงถามแล้วแต่จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินค่าเช่า ค่าประกันดังกล่าวพร้อมดอกเบี้ยรวมจำนวน 302,623.80 บาท แก่โจทก์พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงินจำนวน 278,313 บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ

จำเลยขาดนัดยื่นคำให้การ

ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง ค่าฤชาธรรมเนียมเป็นพับ

โจทก์อุทธรณ์เฉพาะปัญหาข้อกฎหมายโดยตรงต่อศาลฎีกา โดยได้รับอนุญาตจากศาลชั้นต้นตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 223 ทวิ

ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "คดีมีปัญหาวินิจฉัยตามอุทธรณ์ของโจทก์ว่า โจทก์มีสิทธิขอให้บังคับจำเลยส่งมอบค่าเช่าและเงินประกันความเสียหายที่นายกิตติภูมิผู้เช่าชำระให้แก่จำเลยหรือไม่ เห็นว่า ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 569 บัญญัติว่า

"อันสัญญาเช่าอสังหาริมทรัพย์นั้นย่อมไม่ระงับไป เพราะเหตุโอนกรรมสิทธิ์ทรัพย์สินซึ่งให้เช่า

ผู้รับโอนย่อมรับไปทั้งสิทธิและหน้าที่ของผู้โอนซึ่งมีต่อผู้เช่านั้นด้วย" โดยบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าว ทำให้โจทก์ซึ่งเป็นผู้รับโอนมีสิทธิรับเงินค่าเช่าที่ผู้เช่าต้องชำระหลังจากโอนกรรมสิทธิ์ และเงินประกันความเสียหายที่ผู้เช่าชำระให้แก่จำเลย จำเลยไม่มีสิทธิได้รับหรือยึดถือเงินดังกล่าวไว้ต้องส่งมอบให้แก่โจทก์ แม้ในเวลาต่อมาโจทก์บอกเลิกสัญญาเช่าไปยังผู้เช่าก็ตาม ที่ศาลชั้นต้นพิพากษามานั้น ไม่ต้องด้วยความเห็นของศาลฎีกา อุทธรณ์ของโจทก์ฟังขึ้น"

พิพากษากลับ ให้จำเลยชำระเงิน 302,623.80 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงิน 278,313 บาท นับถัดจากวันฟ้อง (ฟ้องวันที่ 11 กุมภาพันธ์ 2548) เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ กับให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมทั้งสองศาลแทนโจทก์

โจทก์ฟ้องว่า เมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2546 จำเลยได้จดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินโฉนดเลขที่ 2036 และที่ดินโฉนดเลขที่ 20279 พร้อมอาคารพาณิชย์เลขที่ 76/4 - 7 ถนนตากสิน แขวงบางยี่เรือ เขตธนบุรี กรุงเทพมหานคร ให้แก่โจทก์เพื่อชำระหนี้ตามสัญญาปรับปรุงโครงสร้างหนี้อาคารพาณิชย์เลขที่ดังกล่าวจำเลยได้ให้นายกิตติภูมิ เช่ามีกำหนด 3 ปี นับแต่วันที่ 1 พฤษภาคม 2546 ถึงวันที่ 31 พฤษภาคม 2549 ค่าเช่าเดือนละ 40,000 บาท โดยนายกิตติภูมิได้วางเงินประกันความเสียหายจากการเช่าไว้แก่จำเลยจำนวน 200,000 บาท ดังนั้นโจทก์จึงได้รับโอนมาทั้งสิทธิและหน้าที่ตามสัญญาเช่าที่จำเลยและนายกิตติภูมิทำไว้ ต่อมาปรากฏว่าภายหลังจากที่โจทก์ได้รับโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินและสิ่งปลูกสร้างพร้อมสิทธิตามสัญญาเช่าดังกล่าวแล้ว จำเลยยังได้รับค่าเช่าจากนายกิตติภูมิซึ่งเป็นค่าเช่าประจำงวดเดือนธันวาคม 2546 และเดือนกุมภาพันธ์ 2547 รวมเป็นเงินจำนวน 78,313 บาท นอกจากนั้นการที่โจทก์ได้รับโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินและสิ่งปลูกสร้างพร้อมสิทธิตามสัญญาเช่าดังกล่าวมาจำเลยจึงมีหน้าที่ต้องส่งมอบเงินประกันความเสียหายตามสัญญาเช่าดังกล่าวให้แก่โจทก์ด้วย โจทก์ทวงถามแล้วแต่จำเลยเพิกเฉย ขอให้บังคับจำเลยชำระเงินค่าเช่า ค่าประกันดังกล่าวพร้อมดอกเบี้ยรวมจำนวน 302,313 บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ

จำเลยขาดนัดยื่นคำให้การ

ศาลชั้นต้นพิพากษายกฟ้อง ค่าฤชาธรรมเนียมเป็นพับ

โจทก์อุทธรณ์เฉพาะปัญหาข้อกฎหมายโดยตรงต่อศาลฎีกา โดยได้รับอนุญาตจากศาลชั้นต้นตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 223 ทวิ

ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า "คดีมีปัญหาวินิจฉัยตามอุทธรณ์ของโจทก์ว่า โจทก์มีสิทธิขอให้บังคับจำเลยส่งมอบค่าเช่าและเงินประกันความเสียหายที่นายกิตติภูมิผู้เช่าชำระให้แก่จำเลยหรือไม่ เห็นว่า ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 569 บัญญัติว่า

"อันสัญญาเช่าอสังหาริมทรัพย์นั้นย่อมไม่ระงับไป เพราะเหตุโอนกรรมสิทธิ์ทรัพย์สินซึ่งให้เช่า

ผู้รับโอนย่อมรับไปทั้งสิทธิและหน้าที่ของผู้โอนซึ่งมีต่อผู้เช่านั้นด้วย"โดยบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าว ทำให้โจทก์ซึ่งเป็นผู้รับโอนมีสิทธิรับเงินค่าเช่าที่ผู้เช่าต้องชำระหลังจากโอนกรรมสิทธิ์ และเงินประกันความเสียหายที่ผู้เช่าชำระให้แก่จำเลย จำเลยไม่มีสิทธิได้รับหรือยึดถือเงินดังกล่าวไว้ต้องส่งมอบให้แก่โจทก์ แม้ในเวลาต่อมาโจทก์บอกเลิกสัญญาเช่าไปยังผู้เช่าก็ตาม ที่ศาลชั้นต้นพิพากษามานั้นไม่ต้องด้วยความเห็นของศาลฎีกา"

พิพากษากลับ ให้จำเลยชำระเงิน 302,623.80 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ของต้นเงิน 278,313 บาท นับถัดจากวันฟ้อง (ฟ้องวันที่ 11 กุมภาพันธ์ 2548) เป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จแก่โจทก์ กับให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมทั้งสองศาลแทนโจทก์ โดยกำหนดค่าทนายความรวม 8,000 บาท

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๔/๒๕๕๓

วันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลจังหวัดนนทบุรี

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๘ พฤษภาคม ๒๕๕๑ นางประภา เหตระกูล ศรีนวลนัด ที่ ๑ นางประพีร์ ปุ้ยพันธวงศ์ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง กรมทางหลวง ที่ ๑ อธิบดีกรมทางหลวง ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๗๔๑/๒๕๕๑ ความว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๒๓ เลขที่ดิน ๑๒๐ ตำบลปากเกร็ด (บ้านวัดบ่อ) อำเภอปากเกร็ด (ตลาดขวัญ) จังหวัดนนทบุรี เนื้อที่ ๓ ไร่ ๑ งาน ๘๔ ตารางวา ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๕๐ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำขอรังวัดสอบเขตที่ดิน ผลการรังวัดปรากฏว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้ก่อสร้างทางเท้าด้านทิศตะวันออกของถนนติวานนท์ (ทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๐๖) ล่วงล้ำเข้าไปในแนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นระยะ ๑ เมตร ๕๐ เซนติเมตร คิดเป็นเนื้อที่ ๗ ตารางวา สำนักงานที่ดินจังหวัดนนทบุรี สาขาปากเกร็ดได้ดำเนินการไกล่เกลี่ยแนวเขตที่ดิน แต่คู่กรณีไม่สามารถตกลงกันได้ สำนักงานที่ดินจังหวัดนนทบุรี สาขาปากเกร็ด จึงมีหนังสือลงวันที่ ๑๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑ แจ้งผลการไกล่เกลี่ยกรณีการคัดค้านการรังวัดและให้คู่กรณีไปฟ้องต่อศาลภายในเก้าสิบวันนับแต่วันได้รับหนังสือ ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๑ มีนาคม ๒๕๕๑ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงมีหนังสือให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองแก้ไขแนวเขตที่ดินดังกล่าวโดยด่วน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้มีหนังสือตอบกลับแจ้งว่าได้ดำเนินการโดยถูกต้องแล้ว การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองไม่รื้อถอนทางเท้าออกไปจากที่ดิน ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ขับไล่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองและบริวารออกไปจากที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองรื้อถอนทางเท้าพร้อมสิ่งปลูกสร้าง ขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปจากที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองและส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองในสภาพที่เรียบร้อยดังเดิม หรือให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองดำเนินการรื้อถอนทางเท้าพร้อมสิ่งปลูกสร้างขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปจากที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองโดยคิดค่าใช้จ่ายในการดำเนินการดังกล่าวกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง หรือให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายจากการใช้ที่ดินเนื้อที่ ๗ ตารางวา ราคาตารางวาละ ๘๐,๐๐๐ บาท เป็นเงิน ๕๖๐,๐๐๐ บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ ๗.๕ ต่อปี นับแต่วันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จ

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองอยู่ในเขตพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน เพื่อขยายทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๐๖ สายต่อทางของกรมโยธาธิการควบคุม-บรรจบทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๔๖ (บางพูน) ที่ห้าแยกปากเกร็ด พ.ศ. ๒๕๔๑ เนื้อที่ถูกเขตทางจำนวน ๓ งาน ๔๕ ตารางวา ตามผลการรังวัดของสำนักงานที่ดินจังหวัดนนทบุรี สาขาปากเกร็ด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้จ่ายเงินค่าทดแทนให้กับผู้ฟ้องคดีทั้งสองครบถ้วนแล้ว อีกทั้งได้ดำเนินการตามแบบก่อสร้างและรูปแบบของเขตทางหลวง นอกจากนี้จากการตรวจสอบก็พบว่า เขตทางหลวงและแนวก่อสร้างทางเท้าของโครงการฯ ก็ถูกต้องตามแนวเขตทางควบคุมของกรมทางหลวงแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีไม่เห็นพ้องด้วยกับคำฟ้องของผู้ฟ้องคดี ที่ดินที่เวนคืนได้มาโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ขอให้ศาลยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นกรณีพิพาทกรรมสิทธิ์ในที่ดินซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายหรือเป็นการดำเนินกิจการทางปกครอง รวมถึงคดีพิพาทตามที่มีกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจศาลปกครองด้วย ทั้งนี้เว้นแต่เรื่องที่กฎหมายบัญญัติยกเว้นให้ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้น หากคดีใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และไม่เข้าข้อยกเว้นตามที่กฎหมายบัญญัติ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นได้ และศาลยุติธรรมก็ย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้น สำหรับคดีนี้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และที่ ๒ เป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่ในการก่อสร้างและบำรุงรักษาทางหลวงตามกฎหมายว่าด้วยทางหลวงในส่วนที่เกี่ยวกับทางหลวงพิเศษ ทางหลวงแผ่นดินและทางหลวงสัมปทาน ตามข้อ ๑ ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมทางหลวง กระทรวงคมนาคม โดยมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ในฐานะผู้อำนวยการทางหลวงเป็นเจ้าหน้าที่กำกับ ตรวจตราและควบคุมทางหลวงและงานทางที่เกี่ยวกับทางหลวงพิเศษ ทางหลวงแผ่นดิน และทางหลวงสัมปทาน ตามมาตรา ๑๕ (๑) ประกอบกับมาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติทางหลวง พ.ศ. ๒๕๓๕ ดังนั้น การก่อสร้างทางเท้าด้านทิศตะวันออกของถนนติวานนท์ของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองและปฏิบัติหน้าที่ในการดำเนินกิจการทางปกครองตามที่กฎหมายกำหนด การที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดำเนินการก่อสร้างทางเท้าดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายและทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย กรณีตามฟ้องของผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงมีลักษณะเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายดังกล่าว ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๓) ประกอบมาตรา ๗๑ (๑) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และกรณีไม่เข้าข้อยกเว้นที่ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สำหรับประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาทหรือไม่นั้น เป็นเพียงปัญหาข้อเท็จจริงที่ใช้ประกอบในการพิจารณาข้อหาการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย แม้การพิจารณาในเรื่องกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินซึ่งเป็นกฎหมายทั่วไปก็ตาม แต่การนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาลักษณะคดีว่าอยู่ในอำนาจของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติในกฎหมายใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจพิจารณาของศาลหนึ่งศาลใดที่จะนำบทบัญญัติในกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีไว้โดยเฉพาะ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และประมวลกฎหมายที่ดินมาวินิจฉัยข้อพิพาทแห่งคดีได้ นอกจากนี้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐมิใช่ผู้ทรงกรรมสิทธิ์หรือผู้ทรงสิทธิครอบครองทางเท้าในเขตทางหลวงแผ่นดินซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน เพียงแต่มีกฎหมายกำหนดให้มีอำนาจหน้าที่ทางปกครองดำเนินการก่อสร้างและบำรุงรักษาทางหลวงแผ่นดิน ซึ่งรัฐจำเป็นต้องอาศัยและใช้อำนาจเหนือเอกชน เมื่อผู้ฟ้องคดีอ้างว่าการที่ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินกิจการตามอำนาจหน้าที่ก่อสร้างทางเท้าด้านทิศตะวันออกของถนนติวานนท์ (ทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๐๖) โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นการฟ้องว่าการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีและทำให้ผู้ฟ้องคดีเสียหาย ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลจังหวัดนนทบุรีพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้ประเด็นที่คู่ความโต้แย้งกันมีเพียงว่า ที่ดินพิพาทส่วนที่ทับซ้อนกันดังกล่าวอยู่ในเขตที่ดินอันเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรืออยู่ในเขตทางหลวงแผ่นดินซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้มาโดยการเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาเวนคืนที่ดิน เมื่อผู้ฟ้องคดีทั้งสองยืนยันว่าที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งว่าที่ดินพิพาทอยู่ในเขตทางหลวงแผ่นดินที่ได้มาโดยการเวนคืนนั้น เป็นการยืนยันว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองก่อสร้างทางเท้าในส่วนที่ตนมีสิทธิ ทั้งไม่มีการกล่าวอ้างว่าเป็นเจ้าพนักงานที่มีอำนาจหน้าที่กระทำการในที่ดินส่วนที่ไม่ใช่สิทธิของตนได้ คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดิน ตามนัยคำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ ๑๔/๒๕๕๑ มิใช่การกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๑๘

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นเอกชนยื่นฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ในคดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองอ้างว่า เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๑๒๓ เลขที่ดิน ๑๒๐ ตำบลปากเกร็ด (บ้านวัดบ่อ) อำเภอปากเกร็ด (ตลาดขวัญ) จังหวัดนนทบุรี เนื้อที่ ๓ ไร่ ๑ งาน ๘๔ ตารางวา โดยต่อมาเมื่อวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๕๐ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้ไปยื่นขอทำการรังวัดต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดนนทบุรี สาขาปากเกร็ด ผลการรังวัดปรากฏว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองถูกผู้ถูกฟ้องคดีล่วงล้ำเข้าไปสร้างทางเท้าภายในแนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นระยะ ๑ เมตร ๕๐ เซนติเมตร คิดเป็นเนื้อที่ดินรวม ๗ ตารางวา โดยมิชอบ การกระทำดังกล่าวทำให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองได้รับความเสียหายไม่สามารถเข้าใช้ประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ขับไล่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาท ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองรื้อถอนทางเท้าพร้อมสิ่งปลูกสร้าง ขนย้ายทรัพย์สินและบริวารออกไปจากที่ดินพิพาทและส่งมอบที่ดินคืนแก่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองในสภาพที่เรียบร้อยดังเดิม หรือให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นผู้ดำเนินการรื้อถอนโดยคิดค่าใช้จ่ายกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง หรือให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชดใช้ค่าเสียหายจากการใช้ที่ดิน ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทดังกล่าวอยู่ในเขตพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน เพื่อขยายทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๐๖ สายต่อทางของกรมโยธาธิการควบคุม - บรรจบทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๔๖ (บางพูน) ที่ห้าแยกปากเกร็ด พ.ศ. ๒๕๔๑ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ได้จ่ายเงินค่าทดแทนให้กับผู้ฟ้องคดีทั้งสองครบถ้วนแล้ว ที่ดินที่เวนคืนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองได้มาโดยชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ศาลยกฟ้อง ดังนั้น เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองโต้แย้งกันเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งการที่ศาลจะพิพากษาตามที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองมีคำขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองหรือเป็นที่ดินที่สาธารณประโยชน์ คดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางประภา เหตระกูล ศรีนวลนัด ที่ ๑ นางประพีร์ ปุ้ยพันธวงศ์ ที่ ๒ ผู้ฟ้องคดี กรมทางหลวง ที่ ๑ อธิบดีกรมทางหลวง ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ ติดราชการ

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๓/๒๕๕๓

วันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดศรีสะเกษ

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดศรีสะเกษส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๒ นายลา ประดี โจทก์ ยื่นฟ้อง สำนักงานที่ดินอำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๘/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน เนื้อที่ประมาณ ๖-๓-๔๑ ไร่ ตั้งอยู่ที่หมู่ ๔ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ โดยโจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี ก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ และได้ติดต่อยื่นคำร้องต่อเจ้าหน้าที่ ถือว่าโจทก์ประสงค์ที่ดินดังกล่าว ตามมาตรา ๒๗ ตรี ของประมวลกฎหมายที่ดิน อีกทั้งโจทก์ก็ได้ครอบครองที่ดินโดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ การครอบครองที่ดินดังกล่าวของโจทก์จึงเป็นการครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๒ ตุลาคม ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ ประกาศให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึโดยการรังวัดขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ผลปรากฏว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ดังกล่าวได้ออกโดยทับแปลงที่ดินของโจทก์ โจทก์จึงคัดค้าน ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๒ แจ้งให้โจทก์ไปใช้สิทธิทางศาลภายใน ๖๐ วัน หากไม่ดำเนินการ จำเลยทั้งสองจะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ต่อไป การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งการรังวัดที่ดินเพื่อขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์หรือโฉนดที่ดินให้กับโจทก์ ให้โจทก์เป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวแต่เพียงผู้เดียว

จำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัด และในการรังวัดเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้รังวัดที่ดินตามหลักวิชาการ โดยการนำชี้ของนายอำเภอขุขันธ์โดยชอบแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง

จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งรังวัดทับที่ดินพิพาท ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดศรีสะเกษพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่าโจทก์เป็นเจ้าของที่ดินเนื้อที่ ๖-๓-๔๑ ไร่ ตั้งอยู่หมู่ ๔ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ครอบครองทำประโยชน์ต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี จำเลยทั้งสองมีคำสั่งให้รังวัดที่ดินของโจทก์เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งโจทก์เห็นว่าคำสั่งของจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงขอให้เพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ซึ่งแม้คำขอของโจทก์จะเข้าลักษณะตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่ก่อนที่ศาลจะมีคำสั่งเพิกถอนหรือไม่เพิกถอนคำสั่งของจำเลยทั้งสอง ศาลจะต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เป็นการรับรองเขตที่ดินของรัฐซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบกรมที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๑๗ การดำเนินการของจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดกรมที่ดิน เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากะดีสาธารณประโยชน์ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติการที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากระดีสาธารณประโยชน์ โดยจะออกหนังสือประกาศทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ และมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ซึ่งครอบครองที่ดินโดยไม่มีหลักฐานแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินและได้คัดค้านการรังวัดที่ดิน ต้องไปดำเนินการใช้สิทธิทางศาลภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับหนังสือ หากไม่ปฏิบัติตามกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยทั้งสองจะดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ เป็นการดำเนินการตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนเสียหาย โจทก์จึงฟ้องคดีตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกหนังสือเอกสารสิทธิในที่ดินให้แก่โจทก์ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ประสงค์ให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระงับการดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) และถึงแม้คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ ชื่อป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การดำเนินการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงดังกล่าวของจำเลยทั้งสองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานสังกัดกรมที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยที่ ๑ มิได้อยู่ในฐานะเจ้าของหรือผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาท ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับความมีอยู่หรือสถานะของที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งมิใช่เรื่องพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ตามความเห็นของศาลจังหวัดศรีสะเกษก็แสดงให้เห็นว่าคดีนี้เป็นคดีปกครอง แต่มีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ ทำให้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงเป็นกรณีที่ศาลจังหวัดศรีสะเกษนำประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงดังกล่าวมาใช้เป็นเกณฑ์ในการพิจารณาเขตอำนาจศาลซึ่งนอกเหนือไปจากเกณฑ์ที่ใช้พิจารณาเขตอำนาจศาลตามบทบัญญัติมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน เนื้อที่ประมาณ ๖-๓-๔๑ ไร่ ตั้งอยู่ที่หมู่ ๔ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ โดยโจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี ก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ และได้ติดต่อยื่นคำร้องต่อเจ้าหน้าที่ ถือว่าโจทก์ประสงค์ที่ดินดังกล่าว ตามมาตรา ๒๗ ตรี ของประมวลกฎหมายที่ดิน อีกทั้งโจทก์ก็ได้ครอบครองที่ดินโดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ การครอบครองที่ดินดังกล่าวของโจทก์จึงเป็นการครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ต่อมาจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ ได้ประกาศให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดิน เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากะดี แต่ผลปรากฏว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ได้ออกโดยทับแปลงที่ดินของโจทก์ โจทก์จึงคัดค้าน ต่อมาจำเลยที่ ๒ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาลภายใน ๖๐ วัน หากไม่ดำเนินการจำเลยทั้งสองก็จะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ต่อไป การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการโต้แย้งสิทธิครอบครองที่ดินของโจทก์ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งการรังวัดที่ดินเพื่อขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์หรือโฉนดที่ดินให้กับโจทก์ ให้โจทก์เป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวแต่เพียงผู้เดียว ส่วนจำเลยทั้งสองก็ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัด และในการรังวัดเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้รังวัดที่ดินตามหลักวิชาการ โดยการนำชี้ของนายอำเภอขุขันธ์โดยชอบแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายลา ประดี โจทก์ สำนักงานที่ดินอำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ ติดราชการ

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๒/๒๕๕๓

วันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดศรีสะเกษ

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดศรีสะเกษส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๒ นางทัน พันธ์จันทร์ โจทก์ ยื่นฟ้อง สำนักงานที่ดินอำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๗/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๑๕-๐-๗๓ ไร่ ตั้งอยู่ที่หมู่ ๑๐ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ โดยโจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี ก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ และได้ติดต่อยื่นคำร้องต่อเจ้าหน้าที่ ถือว่าโจทก์ประสงค์ที่ดินดังกล่าว ตามมาตรา ๒๗ ตรี ของประมวลกฎหมายที่ดิน อีกทั้งโจทก์ก็ได้ครอบครองที่ดินโดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ การครอบครองที่ดินดังกล่าวของโจทก์จึงเป็นการครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมาย ตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๒ ตุลาคม ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ ประกาศให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึโดยการรังวัดขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ผลปรากฏว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ดังกล่าวได้ออกโดยทับแปลงที่ดินของโจทก์ โจทก์จึงคัดค้าน ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๒ แจ้งให้โจทก์ไปใช้สิทธิทางศาลภายใน ๖๐ วัน หากไม่ดำเนินการ จำเลยทั้งสองจะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ต่อไป การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งการรังวัดที่ดินเพื่อขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์หรือโฉนดที่ดินให้กับโจทก์ ให้โจทก์เป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวแต่เพียงผู้เดียว

จำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัด และในการรังวัดเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้รังวัดที่ดินตามหลักวิชาการ โดยการนำชี้ของนายอำเภอขุขันธ์โดยชอบแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง

จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งรังวัดทับที่ดินพิพาท ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดศรีสะเกษพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่าโจทก์เป็นเจ้าของที่ดินเนื้อที่ ๑๕-๐-๗๓ ไร่ ตั้งอยู่หมู่ ๑๐ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ครอบครองทำประโยชน์ต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี จำเลยทั้งสองมีคำสั่งให้รังวัดที่ดินของโจทก์เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งโจทก์เห็นว่าคำสั่งของจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงขอให้เพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ซึ่งแม้คำขอของโจทก์จะเข้าลักษณะตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่ก่อนที่ศาลจะมีคำสั่งเพิกถอนหรือไม่เพิกถอนคำสั่งของจำเลยทั้งสอง ศาลจะต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เป็นการรับรองเขตที่ดินของรัฐซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบกรมที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๑๗ การดำเนินการของจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดกรมที่ดิน เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากะดีสาธารณประโยชน์ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ การที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากระดีสาธารณประโยชน์ โดยจะออกหนังสือประกาศทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ และมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ซึ่งครอบครองที่ดินโดยไม่มีหลักฐานแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินและได้คัดค้านการรังวัดที่ดิน ต้องไปดำเนินการใช้สิทธิทางศาลภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับหนังสือ หากไม่ปฏิบัติตามกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยทั้งสองจะดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ เป็นการดำเนินการตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนเสียหาย โจทก์จึงฟ้องคดีตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกหนังสือเอกสารสิทธิในที่ดินให้แก่โจทก์ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ประสงค์ให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระงับการดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) และถึงแม้คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ ชื่อป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การดำเนินการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงดังกล่าวของจำเลยทั้งสองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานสังกัดกรมที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยที่ ๑ มิได้อยู่ในฐานะเจ้าของหรือผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาท ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับความมีอยู่หรือสถานะของที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งมิใช่เรื่องพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ตามความเห็นของศาลจังหวัดศรีสะเกษก็แสดงให้เห็นว่าคดีนี้เป็นคดีปกครอง แต่มีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ ทำให้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงเป็นกรณีที่ศาลจังหวัดศรีสะเกษนำประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงดังกล่าวมาใช้เป็นเกณฑ์ในการพิจารณาเขตอำนาจศาลซึ่งนอกเหนือไปจากเกณฑ์ที่ใช้พิจารณาเขตอำนาจศาลตามบทบัญญัติมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและ ทำประโยชน์ในที่ดิน เนื้อที่ประมาณ ๑๕-๐-๗๓ ไร่ ตั้งอยู่ที่หมู่ ๑๐ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัด ศรีสะเกษ โดยโจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี ก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ และได้ติดต่อยื่นคำร้องต่อเจ้าหน้าที่ ถือว่าโจทก์ประสงค์ที่ดินดังกล่าว ตามมาตรา ๒๗ ตรี ของประมวลกฎหมายที่ดิน อีกทั้งโจทก์ก็ได้ครอบครองที่ดินโดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ การครอบครองที่ดินดังกล่าวของโจทก์จึงเป็นการครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ต่อมาจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ ได้ประกาศให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดิน เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากะดี แต่ผลปรากฏว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ได้ออกโดยทับแปลงที่ดินของโจทก์ โจทก์จึงคัดค้าน ต่อมาจำเลยที่ ๒ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาลภายใน ๖๐ วัน หากไม่ดำเนินการจำเลยทั้งสองก็จะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ต่อไป การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการโต้แย้งสิทธิครอบครองที่ดินของโจทก์ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งการรังวัดที่ดินเพื่อขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์หรือโฉนดที่ดินให้กับโจทก์ ให้โจทก์เป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวแต่เพียงผู้เดียว ส่วนจำเลยทั้งสองก็ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัด และในการรังวัดเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้รังวัดที่ดินตามหลักวิชาการ โดยการนำชี้ของนายอำเภอขุขันธ์โดยชอบแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางทัน พันธ์จันทร์ โจทก์ สำนักงานที่ดินอำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ ติดราชการ

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๑/๒๕๕๓

วันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดศรีสะเกษ

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดศรีสะเกษส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๒ นายสิว อาจใจ โจทก์ ยื่นฟ้อง สำนักงานที่ดินอำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๖/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน เนื้อที่ประมาณ ๑-๒-๕๑ ไร่ ตั้งอยู่ที่หมู่ ๔ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ โดยโจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี ก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ และได้ติดต่อยื่นคำร้องต่อเจ้าหน้าที่ ถือว่าโจทก์ประสงค์ที่ดินดังกล่าว ตามมาตรา ๒๗ ตรี ของประมวลกฎหมายที่ดิน อีกทั้งโจทก์ก็ได้ครอบครองที่ดินโดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ การครอบครองที่ดินดังกล่าวของโจทก์จึงเป็นการครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมาย ตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๒ ตุลาคม ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ ประกาศให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึโดยการรังวัดขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ผลปรากฏว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ดังกล่าวได้ออกโดยทับแปลงที่ดินของโจทก์ โจทก์จึงคัดค้าน ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๒ แจ้งให้โจทก์ไปใช้สิทธิทางศาลภายใน ๖๐ วัน หากไม่ดำเนินการ จำเลยทั้งสองจะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ต่อไป การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งการรังวัดที่ดินเพื่อขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์หรือโฉนดที่ดินให้กับโจทก์ ให้โจทก์เป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวแต่เพียงผู้เดียว

จำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัด และในการรังวัดเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้รังวัดที่ดินตามหลักวิชาการ โดยการนำชี้ของนายอำเภอขุขันธ์โดยชอบแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง

จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งรังวัดทับที่ดินพิพาท ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดศรีสะเกษพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่าโจทก์เป็นเจ้าของที่ดินเนื้อที่ ๑-๒-๕๑ ไร่ ตั้งอยู่หมู่ ๔ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ครอบครองทำประโยชน์ต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี จำเลยทั้งสองมีคำสั่งให้รังวัดที่ดินของโจทก์เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งโจทก์เห็นว่าคำสั่งของจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงขอให้เพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ซึ่งแม้คำขอของโจทก์จะเข้าลักษณะตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่ก่อนที่ศาลจะมีคำสั่งเพิกถอนหรือไม่เพิกถอนคำสั่งของจำเลยทั้งสอง ศาลจะต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เป็นการรับรองเขตที่ดินของรัฐซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบกรมที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๑๗ การดำเนินการของจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดกรมที่ดิน เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากะดีสาธารณประโยชน์ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติการที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากระดีสาธารณประโยชน์ โดยจะออกหนังสือประกาศทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ และมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ซึ่งครอบครองที่ดินโดยไม่มีหลักฐานแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินและได้คัดค้านการรังวัดที่ดิน ต้องไปดำเนินการใช้สิทธิทางศาลภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับหนังสือ หากไม่ปฏิบัติตามกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยทั้งสองจะดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ เป็นการดำเนินการตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนเสียหาย โจทก์จึงฟ้องคดีตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดิน ของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกหนังสือเอกสารสิทธิในที่ดินให้แก่โจทก์ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ประสงค์ให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระงับการดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) และถึงแม้คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ ชื่อป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การดำเนินการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงดังกล่าวของจำเลยทั้งสองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานสังกัดกรมที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยที่ ๑ มิได้อยู่ในฐานะเจ้าของหรือผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาท ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับความมีอยู่หรือสถานะของที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งมิใช่เรื่องพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ตามความเห็นของศาลจังหวัดศรีสะเกษก็แสดงให้เห็นว่าคดีนี้เป็นคดีปกครอง แต่มีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ ทำให้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงเป็นกรณีที่ศาลจังหวัดศรีสะเกษนำประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงดังกล่าวมาใช้เป็นเกณฑ์ในการพิจารณาเขตอำนาจศาลซึ่งนอกเหนือไปจากเกณฑ์ที่ใช้พิจารณาเขตอำนาจศาลตามบทบัญญัติมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและ ทำประโยชน์ในที่ดิน เนื้อที่ประมาณ ๑-๒-๕๑ ไร่ ตั้งอยู่ที่หมู่ ๔ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ โดยโจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี ก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ และได้ติดต่อยื่นคำร้องต่อเจ้าหน้าที่ ถือว่าโจทก์ประสงค์ที่ดินดังกล่าว ตามมาตรา ๒๗ ตรี ของประมวลกฎหมายที่ดิน อีกทั้งโจทก์ก็ได้ครอบครองที่ดินโดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ การครอบครองที่ดินดังกล่าวของโจทก์จึงเป็นการครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ต่อมาจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ ได้ประกาศให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดิน เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากะดี แต่ผลปรากฏว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ได้ออกโดยทับแปลงที่ดินของโจทก์ โจทก์จึงคัดค้าน ต่อมาจำเลยที่ ๒ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาลภายใน ๖๐ วัน หากไม่ดำเนินการจำเลยทั้งสองก็จะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ต่อไป การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการโต้แย้งสิทธิครอบครองที่ดินของโจทก์ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งการรังวัดที่ดินเพื่อขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์หรือโฉนดที่ดินให้กับโจทก์ ให้โจทก์เป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวแต่เพียงผู้เดียว ส่วนจำเลยทั้งสองก็ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัด และในการรังวัดเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้รังวัดที่ดินตามหลักวิชาการ โดยการนำชี้ของนายอำเภอขุขันธ์โดยชอบแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายสิว อาจใจ โจทก์ สำนักงานที่ดินอำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ ติดราชการ

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๔๐/๒๕๕๓

วันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดศรีสะเกษ

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดศรีสะเกษส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๒ นางแสงจันทร์ พิมพ์ผุย โจทก์ ยื่นฟ้อง สำนักงานที่ดินอำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๕/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๒-๒-๑๐ ไร่ ตั้งอยู่ที่หมู่ ๔ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ โดยโจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี ก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ และได้ติดต่อยื่นคำร้องต่อเจ้าหน้าที่ ถือว่าโจทก์ประสงค์ที่ดินดังกล่าว ตามมาตรา ๒๗ ตรี ของประมวลกฎหมายที่ดิน อีกทั้งโจทก์ก็ได้ครอบครองที่ดินโดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ การครอบครองที่ดินดังกล่าวของโจทก์จึงเป็นการครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมาย ตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๒ ตุลาคม ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ ประกาศให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึโดยการรังวัดขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ผลปรากฏว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ดังกล่าวได้ออกโดยทับแปลงที่ดินของโจทก์ โจทก์จึงคัดค้าน ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๒ แจ้งให้โจทก์ไปใช้สิทธิทางศาลภายใน ๖๐ วัน หากไม่ดำเนินการ จำเลยทั้งสองจะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ต่อไปการกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งการรังวัดที่ดินเพื่อขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์หรือโฉนดที่ดินให้กับโจทก์ ให้โจทก์เป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวแต่เพียงผู้เดียว

จำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัด และในการรังวัดเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้รังวัดที่ดินตามหลักวิชาการ โดยการนำชี้ของนายอำเภอขุขันธ์โดยชอบแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง

จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งรังวัดทับที่ดินพิพาท ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดศรีสะเกษพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่าโจทก์เป็นเจ้าของที่ดินเนื้อที่ ๒-๒-๑๐ ไร่ ตั้งอยู่หมู่ ๔ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ครอบครองทำประโยชน์ต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี จำเลยทั้งสองมีคำสั่งให้รังวัดที่ดินของโจทก์เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งโจทก์เห็นว่าคำสั่งของจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงขอให้เพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ซึ่งแม้คำขอของโจทก์จะเข้าลักษณะตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่ก่อนที่ศาลจะมีคำสั่งเพิกถอนหรือไม่เพิกถอนคำสั่งของจำเลยทั้งสอง ศาลจะต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เป็นการรับรองเขตที่ดินของรัฐซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบกรมที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๑๗ การดำเนินการของจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดกรมที่ดิน เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากะดีสาธารณประโยชน์ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ การที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากระดีสาธารณประโยชน์ โดยจะออกหนังสือประกาศทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ และมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ซึ่งครอบครองที่ดินโดยไม่มีหลักฐานแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินและได้คัดค้านการรังวัดที่ดิน ต้องไปดำเนินการใช้สิทธิทางศาลภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับหนังสือ หากไม่ปฏิบัติตามกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยทั้งสองจะดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ เป็นการดำเนินการตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนเสียหาย โจทก์จึงฟ้องคดีตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดิน ของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกหนังสือเอกสารสิทธิในที่ดินให้แก่โจทก์ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ประสงค์ให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระงับการดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) และถึงแม้คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ ชื่อป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การดำเนินการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงดังกล่าวของจำเลยทั้งสองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานสังกัดกรมที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยที่ ๑ มิได้อยู่ในฐานะเจ้าของหรือผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาท ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับความมีอยู่หรือสถานะของที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งมิใช่เรื่องพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ตามความเห็นของศาลจังหวัดศรีสะเกษก็แสดงให้เห็นว่าคดีนี้เป็นคดีปกครอง แต่มีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ ทำให้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงเป็นกรณีที่ศาลจังหวัดศรีสะเกษนำประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงดังกล่าวมาใช้เป็นเกณฑ์ในการพิจารณาเขตอำนาจศาลซึ่งนอกเหนือไปจากเกณฑ์ที่ใช้พิจารณาเขตอำนาจศาลตามบทบัญญัติมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน เนื้อที่ประมาณ ๒-๒-๑๐ ไร่ ตั้งอยู่ที่หมู่ ๔ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ โดยโจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี ก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ และได้ติดต่อยื่นคำร้องต่อเจ้าหน้าที่ ถือว่าโจทก์ประสงค์ที่ดินดังกล่าว ตามมาตรา ๒๗ ตรี ของประมวลกฎหมายที่ดิน อีกทั้งโจทก์ก็ได้ครอบครองที่ดินโดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ การครอบครองที่ดินดังกล่าวของโจทก์จึงเป็นการครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ต่อมาจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ ได้ประกาศให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดิน เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากะดี แต่ผลปรากฏว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ได้ออกโดยทับแปลงที่ดินของโจทก์ โจทก์จึงคัดค้าน ต่อมาจำเลยที่ ๒ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาลภายใน ๖๐ วัน หากไม่ดำเนินการจำเลยทั้งสองก็จะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ต่อไป การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการโต้แย้งสิทธิครอบครองที่ดินของโจทก์ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งการรังวัดที่ดินเพื่อขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์หรือโฉนดที่ดินให้กับโจทก์ ให้โจทก์เป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวแต่เพียงผู้เดียว ส่วนจำเลยทั้งสองก็ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัด และในการรังวัดเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้รังวัดที่ดินตามหลักวิชาการ โดยการนำชี้ของนายอำเภอขุขันธ์โดยชอบแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางแสงจันทร์ พิมพ์ผุย โจทก์ สำนักงานที่ดินอำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ ติดราชการ

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๙/๒๕๕๓

วันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดศรีสะเกษ

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดศรีสะเกษส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๒ นางจันทร์ จำปี โจทก์ ยื่นฟ้อง สำนักงานที่ดินอำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๔/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๖-๑-๒๑ ไร่ ตั้งอยู่ที่หมู่ ๑๐ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ โดยโจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี ก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ และได้ติดต่อยื่นคำร้องต่อเจ้าหน้าที่ ถือว่าโจทก์ประสงค์ที่ดินดังกล่าว ตามมาตรา ๒๗ ตรี ของประมวลกฎหมายที่ดิน อีกทั้งโจทก์ก็ได้ครอบครองที่ดินโดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ การครอบครองที่ดินดังกล่าวของโจทก์จึงเป็นการครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมาย ตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๒ ตุลาคม ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ ประกาศให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึโดยการรังวัดขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ผลปรากฏว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ดังกล่าวได้ออกโดยทับแปลงที่ดินของโจทก์ โจทก์จึงคัดค้าน ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๒ แจ้งให้โจทก์ไปใช้สิทธิทางศาลภายใน ๖๐ วัน หากไม่ดำเนินการ จำเลยทั้งสองจะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ต่อไป การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งการรังวัดที่ดินเพื่อขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์หรือโฉนดที่ดินให้กับโจทก์ ให้โจทก์เป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวแต่เพียงผู้เดียว

จำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัด และในการรังวัดเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้รังวัดที่ดินตามหลักวิชาการ โดยการนำชี้ของนายอำเภอขุขันธ์ โดยชอบแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง

จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งรังวัดทับที่ดินพิพาท ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดศรีสะเกษพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่าโจทก์เป็นเจ้าของที่ดินเนื้อที่ ๖-๑-๒๑ ไร่ ตั้งอยู่หมู่ ๑๐ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ครอบครองทำประโยชน์ต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี จำเลยทั้งสองมีคำสั่งให้รังวัดที่ดินของโจทก์เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งโจทก์เห็นว่าคำสั่งของจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงขอให้เพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ซึ่งแม้คำขอของโจทก์จะเข้าลักษณะตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่ก่อนที่ศาลจะมีคำสั่งเพิกถอนหรือไม่เพิกถอนคำสั่งของจำเลยทั้งสอง ศาลจะต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เป็นการรับรองเขตที่ดินของรัฐซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบกรมที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๑๗ การดำเนินการของจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดกรมที่ดิน เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากะดีสาธารณประโยชน์ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ การที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากระดีสาธารณประโยชน์ โดยจะออกหนังสือประกาศทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ และมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ซึ่งครอบครองที่ดินโดยไม่มีหลักฐานแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินและได้คัดค้านการรังวัดที่ดิน ต้องไปดำเนินการใช้สิทธิทางศาลภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับหนังสือ หากไม่ปฏิบัติตามกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยทั้งสองจะดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ เป็นการดำเนินการตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนเสียหาย โจทก์จึงฟ้องคดีตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกหนังสือเอกสารสิทธิในที่ดินให้แก่โจทก์ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ประสงค์ให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระงับการดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) และถึงแม้คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ ชื่อป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การดำเนินการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงดังกล่าวของจำเลยทั้งสองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานสังกัดกรมที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยที่ ๑ มิได้อยู่ในฐานะเจ้าของหรือผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาท ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับความมีอยู่หรือสถานะของที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งมิใช่เรื่องพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ตามความเห็นของศาลจังหวัดศรีสะเกษก็แสดงให้เห็นว่าคดีนี้เป็นคดีปกครอง แต่มีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ ทำให้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงเป็นกรณีที่ศาลจังหวัดศรีสะเกษนำประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงดังกล่าวมาใช้เป็นเกณฑ์ในการพิจารณาเขตอำนาจศาลซึ่งนอกเหนือไปจากเกณฑ์ที่ใช้พิจารณาเขตอำนาจศาลตามบทบัญญัติมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน เนื้อที่ประมาณ ๖-๑-๒๑ ไร่ ตั้งอยู่ที่หมู่ ๑๐ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ โดยโจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี ก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ และได้ติดต่อยื่นคำร้องต่อเจ้าหน้าที่ ถือว่าโจทก์ประสงค์ที่ดินดังกล่าว ตามมาตรา ๒๗ ตรี ของประมวลกฎหมายที่ดิน อีกทั้งโจทก์ก็ได้ครอบครองที่ดินโดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ การครอบครองที่ดินดังกล่าวของโจทก์จึงเป็นการครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ต่อมาจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ ได้ประกาศให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดิน เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากะดี แต่ผลปรากฏว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ได้ออกโดยทับแปลงที่ดินของโจทก์ โจทก์จึงคัดค้าน ต่อมาจำเลยที่ ๒ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาลภายใน ๖๐ วัน หากไม่ดำเนินการจำเลยทั้งสองก็จะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ต่อไป การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการโต้แย้งสิทธิครอบครองที่ดินของโจทก์ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งการรังวัดที่ดินเพื่อขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์หรือโฉนดที่ดินให้กับโจทก์ ให้โจทก์เป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวแต่เพียงผู้เดียว ส่วนจำเลยทั้งสองก็ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัด และในการรังวัดเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้รังวัดที่ดินตามหลักวิชาการ โดยการนำชี้ของนายอำเภอขุขันธ์โดยชอบแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางจันทร์ จำปี โจทก์ สำนักงานที่ดินอำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ ติดราชการ

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๘/๒๕๕๓

วันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดศรีสะเกษ

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดศรีสะเกษส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๒ นางทองสี อาจใจ โจทก์ ยื่นฟ้อง สำนักงานที่ดินอำเภอ ขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๓/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินจำนวน ๒ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๓-๑-๑๘ ไร่ และ ๒-๑-๔๔ ไร่ ตามลำดับ ตั้งอยู่ที่หมู่ ๔ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ โดยโจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี ก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ และได้ติดต่อยื่นคำร้องต่อเจ้าหน้าที่ ถือว่าโจทก์ประสงค์ที่ดินดังกล่าว ตามมาตรา ๒๗ ตรี ของประมวลกฎหมายที่ดิน อีกทั้งโจทก์ก็ได้ครอบครองที่ดินโดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ การครอบครองที่ดินดังกล่าวของโจทก์จึงเป็นการครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๒ ตุลาคม ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ ประกาศให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึโดยการรังวัดขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ผลปรากฏว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ดังกล่าวได้ออกโดยทับแปลงที่ดินของโจทก์ โจทก์จึงคัดค้าน ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๒ แจ้งให้โจทก์ไปใช้สิทธิทางศาลภายใน ๖๐ วัน หากไม่ดำเนินการ จำเลยทั้งสองจะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ต่อไป การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งการรังวัดที่ดินเพื่อขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์หรือโฉนดที่ดินให้กับโจทก์ ให้โจทก์เป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวแต่เพียงผู้เดียว

จำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัด และในการรังวัดเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้รังวัดที่ดินตามหลักวิชาการ โดยการนำชี้ของนายอำเภอขุขันธ์ โดยชอบแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง

จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งรังวัดทับที่ดินพิพาท ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดศรีสะเกษพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่าโจทก์เป็นเจ้าของที่ดิน ๒ แปลง เนื้อที่ ๓-๑-๑๘ ไร่ แปลงที่ ๒ เนื้อที่ประมาณ ๒-๑-๔๔ ไร่ ตั้งอยู่หมู่ ๔ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ครอบครองทำประโยชน์ต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี จำเลยทั้งสองมีคำสั่งให้รังวัดที่ดินของโจทก์เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งโจทก์เห็นว่าคำสั่งของจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงขอให้เพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ซึ่งแม้คำขอของโจทก์จะเข้าลักษณะตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่ก่อนที่ศาลจะมีคำสั่งเพิกถอนหรือไม่เพิกถอนคำสั่งของจำเลยทั้งสอง ศาลจะต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เป็นการรับรองเขตที่ดินของรัฐซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบกรมที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๑๗ การดำเนินการของจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดกรมที่ดิน เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากะดีสาธารณประโยชน์ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ การที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากระดีสาธารณประโยชน์ โดยจะออกหนังสือประกาศทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ และมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ซึ่งครอบครองที่ดินโดยไม่มีหลักฐานแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินและได้คัดค้านการรังวัดที่ดิน ต้องไปดำเนินการใช้สิทธิทางศาลภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับหนังสือ หากไม่ปฏิบัติตามกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยทั้งสองจะดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ เป็นการดำเนินการตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนเสียหาย โจทก์จึงฟ้องคดีตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกหนังสือเอกสารสิทธิในที่ดินให้แก่โจทก์ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ประสงค์ให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระงับการดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) และถึงแม้คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ ชื่อป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การดำเนินการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงดังกล่าวของจำเลยทั้งสองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานสังกัดกรมที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยที่ ๑ มิได้อยู่ในฐานะเจ้าของหรือผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาทข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับความมีอยู่หรือสถานะของที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งมิใช่เรื่องพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ตามความเห็นของศาลจังหวัดศรีสะเกษก็แสดงให้เห็นว่าคดีนี้เป็นคดีปกครอง แต่มีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ ทำให้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงเป็นกรณีที่ศาลจังหวัดศรีสะเกษนำประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงดังกล่าวมาใช้เป็นเกณฑ์ในการพิจารณาเขตอำนาจศาลซึ่งนอกเหนือไปจากเกณฑ์ที่ใช้พิจารณาเขตอำนาจศาลตามบทบัญญัติมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและ ทำประโยชน์ในที่ดินจำนวน ๒ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๓-๑-๑๘ ไร่ และ ๒-๑-๔๔ ไร่ ตามลำดับ ตั้งอยู่ที่หมู่ ๔ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ โดยโจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี ก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ และได้ติดต่อยื่นคำร้องต่อเจ้าหน้าที่ ถือว่าโจทก์ประสงค์ที่ดินดังกล่าว ตามมาตรา ๒๗ ตรี ของประมวลกฎหมายที่ดิน อีกทั้งโจทก์ก็ได้ครอบครองที่ดินโดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของการครอบครองที่ดินดังกล่าวของโจทก์จึงเป็นการครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ต่อมาจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ ได้ประกาศให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดิน เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากะดี แต่ผลปรากฏว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ได้ออกโดยทับแปลงที่ดินของโจทก์ โจทก์จึงคัดค้าน ต่อมาจำเลยที่ ๒ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาลภายใน ๖๐ วัน หากไม่ดำเนินการจำเลยทั้งสองก็จะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ต่อไป การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการโต้แย้งสิทธิครอบครองที่ดินของโจทก์ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งการรังวัดที่ดินเพื่อขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์หรือโฉนดที่ดินให้กับโจทก์ ให้โจทก์เป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวแต่เพียงผู้เดียว ส่วนจำเลยทั้งสองก็ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัด และในการรังวัดเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้รังวัดที่ดินตามหลักวิชาการ โดยการนำชี้ของนายอำเภอขุขันธ์โดยชอบแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางทองสี อาจใจ โจทก์ สำนักงานที่ดินอำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ ติดราชการ

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๗/๒๕๕๓

วันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดศรีสะเกษ

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดศรีสะเกษส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็น มีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๒ นางมด บุญชู โจทก์ ยื่นฟ้อง สำนักงานที่ดินอำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๖๒/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๑๗-๐ -๔๓ ไร่ ตั้งอยู่ที่หมู่ ๔ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ โดยโจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี ก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ และได้ติดต่อยื่นคำร้องต่อเจ้าหน้าที่ ถือว่าโจทก์ประสงค์ที่ดินดังกล่าว ตามมาตรา ๒๗ ตรี ของประมวลกฎหมายที่ดิน อีกทั้งโจทก์ก็ได้ครอบครองที่ดินโดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ การครอบครองที่ดินดังกล่าวของโจทก์จึงเป็นการครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมาย ตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ต่อมาเมื่อวันที่ ๒๒ ตุลาคม ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ ประกาศให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึโดยการรังวัดขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ผลปรากฏว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ดังกล่าวได้ออกโดยทับแปลงที่ดินของโจทก์ โจทก์จึงคัดค้าน ต่อมาเมื่อวันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๒ แจ้งให้โจทก์ไปใช้สิทธิทางศาลภายใน ๖๐ วัน หากไม่ดำเนินการ จำเลยทั้งสองจะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ต่อไปการกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งการรังวัดที่ดินเพื่อขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์หรือโฉนดที่ดินให้กับโจทก์ ให้โจทก์เป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวแต่เพียงผู้เดียว

จำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัด และในการรังวัดเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้รังวัดที่ดินตามหลักวิชาการ โดยการนำชี้ของนายอำเภอขุขันธ์ โดยชอบแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง

จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ กระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งรังวัดทับที่ดินพิพาท ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดศรีสะเกษพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์ฟ้องอ้างว่าโจทก์เป็นเจ้าของที่ดินเนื้อที่ ๑๗-๐-๔๓ ไร่ ตั้งอยู่หมู่ ๔ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ครอบครองทำประโยชน์ต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี จำเลยทั้งสองมีคำสั่งให้รังวัดที่ดินของโจทก์เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งโจทก์เห็นว่าคำสั่งของจำเลยทั้งสองไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงขอให้เพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ซึ่งแม้คำขอของโจทก์จะเข้าลักษณะตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็ตาม แต่ก่อนที่ศาลจะมีคำสั่งเพิกถอนหรือไม่เพิกถอนคำสั่งของจำเลยทั้งสอง ศาลจะต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เป็นการรับรองเขตที่ดินของรัฐซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบกรมที่ดินว่าด้วยการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๑๗ การดำเนินการของจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดกรมที่ดิน เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากะดีสาธารณประโยชน์ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ การที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากระดีสาธารณประโยชน์ โดยจะออกหนังสือประกาศทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ และมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ซึ่งครอบครองที่ดินโดยไม่มีหลักฐานแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินและได้คัดค้านการรังวัดที่ดิน ต้องไปดำเนินการใช้สิทธิทางศาลภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับหนังสือ หากไม่ปฏิบัติตามกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยทั้งสองจะดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ เป็นการดำเนินการตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนเสียหาย โจทก์จึงฟ้องคดีตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกหนังสือเอกสารสิทธิในที่ดินให้แก่โจทก์ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ประสงค์ให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระงับการดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) และถึงแม้คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ ชื่อป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน นั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การดำเนินการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงดังกล่าวของจำเลยทั้งสองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่พิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานสังกัด กรมที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยที่ ๑ มิได้อยู่ในฐานะเจ้าของหรือผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาท ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับความมีอยู่หรือสถานะของที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งมิใช่เรื่องพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ตามความเห็นของศาลจังหวัดศรีสะเกษก็แสดงให้เห็นว่าคดีนี้เป็นคดีปกครอง แต่มีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ ทำให้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงเป็นกรณีที่ศาลจังหวัดศรีสะเกษนำประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงดังกล่าวมาใช้เป็นเกณฑ์ในการพิจารณาเขตอำนาจศาลซึ่งนอกเหนือไปจากเกณฑ์ที่ใช้พิจารณาเขตอำนาจศาลตามบทบัญญัติมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดิน เนื้อที่ประมาณ ๑๗-๐-๔๓ ไร่ ตั้งอยู่ที่หมู่ ๔ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ โดยโจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐๐ ปี ก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ และได้ติดต่อยื่นคำร้องต่อเจ้าหน้าที่ ถือว่าโจทก์ประสงค์ที่ดินดังกล่าว ตามมาตรา ๒๗ ตรี ของประมวลกฎหมายที่ดิน อีกทั้งโจทก์ก็ได้ครอบครองที่ดินโดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ การครอบครองที่ดินดังกล่าวของโจทก์จึงเป็นการครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดินและประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ต่อมาจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ ได้ประกาศให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดิน เพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากะดี แต่ผลปรากฏว่าการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ได้ออกโดยทับแปลงที่ดินของโจทก์ โจทก์จึงคัดค้าน ต่อมาจำเลยที่ ๒ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาลภายใน ๖๐ วัน หากไม่ดำเนินการจำเลยทั้งสองก็จะออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ต่อไป การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการโต้แย้งสิทธิครอบครองที่ดินของโจทก์ ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งการรังวัดที่ดินเพื่อขอออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้ออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์หรือโฉนดที่ดินให้กับโจทก์ ให้โจทก์เป็นผู้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวแต่เพียงผู้เดียว ส่วนจำเลยทั้งสองก็ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัด และในการรังวัดเจ้าหน้าที่ของจำเลยที่ ๑ ได้รังวัดที่ดินตามหลักวิชาการ โดยการนำชี้ของนายอำเภอขุขันธ์โดยชอบแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนางมด บุญชู โจทก์ สำนักงานที่ดินอำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ ติดราชการ

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๖/๒๕๕๓

วันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดศรีสะเกษ

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดศรีสะเกษส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๒ นางบุญมี ซุยซวง โจทก์ ยื่นฟ้อง สำนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ สาขาขุขันธ์ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๘/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ เนื้อที่ประมาณ ๙ ไร่ ๑ งาน ๑๓ ตารางวา ตั้งอยู่หมู่ที่ ๓ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๑๐ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ประมาณเดือนตุลาคม ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทน มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึสาธารณประโยชน์ซึ่งทับที่ดินของโจทก์ โจทก์คัดค้านการรังวัด จำเลยที่ ๒ จึงมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาลยุติธรรมภายในหกสิบวันนับแต่วันที่โจทก์ได้รับหนังสือ การกระทำของจำเลยทั้งสอง เป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ทั้งที่โจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐ ปี โดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ และมีหลักฐานการชำระภาษีบำรุงท้องที่เป็นหลักฐาน ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ที่ทับที่ดินของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกเอกสารสิทธิในที่ดินให้แก่โจทก์

จำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทตามฟ้องเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน มีเนื้อที่ทั้งหมดประมาณ ๑,๓๓๙ ไร่เศษ จึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทไม่ก่อให้เกิดสิทธิแก่โจทก์ที่จะยกขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินได้ และในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โจทก์ไม่ได้คัดค้านการรังวัดแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากระดึหรือป่ากระดี การรังวัดจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง คดีนี้เป็นคดีปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดศรีสะเกษพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้คำขอของโจทก์จะเข้าลักษณะตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ก่อนที่ศาลจะมีคำสั่งเพิกถอนหรือไม่เพิกถอนคำสั่งของจำเลยทั้งสอง ศาลจะต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวง (น.ส.ล.) เป็นการรับรองเขตที่ดินของรัฐซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบกรมที่ดิน ว่าด้วยการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๑๗ เมื่อข้อเท็จจริงในคดีนี้ได้มีการดำเนินการรังวัดที่ดินและประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงป่ากะดึหรือป่ากะดีสาธารณประโยชน์แล้ว การดำเนินการตามฟ้องของจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดกรมที่ดิน จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ การที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากระดีสาธารณประโยชน์ โดยจะออกหนังสือประกาศทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ และมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ซึ่งครอบครองที่ดินโดยไม่มีหลักฐานแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินและได้คัดค้านการรังวัดที่ดินต้องไปดำเนินการใช้สิทธิทางศาลภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับหนังสือ หากไม่ปฏิบัติตามกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยทั้งสองจะดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ เป็นการดำเนินการตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย โจทก์จึงฟ้องคดีตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกหนังสือเอกสารสิทธิในที่ดินให้แก่โจทก์ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ประสงค์ให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระงับการดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) และถึงแม้คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ ชื่อป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกันนั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การดำเนินการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงดังกล่าวของจำเลยทั้งสองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานสังกัดกรมที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยที่ ๑ มิได้อยู่ในฐานะเจ้าของหรือผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาท ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับความมีอยู่หรือสถานะของที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งมิใช่เรื่องพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ตามความเห็นของศาลจังหวัดศรีสะเกษก็แสดงให้เห็นว่าคดีนี้เป็นคดีปกครอง แต่มีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ ทำให้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงเป็นกรณีที่ศาลจังหวัดศรีสะเกษนำประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงดังกล่าวมาใช้เป็นเกณฑ์ในการพิจารณาเขตอำนาจศาลซึ่งนอกเหนือไปจากเกณฑ์ที่ใช้พิจารณาเขตอำนาจศาลตามบทบัญญัติมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่าเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๙ ไร่ ๑ งาน ๑๓ ตารางวา ตั้งอยู่หมู่ที่ ๓ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๑๐ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ แต่จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทน มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึสาธารณประโยชน์ซึ่งทับที่ดินของโจทก์ โจทก์คัดค้านการรังวัด จำเลยที่ ๒ แจ้งให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาล ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ที่ทับที่ดินของโจทก์ และให้ออกเอกสารสิทธิในที่ดินให้แก่โจทก์ ส่วนจำเลยทั้งสองก็ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัดแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากระดึหรือป่ากระดี การรังวัดที่ดินจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางบุญมี ซุยซวง โจทก์ สำนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ สาขาขุขันธ์ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ ติดราชการ

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๕/๒๕๕๓

วันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดศรีสะเกษ

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดศรีสะเกษส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๒ นางสาวมะลิวรรณ สาลี โจทก์ ยื่นฟ้อง สำนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ สาขาขุขันธ์ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๗/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ จำนวน ๒ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๑ ไร่ ๒ งาน ๖๘ ตารางวา และ ๘ ไร่ ๓ งาน ๔๗ ตารางวา ตั้งอยู่หมู่ที่ ๓ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๑๐ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ประมาณเดือนตุลาคม ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทน มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึสาธารณประโยชน์ซึ่งทับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ โจทก์คัดค้านการรังวัด จำเลยที่ ๒ จึงมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาลยุติธรรมภายในหกสิบวันนับแต่วันที่โจทก์ได้รับหนังสือ การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ทั้งที่โจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐ ปี โดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ และมีหลักฐานการชำระภาษีบำรุงท้องที่เป็นหลักฐาน ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ที่ทับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกเอกสารสิทธิในที่ดินทั้งสองแปลงให้แก่โจทก์

จำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาททั้งสองแปลงตามฟ้องเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน มีเนื้อที่ทั้งหมดประมาณ ๑,๓๓๙ ไร่เศษ จึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทไม่ก่อให้เกิดสิทธิแก่โจทก์ที่จะยกขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินได้ และในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โจทก์ไม่ได้คัดค้านการรังวัดแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากระดึหรือป่ากระดี การรังวัดจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง คดีนี้เป็นคดีปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดศรีสะเกษพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้คำขอของโจทก์จะเข้าลักษณะตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ก่อนที่ศาลจะมีคำสั่งเพิกถอนหรือไม่เพิกถอนคำสั่งของจำเลยทั้งสอง ศาลจะต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวง (น.ส.ล.) เป็นการรับรองเขตที่ดินของรัฐซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบกรมที่ดิน ว่าด้วยการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๑๗ เมื่อข้อเท็จจริงในคดีนี้ได้มีการดำเนินการรังวัดที่ดินและประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงป่ากะดึหรือป่ากะดีสาธารณประโยชน์แล้ว การดำเนินการตามฟ้องของจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดกรมที่ดิน จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครอง หรือดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ การที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากระดีสาธารณประโยชน์ โดยจะออกหนังสือประกาศทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ทั้งสองแปลง และมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ซึ่งครอบครองที่ดินโดยไม่มีหลักฐานแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินและได้คัดค้านการรังวัดที่ดินต้องไปดำเนินการใช้สิทธิทางศาลภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับหนังสือ หากไม่ปฏิบัติตามกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยทั้งสองจะดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ เป็นการดำเนินการตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย โจทก์จึงฟ้องคดีตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกหนังสือเอกสารสิทธิในที่ดินทั้งสองแปลงให้แก่โจทก์ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ประสงค์ให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระงับการดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) และถึงแม้คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ ชื่อป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกันนั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การดำเนินการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงดังกล่าวของจำเลยทั้งสองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานสังกัดกรมที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยที่ ๑ มิได้อยู่ในฐานะเจ้าของหรือผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาท ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับความมีอยู่หรือสถานะของที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งมิใช่เรื่องพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ตามความเห็นของศาลจังหวัดศรีสะเกษก็แสดงให้เห็นว่าคดีนี้เป็นคดีปกครอง แต่มีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ ทำให้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงเป็นกรณีที่ศาลจังหวัดศรีสะเกษนำประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงดังกล่าวมาใช้เป็นเกณฑ์ในการพิจารณาเขตอำนาจศาลซึ่งนอกเหนือไปจากเกณฑ์ที่ใช้พิจารณาเขตอำนาจศาลตามบทบัญญัติมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่าเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินจำนวน ๒ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๑ ไร่ ๒ งาน ๖๘ ตารางวา และ ๘ ไร่ ๓ งาน ๔๗ ตารางวา ตั้งอยู่หมู่ที่ ๓ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๑๐ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ แต่จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทน มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึสาธารณประโยชน์ซึ่งทับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ โจทก์คัดค้านการรังวัด จำเลยที่ ๒ แจ้งให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาล ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ที่ทับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ และให้ออกเอกสารสิทธิในที่ดินทั้งสองแปลงให้แก่โจทก์ ส่วนจำเลยทั้งสองก็ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัดแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากระดึหรือป่ากระดี การรังวัดที่ดินจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางสาวมะลิวรรณ สาลี โจทก์ สำนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ สาขาขุขันธ์ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ ติดราชการ

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๔/๒๕๕๓

วันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดศรีสะเกษ

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดศรีสะเกษส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๒ นายพิษ นมัสการ โจทก์ ยื่นฟ้อง สำนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ สาขาขุขันธ์ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๖/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ เนื้อที่ประมาณ ๙ ไร่ ๖๒ ตารางวา ตั้งอยู่หมู่ที่ ๓ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๑๐ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ประมาณเดือนตุลาคม ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทน มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึสาธารณประโยชน์ซึ่งทับที่ดินของโจทก์ โจทก์คัดค้านการรังวัด จำเลยที่ ๒ จึงมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ ใช้สิทธิทางศาลยุติธรรมภายในหกสิบวันนับแต่วันที่โจทก์ได้รับหนังสือ การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ทั้งที่โจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๓๐ ปี โดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ และมีหลักฐานการชำระภาษีบำรุงท้องที่เป็นหลักฐาน ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ที่ทับที่ดินของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกเอกสารสิทธิในที่ดินให้แก่โจทก์

จำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทตามฟ้องเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน มีเนื้อที่ทั้งหมดประมาณ ๑,๓๓๙ ไร่เศษ จึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทไม่ก่อให้เกิดสิทธิแก่โจทก์ที่จะยกขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินได้ และในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โจทก์ไม่ได้คัดค้านการรังวัดแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากระดึหรือป่ากระดี การรังวัดจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง คดีนี้เป็นคดีปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดศรีสะเกษพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้คำขอของโจทก์จะเข้าลักษณะตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ก่อนที่ศาลจะมีคำสั่งเพิกถอนหรือไม่เพิกถอนคำสั่งของจำเลยทั้งสอง ศาลจะต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เป็นการรับรองเขตที่ดินของรัฐซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบกรมที่ดิน ว่าด้วยการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๑๗ เมื่อข้อเท็จจริงในคดีนี้ได้มีการดำเนินการรังวัดที่ดินและประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงป่ากะดึหรือป่ากะดีสาธารณประโยชน์แล้ว การดำเนินการตามฟ้องของจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดกรมที่ดิน จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ การที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากระดีสาธารณประโยชน์ โดยจะออกหนังสือประกาศทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ และมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ซึ่งครอบครองที่ดินโดยไม่มีหลักฐานแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินและได้คัดค้านการรังวัดที่ดินต้องไปดำเนินการใช้สิทธิทางศาลภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับหนังสือ หากไม่ปฏิบัติตามกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยทั้งสองจะดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ เป็นการดำเนินการตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย โจทก์จึงฟ้องคดีตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกหนังสือเอกสารสิทธิในที่ดินให้แก่โจทก์ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ประสงค์ให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระงับการดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) และถึงแม้คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ ชื่อป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกันนั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การดำเนินการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงดังกล่าวของจำเลยทั้งสองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานสังกัดกรมที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยที่ ๑ มิได้อยู่ในฐานะเจ้าของหรือผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาท ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับความมีอยู่หรือสถานะของที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งมิใช่เรื่องพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ตามความเห็นของศาลจังหวัดศรีสะเกษก็แสดงให้เห็นว่าคดีนี้เป็นคดีปกครอง แต่มีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ ทำให้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงเป็นกรณีที่ศาลจังหวัดศรีสะเกษนำประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงดังกล่าวมาใช้เป็นเกณฑ์ในการพิจารณาเขตอำนาจศาลซึ่งนอกเหนือไปจากเกณฑ์ที่ใช้พิจารณาเขตอำนาจศาลตามบทบัญญัติมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่าเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๙ ไร่ ๖๒ ตารางวา ตั้งอยู่หมู่ที่ ๓ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๑๐ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ แต่จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทน มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึสาธารณประโยชน์ซึ่งทับที่ดินของโจทก์ โจทก์คัดค้านการรังวัด จำเลยที่ ๒ แจ้งให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาล ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ที่ทับที่ดินของโจทก์ และให้ออกเอกสารสิทธิในที่ดินให้แก่โจทก์ ส่วนจำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัดแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากระดึหรือป่ากระดี การรังวัดที่ดินจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายพิษ นมัสการ โจทก์ สำนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ สาขาขุขันธ์ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ ติดราชการ

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๓/๒๕๕๓

วันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดศรีสะเกษ

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดศรีสะเกษส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๒ นายมั่นคง บุญสิงห์ โจทก์ ยื่นฟ้อง สำนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ สาขาขุขันธ์ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๕/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ เนื้อที่ประมาณ ๕ ไร่ ๑๐ ตารางวา ตั้งอยู่หมู่ที่ ๓ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๑๐ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ประมาณเดือนตุลาคม ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทน มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึสาธารณประโยชน์ซึ่งทับที่ดินของโจทก์ โจทก์คัดค้านการรังวัด จำเลยที่ ๒ จึงมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาลยุติธรรมภายในหกสิบวันนับแต่วันที่โจทก์ได้รับหนังสือ การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ทั้งที่โจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๑๐ ปี โดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ และมีหลักฐานการชำระภาษีบำรุงท้องที่เป็นหลักฐาน ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ที่ทับที่ดินของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกเอกสารสิทธิในที่ดินให้แก่โจทก์

จำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทตามฟ้องเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน มีเนื้อที่ทั้งหมดประมาณ ๑,๓๓๙ ไร่เศษ จึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทไม่ก่อให้เกิดสิทธิแก่โจทก์ที่จะยกขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินได้ และในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โจทก์ไม่ได้คัดค้านการรังวัดแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากระดึหรือป่ากระดี การรังวัดจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง คดีนี้เป็นคดีปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดศรีสะเกษพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้คำขอของโจทก์จะเข้าลักษณะตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ก่อนที่ศาลจะมีคำสั่งเพิกถอนหรือไม่เพิกถอนคำสั่งของจำเลยทั้งสอง ศาลจะต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวง (น.ส.ล.) เป็นการรับรองเขตที่ดินของรัฐซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบกรมที่ดิน ว่าด้วยการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๑๗ เมื่อข้อเท็จจริงในคดีนี้ได้มีการดำเนินการรังวัดที่ดินและประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงป่ากะดึหรือป่ากะดีสาธารณประโยชน์แล้ว การดำเนินการตามฟ้องของจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดกรมที่ดิน จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ การที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากระดีสาธารณประโยชน์ โดยจะออกหนังสือประกาศทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ และมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ซึ่งครอบครองที่ดินโดยไม่มีหลักฐานแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินและได้คัดค้านการรังวัดที่ดินต้องไปดำเนินการใช้สิทธิทางศาลภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับหนังสือ หากไม่ปฏิบัติตามกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยทั้งสองจะดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ เป็นการดำเนินการตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย โจทก์จึงฟ้องคดีตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกหนังสือเอกสารสิทธิในที่ดินให้แก่โจทก์ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ประสงค์ให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระงับการดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) และถึงแม้คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ ชื่อป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกันนั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การดำเนินการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงดังกล่าวของจำเลยทั้งสองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานสังกัดกรมที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยที่ ๑ มิได้อยู่ในฐานะเจ้าของหรือผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาท ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับความมีอยู่หรือสถานะของที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งมิใช่เรื่องพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ตามความเห็นของศาลจังหวัดศรีสะเกษก็แสดงให้เห็นว่าคดีนี้เป็นคดีปกครอง แต่มีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ ทำให้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงเป็นกรณีที่ศาลจังหวัดศรีสะเกษนำประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงดังกล่าวมาใช้เป็นเกณฑ์ในการพิจารณาเขตอำนาจศาลซึ่งนอกเหนือไปจากเกณฑ์ที่ใช้พิจารณาเขตอำนาจศาลตามบทบัญญัติมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่าเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๕ ไร่ ๑๐ ตารางวา ตั้งอยู่หมู่ที่ ๓ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๑๐ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ แต่จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทน มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึ สาธารณประโยชน์ซึ่งทับที่ดินของโจทก์ โจทก์คัดค้านการรังวัด จำเลยที่ ๒ แจ้งให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาล ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ที่ทับที่ดินของโจทก์ และให้ออกเอกสารสิทธิในที่ดินให้แก่โจทก์ ส่วนจำเลยทั้งสองก็ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัดแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากระดึหรือป่ากระดี การรังวัดที่ดินจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายมั่นคง บุญสิงห์ โจทก์ สำนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ สาขาขุขันธ์ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ ติดราชการ

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๒/๒๕๕๓

วันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดศรีสะเกษ

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดศรีสะเกษส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๒ นางพันธ์ พันทอง โจทก์ ยื่นฟ้อง สำนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ สาขาขุขันธ์ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๔/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ จำนวน ๒ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๔ ไร่ ๓๗ ตารางวา และ ๒ ไร่ ๑ งาน ๗๔ ตารางวา ตั้งอยู่หมู่ที่ ๓ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๑๐ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ประมาณเดือนตุลาคม ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทน มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึสาธารณประโยชน์ซึ่งทับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ โจทก์คัดค้านการรังวัด จำเลยที่ ๒ จึงมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาลยุติธรรมภายในหกสิบวันนับแต่วันที่โจทก์ได้รับหนังสือ การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ทั้งที่โจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๕๐ ปี โดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ และมีหลักฐานการชำระภาษีบำรุงท้องที่เป็นหลักฐาน ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ที่ทับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกเอกสารสิทธิในที่ดินทั้งสองแปลงให้แก่โจทก์

จำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาททั้งสองแปลงตามฟ้องเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน มีเนื้อที่ทั้งหมดประมาณ ๑,๓๓๙ ไร่เศษ จึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทไม่ก่อให้เกิดสิทธิแก่โจทก์ที่จะยกขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินได้ และในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โจทก์ไม่ได้คัดค้านการรังวัดแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากระดึหรือป่ากระดี การรังวัดจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง คดีนี้เป็นคดีปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดศรีสะเกษพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้คำขอของโจทก์จะเข้าลักษณะตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ก่อนที่ศาลจะมีคำสั่งเพิกถอนหรือไม่เพิกถอนคำสั่งของจำเลยทั้งสอง ศาลจะต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เป็นการรับรองเขตที่ดินของรัฐซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบกรมที่ดิน ว่าด้วยการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๑๗ เมื่อข้อเท็จจริงในคดีนี้ได้มีการดำเนินการรังวัดที่ดินและประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงป่ากะดึหรือป่ากะดีสาธารณประโยชน์แล้ว การดำเนินการตามฟ้องของจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดกรมที่ดิน จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ การที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากระดีสาธารณประโยชน์ โดยจะออกหนังสือประกาศทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ทั้งสองแปลง และมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ซึ่งครอบครองที่ดินโดยไม่มีหลักฐานแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินและได้คัดค้านการรังวัดที่ดินต้องไปดำเนินการใช้สิทธิทางศาลภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับหนังสือ หากไม่ปฏิบัติตามกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยทั้งสองจะดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ เป็นการดำเนินการตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย โจทก์จึงฟ้องคดีตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกหนังสือเอกสารสิทธิในที่ดินทั้งสองแปลงให้แก่โจทก์ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ประสงค์ให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระงับการดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) และถึงแม้คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ ชื่อป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกันนั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การดำเนินการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงดังกล่าวของจำเลยทั้งสองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานสังกัดกรมที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยที่ ๑ มิได้อยู่ในฐานะเจ้าของหรือผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาท ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับความมีอยู่หรือสถานะของที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งมิใช่เรื่องพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ตามความเห็นของศาลจังหวัดศรีสะเกษก็แสดงให้เห็นว่าคดีนี้เป็นคดีปกครอง แต่มีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ ทำให้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงเป็นกรณีที่ศาลจังหวัดศรีสะเกษนำประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงดังกล่าวมาใช้เป็นเกณฑ์ในการพิจารณาเขตอำนาจศาลซึ่งนอกเหนือไปจากเกณฑ์ที่ใช้พิจารณาเขตอำนาจศาลตามบทบัญญัติมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่าเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินจำนวน ๒ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๔ ไร่ ๓๗ ตารางวา และ ๒ ไร่ ๑ งาน ๗๔ ตารางวา ตั้งอยู่หมู่ที่ ๓ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๑๐ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ แต่จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทน มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึสาธารณประโยชน์ซึ่งทับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ โจทก์คัดค้านการรังวัด จำเลยที่ ๒ แจ้งให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาล ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ที่ทับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ และให้ออกเอกสารสิทธิในที่ดินทั้งสองแปลงให้แก่โจทก์ ส่วนจำเลยทั้งสองก็ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัดแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากระดึหรือป่ากระดี การรังวัดที่ดินจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางพันธ์ พันทอง โจทก์ สำนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ สาขาขุขันธ์ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ ติดราชการ

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๑/๒๕๕๓

วันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดศรีสะเกษ

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดศรีสะเกษส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๒ นางสุวรรณ์ จันทบุตร โจทก์ ยื่นฟ้อง สำนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ สาขาขุขันธ์ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๓/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ เนื้อที่ประมาณ ๒ ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา ตั้งอยู่หมู่ที่ ๓ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๑๐ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ประมาณเดือนตุลาคม ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทน มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึสาธารณประโยชน์ซึ่งทับที่ดินของโจทก์ โจทก์คัดค้านการรังวัด จำเลยที่ ๒ จึงมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาลยุติธรรมภายในหกสิบวันนับแต่วันที่โจทก์ได้รับหนังสือ การกระทำของจำเลยทั้งสอง เป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ทั้งที่โจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๓๐ ปี โดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ และมีหลักฐานการชำระภาษีบำรุงท้องที่เป็นหลักฐาน ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ที่ทับที่ดินของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกเอกสารสิทธิในที่ดินให้แก่โจทก์

จำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาทตามฟ้องเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน มีเนื้อที่ทั้งหมดประมาณ ๑,๓๓๙ ไร่เศษ จึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทไม่ก่อให้เกิดสิทธิแก่โจทก์ที่จะยกขึ้นต่อสู้กับแผ่นดินได้ และในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โจทก์ไม่ได้คัดค้านการรังวัดแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากระดึหรือป่ากระดี การรังวัดจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง คดีนี้เป็นคดีปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดศรีสะเกษพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้คำขอของโจทก์จะเข้าลักษณะตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ก่อนที่ศาลจะมีคำสั่งเพิกถอนหรือไม่เพิกถอนคำสั่งของจำเลยทั้งสอง ศาลจะต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับ ที่หลวง (น.ส.ล.) เป็นการรับรองเขตที่ดินของรัฐซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบกรมที่ดิน ว่าด้วยการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๑๗ เมื่อข้อเท็จจริงในคดีนี้ได้มีการดำเนินการรังวัดที่ดินและประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงป่ากะดึหรือป่ากะดีสาธารณประโยชน์แล้ว การดำเนินการตามฟ้องของจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดกรมที่ดิน จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ การที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากระดีสาธารณประโยชน์ โดยจะออกหนังสือประกาศทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ และมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ซึ่งครอบครองที่ดินโดยไม่มีหลักฐานแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินและได้คัดค้านการรังวัดที่ดินต้องไปดำเนินการใช้สิทธิทางศาลภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับหนังสือ หากไม่ปฏิบัติตามกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยทั้งสองจะดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ เป็นการดำเนินการตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย โจทก์จึงฟ้องคดีตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกหนังสือเอกสารสิทธิในที่ดินให้แก่โจทก์ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ประสงค์ให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระงับการดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) และถึงแม้คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ ชื่อป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกันนั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การดำเนินการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงดังกล่าวของจำเลยทั้งสองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานสังกัดกรมที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยที่ ๑ มิได้อยู่ในฐานะเจ้าของหรือผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาท ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับความมีอยู่หรือสถานะของที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งมิใช่เรื่องพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ตามความเห็นของศาลจังหวัดศรีสะเกษก็แสดงให้เห็นว่าคดีนี้เป็นคดีปกครอง แต่มีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ ทำให้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงเป็นกรณีที่ศาลจังหวัดศรีสะเกษนำประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงดังกล่าวมาใช้เป็นเกณฑ์ในการพิจารณาเขตอำนาจศาลซึ่งนอกเหนือไปจากเกณฑ์ที่ใช้พิจารณาเขตอำนาจศาลตามบทบัญญัติมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่าเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินเนื้อที่ประมาณ ๒ ไร่ ๓ งาน ๑๗ ตารางวา ตั้งอยู่หมู่ที่ ๓ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๑๐ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ แต่จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทน มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึสาธารณประโยชน์ซึ่งทับที่ดินของโจทก์ โจทก์คัดค้านการรังวัด จำเลยที่ ๒ แจ้งให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาล ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ที่ทับที่ดินของโจทก์ และให้ออกเอกสารสิทธิในที่ดินให้แก่โจทก์ ส่วนจำเลยทั้งสองก็ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัดแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากระดึหรือป่ากระดี การรังวัดที่ดินจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางสุวรรณ์ จันทบุตร โจทก์ สำนักงานที่ดินจังหวัด

ศรีสะเกษ สาขาขุขันธ์ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ ติดราชการ

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๓๐/๒๕๕๓

วันที่ ๑๘ สิงหาคม ๒๕๕๓

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดศรีสะเกษ

ระหว่าง

ศาลปกครองนครราชสีมา

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดศรีสะเกษส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๒ นางอำ ศรีกะชา โจทก์ ยื่นฟ้อง สำนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ สาขาขุขันธ์ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดศรีสะเกษ เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๕๒/๒๕๕๒ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ จำนวน ๒ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๙ ไร่ ๓๔ ตารางวา และ ๗ ไร่ ๒ งาน ๖๘ ตารางวา ตั้งอยู่หมู่ที่ ๓ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๑๐ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ ประมาณเดือนตุลาคม ๒๕๕๑ จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทน มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึสาธารณประโยชน์ซึ่งทับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ โจทก์คัดค้านการรังวัด จำเลยที่ ๒ จึงมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาลยุติธรรมภายในหกสิบวันนับแต่วันที่โจทก์ได้รับหนังสือ การกระทำของจำเลยทั้งสองเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ทำให้โจทก์ได้รับความเสียหาย ทั้งที่โจทก์ได้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวต่อเนื่องมาจากบิดามารดารวมเป็นเวลาเกินกว่า ๕๐ ปี โดยสงบและเปิดเผยด้วยเจตนาเป็นเจ้าของ และมีหลักฐานการชำระภาษีบำรุงท้องที่เป็นหลักฐาน ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ที่ทับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกเอกสารสิทธิในที่ดินทั้งสองแปลงให้แก่โจทก์

จำเลยทั้งสองให้การว่า ที่ดินพิพาททั้งสองแปลงตามฟ้องเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน มีเนื้อที่ทั้งหมดประมาณ ๑,๓๓๙ ไร่เศษ จึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทไม่ก่อให้เกิดสิทธิแก่โจทก์ที่จะยกขึ้น ต่อสู้กับแผ่นดินได้ และในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง โจทก์ไม่ได้คัดค้านการรังวัดแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากระดึหรือป่ากระดี การรังวัดที่ดินจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง คดีนี้เป็นคดีปกครองซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยทั้งสองยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดศรีสะเกษพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้คำขอของโจทก์จะเข้าลักษณะตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่ก่อนที่ศาลจะมีคำสั่งเพิกถอนหรือไม่เพิกถอนคำสั่งของจำเลยทั้งสอง ศาลจะต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองนครราชสีมาพิจารณาแล้วเห็นว่า การออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เป็นการรับรองเขตที่ดินของรัฐซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของอธิบดีกรมที่ดิน และต้องดำเนินการตามมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบกรมที่ดิน ว่าด้วยการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๑๗ เมื่อข้อเท็จจริงในคดีนี้ได้มีการดำเนินการรังวัดที่ดินและประกาศการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงแปลงป่ากะดึหรือป่ากะดีสาธารณประโยชน์แล้ว การดำเนินการตามฟ้องของจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ซึ่งเป็นหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดกรมที่ดิน จึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองหรือดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐตามที่กฎหมายบัญญัติ การที่โจทก์ฟ้องว่า จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทนจำเลยที่ ๑ มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึหรือป่ากระดีสาธารณประโยชน์ โดยจะออกหนังสือประกาศทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ทั้งสองแปลง และมีหนังสือแจ้งให้โจทก์ซึ่งครอบครองที่ดินโดยไม่มีหลักฐานแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินและได้คัดค้านการรังวัดที่ดินต้องไปดำเนินการใช้สิทธิทางศาลภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับหนังสือ หากไม่ปฏิบัติตามกำหนดเวลาดังกล่าว จำเลยทั้งสองจะดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ เป็นการดำเนินการตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งทำให้โจทก์ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย โจทก์จึงฟ้องคดีตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ. ๒๕๓๗)ฯ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ทับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ และให้จำเลยทั้งสองออกหนังสือเอกสารสิทธิในที่ดินทั้งสองแปลงให้แก่โจทก์ จึงเป็นกรณีที่โจทก์ประสงค์ให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐระงับการดำเนินการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) และถึงแม้คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่าที่พิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์ ชื่อป่ากะดึหรือป่ากะดี ซึ่งทางราชการได้สงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกันนั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดี อันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การดำเนินการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงดังกล่าวของจำเลยทั้งสองเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และแม้การพิจารณาว่าโจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทดังกล่าวหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดินก็ตาม แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด อีกทั้งไม่มีบทบัญญัติใดห้ามศาลปกครองมิให้นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ หรือมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดกำหนดให้เป็นอำนาจเฉพาะศาลหนึ่งศาลใดเท่านั้นที่จะนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้ ศาลปกครองจึงนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนั้นมาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันเป็นบทบัญญัติที่ยืนยันให้เห็นว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยข้อพิพาทในคดีได้ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือดำเนินกิจการทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เมื่อจำเลยที่ ๑ เป็นหน่วยงานสังกัดกรมที่ดินซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดของจำเลยที่ ๑ มิได้อยู่ในฐานะเจ้าของหรือผู้มีสิทธิในที่ดินพิพาท ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับความมีอยู่หรือสถานะของที่สาธารณประโยชน์ ซึ่งมิใช่เรื่องพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินแต่อย่างใด ตามความเห็นของศาลจังหวัดศรีสะเกษก็แสดงให้เห็นว่าคดีนี้เป็นคดีปกครอง แต่มีประเด็นที่ต้องพิจารณาก่อนว่าที่ดินแปลงพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ ทำให้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม จึงเป็นกรณีที่ศาลจังหวัดศรีสะเกษนำประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงดังกล่าวมาใช้เป็นเกณฑ์ในการพิจารณาเขตอำนาจศาลซึ่งนอกเหนือไปจากเกณฑ์ที่ใช้พิจารณาเขตอำนาจศาลตามบทบัญญัติมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ศาลยุติธรรมจึงย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนี้ได้ตามนัยมาตรา ๒๑๘ ประกอบมาตรา ๒๒๓ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่าเป็นผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินจำนวน ๒ แปลง เนื้อที่ประมาณ ๙ ไร่ ๓๔ ตารางวา และ ๗ ไร่ ๒ งาน ๖๘ ตารางวา ตั้งอยู่หมู่ที่ ๓ ที่ ๔ ที่ ๖ และที่ ๑๐ ตำบลตะเคียน อำเภอขุขันธ์ จังหวัดศรีสะเกษ แต่จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ในฐานะผู้มีอำนาจกระทำการแทน มีหนังสือแจ้งให้โจทก์เข้าร่วมรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงป่ากะดึสาธารณประโยชน์ซึ่งทับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ โจทก์คัดค้านการรังวัด จำเลยที่ ๒ แจ้งให้โจทก์ใช้สิทธิทางศาล ขอให้บังคับจำเลยทั้งสองเพิกถอนคำสั่งในการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ที่ทับที่ดินทั้งสองแปลงของโจทก์ และให้ออกเอกสารสิทธิในที่ดินทั้งสองแปลงให้แก่โจทก์ ส่วนจำเลยทั้งสองก็ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากะดึหรือป่ากะดี ทางราชการสงวนไว้เป็นที่เลี้ยงสัตว์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ในการรังวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) โจทก์มิได้คัดค้านการรังวัดแนวเขตที่ดินสาธารณประโยชน์ป่ากระดึหรือป่ากระดี การรังวัดที่ดินจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีนี้ได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินเป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นางอำ ศรีกะชา โจทก์ สำนักงานที่ดินจังหวัดศรีสะเกษ สาขาขุขันธ์ ที่ ๑ นางสาวพุมเรียง แพงมา ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ ติดราชการ

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒๙/๒๕๕๓

วันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๕๓

เรื่อง เขตอำนาจศาลเกี่ยวกับพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔)

ศาลปกครองกลาง

ระหว่าง

ศาลแรงงานกลาง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลปกครองกลางโดยสำนักงานศาลปกครองส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๖ กันยายน ๒๕๕๑ สถาบันการบินพลเรือน ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้องนาวาอากาศตรี เฉวียง ชูดำ หรือนาวาอากาศตรี วัชรดุล คุณดิลกนิมิต ที่ ๑ นาวาอากาศตรี สุรพงษ์ หงษ์ทอง ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๔๖๒/๒๕๕๑ ความว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เคยเป็นพนักงานของผู้ฟ้องคดีตำแหน่งครูการบินและได้รับอนุมัติจากผู้ฟ้องคดีให้ไปศึกษาฝึกอบรมหลักสูตร PILOT IN COMMAND เครื่องบินแบบ BEECHJET ๔๐๐ A ณ ประเทศสหรัฐอเมริกา เป็นเวลา ๓๔ วัน โดยทำสัญญาของพนักงานที่ไปศึกษา ฝึกอบรม และปฏิบัติการวิจัยให้ไว้ต่อผู้ฟ้องคดี มีภาระผูกพันต้องปฏบัติงานชดใช้ทุนในการฝึกอบรมตามสัญญาเป็นเวลา ๓ ปี และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้ค้ำประกัน ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ถูกกล่าวหาว่ากระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรง ในระหว่างสอบสวนผู้ฟ้องคดีอนุญาตให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ลาออก รวมระยะเวลาที่กลับมาปฏิบัติงานให้ผู้ฟ้องคดีจำนวน ๓๒๑ วัน ซึ่งต่อมาผู้ฟ้องคดีเปลี่ยนคำสั่งเป็นปลดออกจากการเป็นพนักงานตามมติของคณะกรรมการสอบสวนการกระทำผิดวินัย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นผู้ผิดสัญญาและจะต้องรับผิดตามสัญญาเป็นเงินจำนวน ๕๖๙,๖๐๔.๕๙ บาท พร้อมชดใช้เงินคืนอีก ๓ เท่า ของเงินที่ต้องใช้คืนแก่ผู้ฟ้องคดี รวมเป็นเงิน ๑,๗๐๘,๘๑๓.๕๖ บาท ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือทวงถามให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองชำระหนี้แล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองเพิกเฉย ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชำระเงินจำนวน ๒,๖๗๓,๗๐๘.๐๑ บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ ๑๕ ต่อปี ของต้นเงิน ๑,๗๐๘,๘๑๓.๕๖ บาท นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจะชำระเสร็จให้แก่ผู้ฟ้องคดี

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ให้การว่า ข้อบังคับสถาบันการบินพลเรือน ว่าด้วยการไปศึกษา ฝึกอบรม และปฏิบัติการวิจัย พ.ศ. ๒๕๔๔ ซึ่งใช้บังคับในขณะนั้น ระบุว่าระยะเวลาที่ลาไปศึกษา ๑ เดือนขึ้นไปแต่ไม่เกิน ๓ เดือน ให้กลับมาปฏิบัติงาน ๖ เดือน การที่ผู้ฟ้องคดีประกาศใช้ข้อบังคับใหม่ ในปี ๒๕๔๖ โดยให้ผู้ที่ได้รับอนุญาตต้องปฏิบัติงานชดใช้ทุนไม่น้อยกว่า ๓ เท่าของระยะเวลาที่ลาไปศึกษาหรืออย่างน้อย ๓ ปี แล้วแต่จำนวนใดจะมากกว่า เป็นการเอาเปรียบและไม่เป็นธรรม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ได้ตกลงหรือยินยอมผูกพันข้อบังคับที่แก้ไขใหม่ดังกล่าวและไม่ถือเป็นส่วนหนึ่งของสัญญา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้กลับมาปฏิบัติงานให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นเวลาเกินกว่า ๖ เดือนซึ่งครบถ้วนตามสัญญาแล้ว จึงมิได้เป็นฝ่ายผิดสัญญา และไม่มีหน้าที่ต้องชดใช้เงินตามฟ้องให้แก่ผู้ฟ้องคดี ขอให้ยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้การว่า สัญญาค้ำประกันที่ทำขึ้น เป็นการค้ำประกันโดยอาศัยตามข้อบังคับสถาบันการบินพลเรือนว่าด้วยการไปศึกษา อบรม และปฏิบัติการวิจัย พ.ศ. ๒๕๔๔ ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้กลับเข้าปฏิบัติงานกับผู้ฟ้องคดีครบถ้วนตามข้อบังคับดังกล่าวแล้ว การที่ผู้ฟ้องคดีปรับปรุงข้อบังคับของผู้ฟ้องคดีว่าด้วยการไปศึกษา อบรม และปฏิบัติการวิจัย พ.ศ. ๒๕๔๖ ไม่ผูกพันผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพราะผู้ฟ้องคดีไม่แจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทราบ แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะตกลงทำสัญญาผูกพันตนกับผู้ฟ้องคดีก็ตาม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ก็ไม่ได้ให้ความยินยอม จึงไม่ต้องรับผิด ขอให้ยกฟ้อง

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า นิติสัมพันธ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ อยู่ในฐานะนายจ้างกับลูกจ้างภายใต้บังคับของพระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๔๓ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงานหรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง อยู่ในเขตอำนาจของศาลแรงงานตามมาตรา ๘ (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒

ศาลปกครองกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นองค์การรัฐบาลเพื่อดำเนินกิจการอันเป็นสาธารณประโยชน์หรือเพื่อประโยชน์ในการเศรษฐกิจหรือช่วยเหลือในการครองชีพตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ โดยจัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันการบินพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ มีวัตถุประสงค์ในการดำเนินการผลิตบุคลากรทางด้านการบินและการดำเนินกิจการเกี่ยวกับการบริการช่างอากาศ บริการอากาศยาน และบริการอื่นเกี่ยวกับกิจการบินเพื่อประโยชน์ในการผลิตบุคลากร ดังกล่าวตามมาตรา ๖ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้องคดีอนุมัติให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไปศึกษาฝึกอบรมหลักสูตร PILOT IN COMMAND เครื่องบินแบบ BEECHJET ๔๐๐ A ณ ประเทศสหรัฐอเมริกา โดยผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตกลงทำสัญญาของพนักงานที่ไปศึกษา ฝึกอบรมและปฏิบัติการวิจัย ซึ่งสัญญาข้อ ๔ ระบุให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะต้องกลับมาปฏิบัติงานตามที่กำหนดในสัญญาให้กับผู้ฟ้องคดีภายหลังสำเร็จการฝึกอบรม สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เนื่องจากเป็นการจัดให้บุคลากรไปอบรมด้านการบินเพื่อนำความรู้ที่ได้รับมาดำเนินกิจการเกี่ยวกับการบินอันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดสัญญาปฏิบัติงานไม่ครบกำหนดตามสัญญา และไม่ยอมชดใช้ทุนเมื่อผู้ฟ้องคดีทวงถาม จนเป็นเหตุให้ผู้ฟ้องคดีนำคดีมาฟ้องศาลจึงเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สำหรับคดีพิพาทตามสัญญาค้ำประกันระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดี ๒ ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์นั้น เมื่อสัญญาหลักอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นกัน

ศาลแรงงานกลางพิจารณาแล้วเห็นว่า กรณีตามคำฟ้องเป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดี ซึ่งมีสถานะเป็นนายจ้างฟ้องเรียกร้องให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งมีสถานะเป็นลูกจ้างรับผิดชดใช้ค่าเสียหายอันเนื่องมาจากการประพฤติผิดสัญญาของพนักงานที่ไปศึกษาฝึกอบรมและปฏิบัติการวิจัย ซึ่งเมื่อพิจารณารายละเอียดแห่งเนื้อหาในสัญญาดังกล่าวตามที่ปรากฏในเอกสารท้ายคำฟ้องหมายเลข ๓ อันถือเป็น ส่วนหนึ่งของคำฟ้องแล้วก็ได้ความว่า ระหว่างที่ไปศึกษาและฝึกอบรมตามที่ได้รับอนุมัติ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยังคงต้องปฏิบัติตามข้อบังคับ ระเบียบ และคำสั่งของผู้ฟ้องคดี และภายหลังสำเร็จการศึกษาและฝึกอบรมต้องกลับมาปฏิบัติหน้าที่ให้แก่ผู้ฟ้องคดีตามเวลาที่กำหนดในสัญญานั้น ข้อตกลงดังกล่าวถือเป็นส่วนหนึ่งของสัญญาจ้างแรงงานระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เมื่อผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นฝ่ายผิดสัญญาและขอให้ชำระค่าเสียหายตามข้อตกลง จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงาน หรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) ส่วนคดีระหว่างผู้ฟ้องคดีกับ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ให้รับผิดในฐานะผู้ค้ำประกันการศึกษาและฝึกอบรมของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเกี่ยวเนื่องกับสัญญาจ้างแรงงานระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิหรือหน้าที่ตามสัญญาจ้างแรงงาน หรือตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้าง ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๘ (๑) ด้วยเช่นกัน คดีจึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลแรงงาน

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้ว คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นองค์การรัฐบาล จัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันการบินพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ ประกอบพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ การที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ รับผิดตามสัญญาของพนักงานที่ไปศึกษา ฝึกอบรม และปฏิบัติการวิจัย หลักสูตร PILOT IN COMMAND เครื่องบินแบบ BEECHJET ๔๐๐ A ณ ประเทศสหรัฐอเมริกา และให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ รับผิดตามสัญญาค้ำประกัน จึงต้องพิจารณาว่าสัญญาของพนักงานที่ไปศึกษา ฝึกอบรม และปฏิบัติการวิจัยดังกล่าวเป็นสัญญาทางแพ่งหรือสัญญาทางปกครอง เห็นว่า เมื่อผู้ฟ้องคดีเป็นหน่วยงานทางปกครองและมีวัตถุประสงค์ในการดำเนินการผลิตบุคลากรทางด้านการบินและการดำเนินกิจการเกี่ยวกับการบริการช่างอากาศ บริการอากาศยาน และบริการอื่นเกี่ยวกับกิจการบินเพื่อประโยชน์ในการผลิตบุคลากร ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันการบินพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ อันเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ และสัญญาของพนักงานที่ไปศึกษา ฝึกอบรม และปฏิบัติการวิจัยฉบับพิพาทดังกล่าว ก็มีวัตถุประสงค์หลักให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไปอบรมด้านการบินเพื่อนำความรู้ที่ได้รับกลับมาดำเนินกิจการเกี่ยวกับการบิน อันเป็นการร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะกับผู้ฟ้องคดี สัญญาพิพาทดังกล่าว มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สำหรับสัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดีกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ นั้น เป็นสัญญาค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นสัญญาทางปกครองและเป็นสัญญาหลัก สัญญาค้ำประกันดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นสัญญาอุปกรณ์ เมื่อข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาหลักอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนั้นข้อพิพาทเกี่ยวกับสัญญาค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครองเช่นเดียวกัน

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างสถาบันการบินพลเรือน ผู้ฟ้องคดี นาวาอากาศตรี เฉวียง ชูดำ หรือนาวาอากาศตรี วัชรดุล คุณดิลกนิมิต ที่ ๑ นาวาอากาศตรี สุรพงษ์ หงษ์ทอง ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒๘/๒๕๕๓

วันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๕๓

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดสระแก้ว

ระหว่าง

ศาลปกครองระยอง

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดสระแก้วโดยสำนักงานศาลยุติธรรมส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๕๑ นายศุภชัย ทรัพย์ทวีพูลผล โจทก์ ยื่นฟ้องกรมที่ดิน ที่ ๑ บริษัทอารีย์ชัยวู้ดเทค จำกัด ที่ ๒ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสระแก้ว เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๒๐๑๑/๒๕๕๑ ความว่า โจทก์เป็นผู้ครอบครองที่ดินเนื้อที่ ๓๒ ไร่ ๑ งาน ๔๐ ตารางวา ตั้งอยู่หมู่ที่ ๖ ตำบลบ้านแก้ง อำเภอเมืองสระแก้ว จังหวัดสระแก้ว ตั้งแต่ปี ๒๕๓๑ ที่ดินอยู่ในเขตนิคมสหกรณ์กบินทร์บุรี ตามประกาศคณะปฏิวัติและแผนที่ท้ายประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๑๕๒ ลงวันที่ ๒๔ และ ๒๕ พฤษภาคม ๒๕๑๑ โจทก์เป็นสมาชิกของนิคมสหกรณ์กบินทร์บุรี ปฏิบัติตามเงื่อนไขของนิคมสหกรณ์กบินทร์บุรี และเข้าครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินครบถ้วน ตามพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. ๒๕๑๑ โดยกรมส่งเสริมสหกรณ์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ได้ออกหนังสือแสดงการทำประโยชน์ (กสน. ๕) เลขที่ ๑๔๔๗๙ ในที่ดินเนื้อที่ ๓๒ ไร่ ๑ งาน ๔๐ ตารางวา ให้ ต่อมาเมื่อวันที่ ๘ พฤศจิกายน ๒๕๓๖ จำเลยที่ ๑ ได้ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๑๘๘ และ ๑๐๑๘๔ ตำบลบ้านแก้ง อำเภอเมือสระแก้ว จังหวัดสระแก้ว ให้แก่นายอารีย์ ภู่สมบุญ และนางกรองทอง ด่านศรีสมบูรณ์ ถือกรรมสิทธิ์ร่วมกัน โดยเจ้าพนักงานที่ดินมิได้แจ้งให้หัวหน้านิคมสหกรณ์กบินทร์บุรีทราบ และออกโฉนดให้ผู้ขอที่ขาดคุณสมบัติตามพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. ๒๕๑๑ ทำให้ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๑๘๘ ทับที่ดินของโจทก์ทางด้านทิศเหนือ เป็นเนื้อที่ ๗ ไร่ ๒ งาน ๓๕ ตารางวา โจทก์ขอรังวัดออกโฉนดที่ดินตามหนังสือแสดงการทำประโยชน์ (กสน. ๕) ของโจทก์ จำเลยที่ ๒ คัดค้านการออกโฉนดของโจทก์อ้างว่า จำเลยที่ ๒ เป็นผู้มีชื่อถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๐๑๘๘ รับโอนมาจากนายอารีย์ และนางกรองทอง การออกโฉนดที่ดินดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๑๘๘ เฉพาะส่วนที่ออกทับที่ดินของโจทก์เนื้อที่ ๗ ไร่ ๒ งาน ๓๕ ตารางวา พร้อมเอกสารที่เกี่ยวข้องทั้งหมด

จำเลยที่ ๑ ให้การว่า ก่อนคดีนี้ โจทก์ฟ้องสำนักงานที่ดินจังหวัดสระแก้วกับพวกต่อศาลนี้ เป็นคดีหมายเลขดำที่ พ. ๒๐๑๐/๒๕๕๑ ขอให้เพิกถอนคำสั่งที่ไม่ออกโฉนดและให้ออกโฉนดให้โจทก์ ตามที่โจทก์ขอออกโฉนดที่ดินตามหนังสือแสดงการทำประโยชน์ (กสน. ๕) เลขที่ ๑๔๔๗๙ แต่ถูกจำเลยที่ ๒ และนายอารีย์คัดค้านอ้างว่า เป็นที่ดินของตนที่ได้ออกโฉนดแล้ว ตามโฉนดเลขที่ ๑๐๑๘๘ และ ๑๐๑๘๔ เจ้าพนักงานที่ดินสอบสวนเปรียบเทียบแล้วมีคำสั่งไม่ออกโฉนดให้โจทก์ การที่โจทก์มาฟ้องเป็นคดีนี้จึงเป็นฟ้องซ้อน การออกโฉนดที่ดินเป็นการออกโดยวิธีการเดินสำรวจออกโฉนดตามมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน สืบเนื่องมาจากแบบแจ้งการครอบครอง (ส.ค. ๑) เลขที่ ๔๒ ซึ่งนางถนอม ศิลปิกุล ได้แจ้งการครอบครองไว้เมื่อวันที่ ๑๑ พฤษภาคม ๒๔๙๘ เจ้าพนักงานออกโฉนดโดยชอบด้วยกฎหมาย

จำเลยที่ ๒ ให้การว่า จำเลยที่ ๒ เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๐๑๘๘ ซึ่งได้รับโฉนดเมื่อวันที่ ๘ พฤศจิกายน ๒๕๓๖ ก่อนออกโฉนดเป็นที่ดินที่มีการครอบครองทำประโยชน์มาตั้งแต่ก่อนใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน ไม่ปรากฏว่ามีด้านใดของที่ดินจรดที่ดินที่โจทก์อ้างว่ามีสิทธิครอบครอง โจทก์ได้ที่ดินมาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะกรมส่งเสริมสหกรณ์จะออกหนังสือรับรองแสดงการทำประโยชน์ (กสน. ๕) ได้เฉพาะที่ดินเป็นของรัฐเท่านั้น แต่ที่ดินที่โจทก์อ้างเนื้อที่ ๗ ไร่ ๒ งาน ๓๕ ตารางวา ว่าทับซ้อนที่ดินของโจทก์นั้น มิใช่ที่ดินของรัฐที่จะนำมาจัดให้โจทก์ครอบครองและออกโฉนดได้ โจทก์จึงไม่มีสิทธิในที่ดิน ฟ้องโจทก์เป็นฟ้องซ้อน ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๑ ยื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า การที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยที่ ๑ โดยเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสระแก้วออกคำสั่งให้ทำการสอบสวนเปรียบเทียบและสั่งไม่ออกโฉนดที่ดินให้โจทก์ไม่ชอบด้วยกฎหมายและขอให้เพิกถอนคำสั่ง เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดสระแก้วพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้เหตุแห่งการฟ้องคดีของโจทก์จะสืบเนื่องมาจากการกระทำของเจ้าพนักงานที่ดินซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐมีคำสั่งให้ออกโฉนดที่ดินพิพาทซึ่งโจทก์อ้างว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม แต่การที่โจทก์ฟ้องขอให้ศาลพิพากษาให้เพิกถอนโฉนดที่ดินที่เจ้าพนักงานที่ดินออกให้แก่ผู้อื่นทับที่ดินตามหนังสือแสดงการทำประโยชน์ (กสน. ๕) เลขที่ ๑๔๔๗๙ เห็นได้ว่า เป็นการฟ้องโดยมีวัตถุประสงค์มุ่งหมายให้ศาลรับรองความเป็นผู้มีสิทธิในที่ดินให้แก่โจทก์ตามกฎหมาย ซึ่งศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทตามคำขอของโจทก์ได้ จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นสิทธิครอบครองของโจทก์หรือไม่เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวข้องกับสิทธิในที่ดินอันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองระยองพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ บัญญัติว่า ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกันเอง อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ นอกจากนี้ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด คดีนี้โจทก์ฟ้องว่า เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสระแก้ว ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสังกัดจำเลยที่ ๑ ที่มีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองมีอำนาจหน้าที่ออกโฉนดที่ดินและดำเนินการอื่นตามประมวลกฎหมายที่ดิน ได้ดำเนินการออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๑๘๘ และ ๑๐๑๘๔ ให้แก่นายอารีย์ และนางกรองทอง โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะเป็นการออกโฉนดที่ดินที่อยู่ในเขตนิคมสหกรณ์กบินทร์บุรีตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๑๕๒ ลงวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๑๕ โดยมิได้มีการแจ้งหัวหน้านิคมสหกรณ์ทราบเพื่อไปร่วมกันทำการตรวจพิสูจน์อันเป็นการกล่าวอ้างว่า พนักงานเจ้าหน้าที่ออกโฉนดที่ดินไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ทำให้ที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๐๑๘๘ ออกทับซ้อนบนที่ดินของโจทก์ตามหนังสือแสดงการทำประโยชน์ (กสน. ๕) เลขที่ ๑๔๔๗๙ ซึ่งโจทก์มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ตามพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. ๒๕๑๑ ตั้งแต่ปี ๒๕๓๑ เป็นจำนวนเนื้อที่ ๗ ไร่ ๒ งาน ๓๕ ตารางวา โจทก์ได้รับความเดือดร้อนจากการกระทำดังกล่าว ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเฉพาะส่วนที่ออกทับซ้อนที่ดินของโจทก์ ประเด็นพิพาทในคดีนี้จึงเป็นกรณีที่โจทก์มีวัตถุประสงค์มุ่งหมายให้ศาลตรวจสอบเฉพาะการดำเนินการออกโฉนดที่ดินพิพาทของจำเลยที่ ๑ โดยเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสระแก้วว่า ถูกต้องตามกระบวนการ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญของการออกโฉนดที่ดินตามที่กฎหมายกำหนดไว้หรือไม่ ซึ่งการกระทำของจำเลยที่ ๑ โดยเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสระแก้ว เป็นการกระทำตามอำนาจหน้าที่ในฐานะจำเลยที่ ๑ โดยเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสระแก้ว เป็นเจ้าพนักงานที่ดินอาศัยอำนาจตามประมวลกฎหมายที่ดินอันเป็นกฎหมายมหาชน จึงเป็นการกระทำทางปกครอง เมื่อโจทก์เห็นว่าจำเลยที่ ๑ โดยเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสระแก้ว ดำเนินการออกโฉนดที่ดินพิพาทโดยไม่ชอบตามกระบวนการ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญของการออกโฉนดที่ดินตามที่กฎหมายกำหนดไว้ และประสงค์ที่จะฟ้องจำเลยที่ ๑ ในฐานะหน่วยงานทางปกครองที่มีอำนาจหน้าที่ออกโฉนดที่ดิน คดีนี้จึงมีลักษณะเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ที่ขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองได้ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงเป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้แม้จำเลยที่ ๑ จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง ก็ตาม แต่ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า เป็นผู้ครอบครองที่ดินเนื้อที่ ๓๒ ไร่ ๑ งาน ๔๐ ตารางวา ตั้งแต่ปี ๒๕๓๑ ซึ่งอยู่ในเขตนิคมสหกรณ์กบินทร์บุรี โจทก์มีคุณสมบัติครบถ้วนตามพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. ๒๕๑๑ กรมส่งเสริมสหกรณ์จึงออกหนังสือแสดงการทำประโยชน์ (กสน. ๕) เลขที่ ๑๔๔๗๙ ในที่ดินดังกล่าวให้แก่โจทก์ แต่จำเลยที่ ๑ ได้ออกโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๑๘๘ และ ๑๐๑๘๔ ให้แก่นายอารีย์ และนางกรองทอง โดยเจ้าพนักงานที่ดินมิได้แจ้งให้หัวหน้านิคมสหกรณ์กบินทร์บุรีทราบ ซึ่งเป็นการออกโฉนดให้ผู้ขอที่ขาดคุณสมบัติตามพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. ๒๕๑๑ และโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๑๘๘ ทับที่ดินของโจทก์ทางด้านทิศเหนือ เป็นเนื้อที่ ๗ ไร่ ๒ งาน ๓๕ ตารางวา โจทก์เคยขอรังวัดออกโฉนดที่ดินตามหนังสือแสดงการทำประโยชน์ (กสน. ๕) ของโจทก์ แต่จำเลยที่ ๒ คัดค้านอ้างว่า เป็นผู้มีชื่อถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินโฉนดเลขที่ ๑๐๑๘๘ ซึ่งรับโอนมาจากนายอารีย์ และนางกรองทอง การออกโฉนดที่ดินดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินเลขที่ ๑๐๑๘๘ เฉพาะส่วนที่ออกทับที่ดินของโจทก์ พร้อมเอกสารที่เกี่ยวข้องทั้งหมด ส่วนจำเลยที่ ๑ ให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง การออกโฉนดที่ดินเจ้าพนักงานออกตามหลักฐาน ส.ค. ๑ เลขที่ ๔๒ ซึ่งนางถนอมได้แจ้งการครอบครองไว้เมื่อปี ๒๔๙๘ จึงชอบด้วยกฎหมาย และจำเลยที่ ๒ ให้การว่า ที่ดินดังกล่าวก่อนออกโฉนดมีการครอบครองทำประโยชน์มาตั้งแต่ก่อนใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน โจทก์ได้ที่ดินมาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะกรมส่งเสริมสหกรณ์จะออก กสน. ๕ ได้เฉพาะที่ดินของรัฐเท่านั้น แต่ที่ดินพิพาทนั้น มิใช่ที่ดินของรัฐที่จะนำมาจัดให้โจทก์ครอบครองและออกโฉนดได้ โจทก์จึงไม่มีสิทธิในที่ดิน ดังนั้นการที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งตามคำขอของโจทก์ได้นั้น จำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นกรรมสิทธิ์ของจำเลยที่ ๒ ตามที่โต้แย้งกันไว้เป็นสำคัญ จึงเป็นคดีเกี่ยวกับ สิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่างนายศุภชัย ทรัพย์ทวีพูลผล โจทก์ กรมที่ดิน ที่ ๑ บริษัทอารีย์ชัยวู้ดเทค จำกัด ที่ ๒ จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ

(สำเนา)

คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล

ที่ ๒๗/๒๕๕๓

วันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๕๓

เรื่อง คดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน

ศาลจังหวัดสกลนคร

ระหว่าง

ศาลปกครองขอนแก่น

การส่งเรื่องต่อคณะกรรมการ

ศาลจังหวัดสกลนครส่งเรื่องให้คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลวินิจฉัยชี้ขาดตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งเป็นกรณีคู่ความฝ่ายที่ถูกฟ้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลที่รับฟ้องคดี และศาลที่ส่งความเห็นและศาลที่รับความเห็นมีความเห็นแตกต่างกันในเรื่องเขตอำนาจศาลในคดีนั้น

ข้อเท็จจริงในคดี

เมื่อวันที่ ๑๖ ตุลาคม ๒๕๕๑ นายสังข์ ศรีจันทร์ โจทก์ ยื่นฟ้องผู้ใหญ่บ้านหมู่ที่ ๑๐ตำบลอุ่มจาน อำเภอกุสุมาลย์ จังหวัดสกลนคร ที่ ๑ ผู้ใหญ่บ้านหมู่ที่ ๑๕ ตำบลอุ่มจาน อำเภอกุสุมาลย์จังหวัดสกลนคร ที่ ๒ นายแนน ประเทพา ที่ ๓ นายหงศ์ ประเทพา ที่ ๔ นายภูมิ ประทะมาตย์ ที่ ๕นายลอน ชัยมุงคุณ ที่ ๖ นายสมชัย ประเทพา ที่ ๗ นายชาญ โคตรบิน ที่ ๘ นายเอนก รักกระโทก ที่๙ นายกองค์การบริหารส่วนตำบลอุ่มจาน ที่ ๑๐ นายอำเภอกุสุมาลย์ ที่ ๑๑ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสกลนครที่ ๑๒ ผู้ว่าราชการจังหวัดสกลนคร ที่ ๑๓ อธิบดีกรมที่ดิน ที่ ๑๔ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ที่ ๑๕ จำเลย ต่อศาลจังหวัดสกลนคร เป็นคดีแพ่งหมายเลขดำที่ ๒๖๐๖/๒๕๕๑ความว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ เนื้อที่ ๓๗ ไร่ ๑๐ ตารางวา ตั้งอยู่บ้านบ่อพังแคน หมู่ที่ ๑๕ (๒) ตำบลอุ่มจาน อำเภอกุสุมาลย์ จังหวัดสกลนคร โดยบิดาโจทก์ได้เข้าครอบครองทำประโยชน์ ก่อนการประกาศใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยการหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่าอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๘ และประมวลกฎหมายที่ดิน โดยไม่มีผู้ใดโต้แย้งคัดค้าน ต่อมาจำเลยทั้งสิบห้าได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงดังกล่าวของโจทก์ โดยมีหนังสือแจ้งให้โจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างออกไปจากที่ดิน จัดทำบัญชีสำรวจที่ดินสาธารณประโยชน์ และจัดทำบันทึกคำชี้แจงเรื่องตรวจและชี้แผนที่ระวาง ตลอดจนดำเนินการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง(น.ส.ล.) และปักหลักหมุดทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ โดยอ้างว่าเป็นที่สาธารณประโยชน์ประจำหมู่บ้านสำหรับประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันและเป็นทำเลเลี้ยงสัตว์ (ดอนโนนตูมหรือโนนตูม) ซึ่งต่อมาจำเลยที่ ๑๒ ได้ประกาศสำนักงานที่ดินจังหวัดสกลนครเรื่องแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง(น.ส.ล.) แปลงสาธารณประโยชน์ดอนโนนตูมหรือโนนตูม หมู่ที่ ๑๕ บ้านบ่อพังแคนทับที่ดินของโจทก์ซึ่งโจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ระวาง ๕๘๔๓ IV ๑๐๑๖ แปลงมหาดไทย (โนนตูม) หมู่ที่ ๑๕ (๒) ตำบลอุ่มจาน อำเภอกุสุมาลย์ จังหวัดสกลนคร เนื้อที่ ๓๗ ไร่ ๑๐ตารางวา แล้ว การกระทำของจำเลยทั้งสิบห้าเป็นการรบกวนการครอบครองของโจทก์โดยปกติสุขและเป็นการโต้แย้งสิทธิของโจทก์ ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่าที่ดินตามฟ้องเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง และห้ามจำเลยทั้งสิบห้าพร้อมบริวารเข้ายุ่งเกี่ยวหรือรบกวนสิทธิครอบครองของโจทก์ ให้จำเลยทั้งสิบห้ารื้อถอนหลักหมุดที่นำมาปักไว้ในที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง ให้เพิกถอนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ในส่วนที่ออกทับที่ดินของโจทก์ กับขอให้บังคับจำเลยที่ ๑๒ ถึงที่๑๕ หรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสกลนครออกโฉนดที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง เนื้อที่ ๓๗ ไร่ ๑๐ตารางวา ให้แก่โจทก์

จำเลยที่ ๑ ที่ ๓ ถึงที่ ๑๕ ให้การว่า โจทก์ไม่มีอำนาจฟ้อง ฟ้องโจทก์เคลือบคลุม ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์ที่ประชาชนทั่วไปในท้องที่เกิดเหตุใช้ประโยชน์ร่วมกัน โดยแต่เดิมใช้เป็นที่ฝังและเผาศพ ต่อมาใช้เป็นที่ทำเลเลี้ยงสัตว์ของชาวบ้านทั่วไปตลอดมาหลายชั่วอายุคนตั้งแต่ก่อนประกาศใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยการหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่าอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินพ.ศ. ๒๔๗๘ และประมวลกฎหมายที่ดิน และทางราชการได้ขึ้นบัญชีสำรองที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ไว้ บิดาโจทก์บุกรุกที่ดินพิพาทโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหลังประมวลกฎหมายที่ดินมีผลใช้บังคับแล้ว บิดาโจทก์จึงไม่มีสิทธิโดยชอบด้วยกฎหมายในที่ดินพิพาท โจทก์ซึ่งเป็นผู้สืบสิทธิของบิดาโจทก์ย่อมไม่มีสิทธิในที่ดินพิพาทด้วยเช่นเดียวกัน ขอให้ยกฟ้อง

จำเลยที่ ๒ ขาดนัดยื่นคำให้การ

จำเลยทั้งสิบห้ายื่นคำร้องโต้แย้งเขตอำนาจศาลว่า เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมายหรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) (๒) และ (๓) อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ศาลจังหวัดสกลนครพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ตามคำฟ้องของโจทก์อ้างว่า การที่จำเลยที่ ๑๐ และที่ ๑๑ จัดทำบัญชีสำรวจที่ดินพิพาท จำเลยที่ ๙ ที่ ๑๐ และที่ ๑๒ จัดทำบันทึกคำชี้แจงเรื่องการตรวจและชี้แผนที่ระวางที่สาธารณประโยชน์โนนตูม และจำเลยที่ ๑ และที่ ๒ นำจำเลยที่ ๙ ปักหมุดลงในที่ดินพิพาท เป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นการกล่าวอ้างว่าจำเลยดังกล่าวซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม แต่การที่ศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เป็นไปตามคำขอของโจทก์ ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่าที่ดินพิพาทเป็นของโจทก์หรือเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ตามที่จำเลยให้การต่อสู้ไว้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวด้วยสิทธิในที่ดินระหว่างคู่กรณี อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลปกครองขอนแก่นพิจารณาแล้วเห็นว่า มาตรา ๒๑๘ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย กำหนดให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญนี้หรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น และมาตรา ๒๒๓ วรรคหนึ่ง กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน อันเนื่องมาจากจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ และมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง คดีที่มีกฎหมายกำหนดให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้บุคคลต้องกระทำหรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด และคดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง ดังนั้น เกณฑ์การพิจารณาในเรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองและศาลยุติธรรมจึงต้องพิจารณาเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นสำคัญ หากคดีพิพาทใดอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองแล้ว ศาลยุติธรรมย่อมไม่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีนั้นสำหรับคดีนี้ จำเลยที่ ๑๐ และที่ ๑๑ มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาที่สาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน มิให้ผู้ใดเกียดกันเอาไปเป็นประโยชน์ส่วนตัว ตามมาตรา ๑๒๒ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกอบกับข้อ ๕ (๒) ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการดูแลรักษาและคุ้มครองป้องกันที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๔ ส่วนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เป็นการรับรองเขตที่ดินของรัฐ ที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของจำเลยที่ ๑๔ ซึ่งต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดไว้ในมาตรา ๘ ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดินประกอบกับกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๕ (พ.ศ.๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และระเบียบกรมที่ดิน ว่าด้วยการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง พ.ศ. ๒๕๑๗ ดังนั้น การดูแลรักษาที่สาธารณประโยชน์ของจำเลยที่ ๑๐และที่ ๑๑ และการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของจำเลยที่ ๑๔ เป็นการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายบัญญัติ การที่โจทก์ฟ้องว่าจำเลยทั้งสิบห้าได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงพิพาทของโจทก์ โดยมีหนังสือแจ้งให้โจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างออกไปจากที่ดินของโจทก์ และดำเนินการรังวัดสอบเขตและปักหลักหมุดลงในที่ดินของโจทก์โดยไม่ถูกต้องตามระเบียบและมิได้ดำเนินการตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ ขอให้ศาลพิพากษาว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง และห้ามจำเลยทั้งสิบห้าพร้อมบริวารเข้าไปยุ่งเกี่ยวหรือรบกวนสิทธิครอบครองของโจทก์ในที่ดินพิพาท ให้จำเลยทั้งสิบห้ารื้อถอนหลักหมุดที่ได้นำมาปักลงในที่ดินของโจทก์ ให้เพิกถอนหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงที่ออกทับที่พิพาท และให้มีคำสั่งให้จำเลยที่ ๑๒ ถึงที่ ๑๕ หรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสกลนครออกเอกสารสิทธิโฉนดที่ดินในที่ดินที่โจทก์ครอบครองให้แก่โจทก์ กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือดำเนินกิจการทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๑) และ (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และศาลปกครองมีอำนาจออกคำบังคับตามคำขอของโจทก์ได้ ตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) (๓) และ (๔) และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว สำหรับประเด็นปัญหาว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์หรือเป็นที่สาธารณประโยชน์โนนตูมนั้น เป็นประเด็นปัญหาข้อเท็จจริงที่ศาลจะต้องพิจารณาในเนื้อหาของคดีอันเป็นเพียงประเด็นปัญหาย่อยหนึ่งในหลายประเด็นปัญหาที่จะพิจารณาว่า การดำเนินการรังวัดสอบเขตและปักหลักหมุดลงในที่ดินพิพาทเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงของจำเลยทั้งสิบห้าเป็นการกระทำการที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ซึ่งแม้จะต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือประมวลกฎหมายที่ดิน แต่การพิจารณาในปัญหาดังกล่าวก็มิใช่เกณฑ์การพิจารณาว่าคดีอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลใด ศาลปกครองก็นำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาใช้บังคับแก่คดีได้เช่นเดียวกัน นอกจากนี้ มาตรา ๗๑ (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ได้บัญญัติให้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินมีผลผูกพันบุคคลภายนอก คู่กรณีที่เกี่ยวข้องอาจอ้างกับบุคคลภายนอกได้ เว้นแต่บุคคลภายนอกจะมีสิทธิดีกว่า อันยืนยันให้เห็นว่าศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับสิทธิแห่งทรัพย์สินและนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวมาวินิจฉัยในคดีนี้ได้ คดีนี้จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

คำวินิจฉัย

ปัญหาที่ต้องพิจารณา คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรมหรือ

ศาลปกครอง

คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า คดีนี้โจทก์เป็นเอกชนยื่นฟ้องจำเลยทั้งสิบห้า

ซึ่งเป็นเอกชนและเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามคำฟ้องโจทก์อ้างว่า โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินไม่มีเอกสารสิทธิ เนื้อที่ ๓๗ ไร่ ๑๐ ตารางวา ตั้งอยู่บ้านบ่อพังแคน หมู่ที่ ๑๕ (๒) ตำบลอุ่มจาน อำเภอกุสุมาลย์ จังหวัดสกลนคร ซึ่งบิดาโจทก์เข้าครอบครองทำประโยชน์ก่อนการประกาศใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยการหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่าอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๘ และประมวลกฎหมายที่ดิน โดยไม่มีผู้ใดโต้แย้งคัดค้าน ต่อมาจำเลยทั้งสิบห้าได้ร่วมกันกระทำการรบกวนสิทธิครอบครองในที่ดินแปลงดังกล่าวของโจทก์ โดยมีหนังสือแจ้งให้โจทก์รื้อถอนสิ่งปลูกสร้างออกไปจากที่ดิน จัดทำบัญชีสำรวจที่ดินสาธารณประโยชน์ และจัดทำบันทึกคำชี้แจงเรื่องตรวจและชี้แผนที่ระวาง ตลอดจนดำเนินการรังวัดที่ดินเพื่อออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) และปักหลักหมุดทับที่ดินที่โจทก์ครอบครองทำประโยชน์ โดยอ้างว่าเป็นที่สาธารณประโยชน์ประจำหมู่บ้านสำหรับประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันและเป็นทำเลเลี้ยงสัตว์ (ดอนโนนตูมหรือโนนตูม) ซึ่งต่อมาจำเลยที่ ๑๒ ได้ประกาศสำนักงานที่ดินจังหวัดสกลนครเรื่องแจกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) แปลงสาธารณประโยชน์ดอนโนนตูมหรือโนนตูม หมู่ที่ ๑๕ บ้านบ่อพังแคน ทับที่ดินของโจทก์ โจทก์ได้ยื่นคำคัดค้านการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ดังกล่าวแล้ว ขอให้พิพากษาหรือมีคำสั่งว่าที่ดินตามฟ้องเป็นที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง และห้ามจำเลยทั้งสิบห้าพร้อมบริวารเข้ายุ่งเกี่ยวหรือรบกวนสิทธิครอบครองของโจทก์ ให้จำเลยทั้งสิบห้ารื้อถอนหลักหมุดที่นำมาปักไว้ในที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครอง ให้เพิกถอนการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (น.ส.ล.) ในส่วนที่ออกทับที่ดินของโจทก์ กับขอให้บังคับจำเลยที่๑๒ ถึงที่ ๑๕ หรือเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสกลนครออกโฉนดที่ดินที่โจทก์มีสิทธิครอบครองให้แก่โจทก์ ส่วนจำเลยที่ ๑ ที่ ๓ ถึงที่ ๑๕ ให้การว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่สาธารณประโยชน์ที่ประชาชนทั่วไปในท้องที่เกิดเหตุใช้ประโยชน์ร่วมกัน โดยแต่เดิมใช้เป็นที่ฝังและเผาศพ ต่อมาใช้เป็นที่ทำเลเลี้ยงสัตว์ของชาวบ้านทั่วไปตลอดมาหลายชั่วอายุคนตั้งแต่ก่อนประกาศใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยการหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่าอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. ๒๔๗๘ และประมวลกฎหมายที่ดิน และทางราชการได้ขึ้นบัญชีสำรองที่ดินพิพาทเป็นที่ดินสาธารณประโยชน์ไว้ บิดาโจทก์บุกรุกที่ดินพิพาทโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหลังประมวลกฎหมายที่ดินมีผลใช้บังคับแล้ว บิดาโจทก์จึงไม่มีสิทธิโดยชอบด้วยกฎหมายในที่ดินพิพาท โจทก์ซึ่งเป็นผู้สืบสิทธิของบิดาโจทก์ย่อมไม่มีสิทธิในที่ดินพิพาทด้วยเช่นเดียวกัน ขอให้ยกฟ้อง ดังนั้น การที่ศาลจะมีคำสั่งหรือคำพิพากษาตามที่โจทก์มีคำขอได้นั้น ศาลจำต้องพิจารณาให้ได้ความเสียก่อนว่า ที่ดินพิพาทเป็นที่ดินที่โจทก์เป็นผู้มีสิทธิครอบครองหรือเป็นที่สาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ แล้วจึงจะพิจารณาประเด็นอื่นต่อไป จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คดีระหว่าง นายสังข์ ศรีจันทร์ โจทก์ ผู้ใหญ่บ้านหมู่ที่ ๑๐ ตำบล

อุ่มจาน อำเภอกุสุมาลย์ จังหวัดสกลนคร ที่ ๑ กับพวกรวม ๑๕ คน จำเลย อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) สบโชค สุขารมณ์ (ลงชื่อ) สุวัฒน์ วรรธนะหทัย

(นายสบโชค สุขารมณ์) (นายสุวัฒน์ วรรธนะหทัย)

ประธานศาลฎีกา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลยุติธรรม

(ลงชื่อ) อักขราทร จุฬารัตน (ลงชื่อ) จรัญ หัตถกรรม

(นายอักขราทร จุฬารัตน) (นายจรัญ หัตถกรรม)

ประธานศาลปกครองสูงสุด กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลปกครอง

(ลงชื่อ) พลโท ศานิต สร้างสมวงษ์ (ลงชื่อ) พลโท อาชวัน อินทรเกสร

(ศานิต สร้างสมวงษ์) (อาชวัน อินทรเกสร)

หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของศาลทหาร

(ลงชื่อ) จิระ บุญพจนสุนทร

(นายจิระ บุญพจนสุนทร)

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ