คดีนี้ การเคหะแห่งชาติ โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทเอกชน ที่ ๑ ธนาคารพาณิชย์ ที่ ๒ จำเลย ว่า โจทก์ทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชนโครงการมาตรฐานรองรามอินทรา จำนวน ๑,๐๐๐ หน่วย เพื่อให้จำเลยที่ ๑ นำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัยและให้จำเลยที่ ๑ บริหารชุมชน มีกำหนดเวลา ๓ ปี โดยมีหนังสือค้ำประกันของจำเลยที่ ๒ เป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา แต่จำเลยที่ ๑ ค้างชำระค่าเช่าแก่โจทก์ โจทก์บอกกล่าวให้จำเลยทั้งสองชำระหนี้แก่โจทก์แล้ว แต่จำเลยทั้งสองเพิกเฉย และจำเลยที่ ๑ ไม่ส่งมอบทรัพย์สินที่เช่าคืน และไม่รื้อถอนตู้น้ำดื่มแบบหยอดเหรียญ ขอให้ขับไล่จำเลยที่ ๑ และบริวารออกจากทรัพย์สินที่เช่า พร้อมย้ายตู้น้ำดื่มหยอดเหรียญ และส่งมอบทรัพย์สินที่เช่าคืนแก่โจทก์ ระงับการนำทรัพย์สินที่เช่าออกให้เช่าช่วง และห้ามกระทำการใด ๆ อันเป็นการละเมิดต่อทรัพย์สินที่เช่า ให้จำเลยที่ ๑ ชำระค่าเสียหาย และค่าขาดประโยชน์พร้อมดอกเบี้ย กับให้จำเลยที่ ๒ ร่วมกันหรือแทนกันกับจำเลยที่ ๑ ชำระเงินตามภาระค้ำประกันพร้อมดอกเบี้ย ต่อมา ศาลมีคำสั่งอนุญาตให้โจทก์ถอนฟ้องจำเลยที่ ๒ เนื่องจากจำเลยที่ ๒ ชำระหนี้ให้แก่โจทก์เรียบร้อยแล้ว คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา คดีมีปัญหาต้องวินิจฉัยว่าคดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง เห็นว่า การเคหะแห่งชาติ โจทก์ เป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามบทนิยาม "หน่วยงานทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ โจทก์มีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ทั้งในลักษณะที่เป็นการดำเนินกิจการทางปกครอง และในลักษณะของการดำเนินการที่เป็นการประกอบกิจการในเชิงธุรกิจซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่งและโดยที่การจัดให้มีเคหะเพื่อให้ประชาชนได้มีที่อยู่อาศัย รวมตลอดถึงจัดให้มีสาธารณูปโภค สาธารณูปการ และสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้อยู่อาศัย ทำนุบำรุง ปรับปรุง และพัฒนาบรรดาเคหะดังกล่าว รวมทั้งพัฒนาผู้อยู่อาศัยให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น ทั้งในทางสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม เป็นการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ การที่โจทก์ตกลงทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชนโครงการมาตรฐานรองรามอินทรา จำนวน ๑,๐๐๐ หน่วย ให้จำเลยที่ ๑ นำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัยและให้จำเลยที่ ๑ บริหารจัดการชุมชนรวมถึงดูแลระบบสาธารณูปโภคภายในโครงการ เพื่อให้ประชาชนที่อยู่อาศัยภายในโครงการมีสภาพความเป็นอยู่ สิ่งแวดล้อมและสังคมที่ดี โดยสัญญามีข้อกำหนดให้จำเลยที่ ๑ ผู้เช่านำทรัพย์สินออกให้ผู้เช่าช่วงเช่าได้ในอัตราสูงสุดไม่เกินอัตราที่โจทก์ผู้ให้เช่ากำหนด อันเป็นข้อตกลงที่จำกัดเสรีภาพของเอกชนคู่สัญญาในการกำหนดราคาค่าเช่าได้ โดยเสรี ซึ่งแตกต่างจากสัญญาเช่าระหว่างเอกชนกับเอกชน ทั้งนี้เพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของโจทก์ ในการจัดให้ประชาชนมีที่อยู่อาศัยในราคาถูกและพัฒนาคุณภาพชีวิตของผู้เช่าช่วงให้อยู่อาศัยในชุมชนที่มีมาตรฐานและมีสภาพแวดล้อมที่เหมาะสม ซึ่งเป็นภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ สัญญาพิพาทจึงเป็นการให้จำเลยที่ ๑ เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คดีนี้ การเคหะแห่งชาติ โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัท อ. ที่ ๑ ธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) ที่ ๒ จำเลย ว่า โจทก์ได้ทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชน จำเลยที่ ๒ เข้าทำสัญญาค้ำประกันการเช่าเหมาของจำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ ยินยอมร่วมรับผิดกับจำเลยที่ ๑ ในหนี้ตามสัญญาเช่าเหมา หลังสัญญาสิ้นสุดลงจำเลยที่ ๑ ยังคงครอบครองทรัพย์สินที่เช่าและใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินนั้นตลอดมาอันเป็นการผิดสัญญาเช่า ขอให้บังคับขับไล่จำเลยที่ ๑ และบริวารออกจากที่ดินและอาคารพิพาท โดยให้จำเลยที่ ๑ ส่งมอบที่ดินและอาคารพิพาทคืนในสภาพเรียบร้อยปราศจากการชำรุดบกพร่องและการรอนสิทธิ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา มีปัญหาต้องวินิจฉัยว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง เห็นว่า การเคหะแห่งชาติ โจทก์ เป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ บัญญัติให้โจทก์มีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ทั้งในลักษณะที่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง และในลักษณะของการดำเนินการที่เป็นการประกอบกิจการในเชิงธุรกิจซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่งและการจัดให้มีเคหะเพื่อให้ประชาชนได้มีที่อยู่อาศัย รวมตลอดถึงจัดให้มีสาธารณูปโภค สาธารณูปการ และสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้อยู่อาศัย ทำนุบำรุง ปรับปรุง และพัฒนาบรรดาเคหะดังกล่าว รวมทั้งพัฒนาผู้อยู่อาศัยให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น ทั้งในทางสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม เป็นการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ การที่โจทก์ตกลงทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชน เพื่อให้จำเลยที่ ๑ นำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัย และให้จำเลยที่ ๑ บริหารจัดการชุมชนรวมถึงดูแลระบบสาธารณูปโภคภายในโครงการ เพื่อให้ประชาชนที่อยู่อาศัยภายในโครงการมีสภาพความเป็นอยู่ สิ่งแวดล้อมและสังคมที่ดี โดยสัญญามีข้อกำหนดให้จำเลยที่ ๑ ผู้เช่านำทรัพย์สินออกให้ผู้เช่าช่วงเช่าได้ในอัตราสูงสุดไม่เกินอัตราที่โจทก์ผู้ให้เช่ากำหนด อันเป็นข้อตกลงที่จำกัดเสรีภาพของเอกชนคู่สัญญาในการกำหนดราคาค่าเช่าได้โดยเสรี ซึ่งแตกต่างจากสัญญาเช่าระหว่างเอกชนกับเอกชน ทั้งนี้เพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของโจทก์ในการจัดให้ประชาชนมีที่อยู่อาศัยในราคาถูกและพัฒนาคุณภาพชีวิตของผู้เช่าช่วงให้อยู่อาศัยในชุมชนที่มีมาตรฐานและมีสภาพแวดล้อมที่เหมาะสม ซึ่งเป็นภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ สัญญาพิพาทจึงเป็นการให้จำเลยที่ ๑ เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ส่วนสัญญาระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ เกี่ยวกับการค้ำประกันซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ของสัญญาเช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชน สัญญาประธานซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง สัญญาค้ำประกันระหว่างโจทก์กับจำเลยที่ ๒ จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองเช่นเดียวกัน
แม้องค์การบริหารส่วนตำบลน้ำจืดน้อย ที่ ๑ นายกองค์การบริหารส่วนตำบลน้ำจืดน้อย ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี จะเป็นหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางน้ำและทางบก ตามมาตรา ๖๗ (๑) แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ ก็ตาม แต่การที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสามซึ่งเป็นเอกชนฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองโดยอ้างเหตุว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองกระทำละเมิดก่อสร้างถนนคอนกรีตเสริมเหล็กรุกล้ำเข้ามาในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสาม ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองให้การว่า ได้ก่อสร้างถนนคอนกรีตเสริมเหล็กตามเส้นทางสาธารณะเดิม ไม่ได้รุกล้ำเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสาม ผู้ฟ้องคดีทั้งสามนำรังวัดรุกล้ำเข้าไปในเขตถนนสาธารณประโยชน์ ดังนั้น การที่จะวินิจฉัยว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสามหรือไม่ จึงเป็นเพียงผลของการวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับสถานะของที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสามเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ซึ่งหากศาลวินิจฉัยว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดีทั้งสาม การก่อสร้างถนนคอนกรีตเสริมเหล็กของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองก็เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสาม แต่หากที่ดินพิพาทตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันซึ่งอยู่ในการดูแลรักษาของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองแล้ว จะเป็นผลให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองมีอำนาจเข้าไปจัดให้มีและบำรุงรักษาทางพิพาทได้ ไม่เป็นละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีทั้งสาม ดังนั้น คำฟ้องของผู้ฟ้องคดีทั้งสามจึงมีความมุ่งหมายที่จะให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสามเป็นสำคัญ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ต้องเป็นคดีที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ถูกฟ้องให้รับผิดเยียวยาความเสียหายให้แก่โจทก์โดยการชดใช้เงิน ส่งมอบทรัพย์สิน กระทำการหรืองดเว้นกระทำการ เป็นผู้ใช้อำนาจตามกฎหมายออกกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือกระทำการอื่นใด หรือละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร โดยกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือการกระทำอื่น หรือการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรนั้นก่อความเสียหายให้แก่โจทก์ เมื่อคดีนี้โจทก์ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองฟ้องขอให้จำเลยคืนเงินเบี้ยหวัด เงินช่วยค่าครองชีพผู้รับเบี้ยหวัดบำนาญ (ช.ค.บ.) เงินบำนาญ และเงินบำเหน็จดำรงชีพ ที่จำเลยได้รับไปโดยไม่มีสิทธิพร้อมดอกเบี้ยให้แก่โจทก์ โดยการที่จำเลยรับเงินดังกล่าวจากโจทก์ไปนั้นมิใช่กรณีที่จำเลยใช้อำนาจตามกฎหมายออกกฎ คำสั่งทางปกครองหรือคำสั่งอื่น หรือกระทำการอื่นใด ทั้งมิใช่กรณีที่จำเลยละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรแต่อย่างใด คดีนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
แม้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดอุดรธานี ที่ ๑ และผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานี ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ตั้งรูปเรื่องการฟ้องคดีเป็นการขอให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่ไม่รับคำคัดค้านการรังวัดสอบเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่และคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ แต่เมื่อพิจารณาคำคัดค้านการรังวัดสอบเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่แล้ว เป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่อ้างว่าได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินพิพาท ทั้งแปลงตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๘๒ อันเป็นการโต้แย้งกรรมสิทธิ์ในที่ดิน จึงมีประเด็นต้องวินิจฉัยว่า ที่ดินพิพาทเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ตามที่กล่าวอ้างหรือเป็นของนางสาว ม. ผู้มีชื่อในโฉนดที่ดินพิพาท ทั้งยังปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ได้ยื่นฟ้องนางสาว ม. ต่อศาลจังหวัดอุดรธานี ขอให้เพิกถอนโฉนดที่ดินพิพาทและขับไล่นางสาว ม. ออกจากที่ดินพิพาท ซึ่งศาลชั้นต้นมีคำพิพากษาแล้ว และคดีอยู่ระหว่างอุทธรณ์ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คดีนี้ กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร เป็นนิติบุคคล จัดตั้งขึ้นตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๔๒ มีวัตถุประสงค์ในการส่งเสริมและสนับสนุนการรวมกลุ่มของเกษตรกร ในการพัฒนาคุณภาพชีวิตและการแก้ไขปัญหาของเกษตรกร ฟื้นฟูและพัฒนาอาชีพเกษตรกรรมของเกษตรกร ได้รับเงินส่วนหนึ่งจากทุนประเดิมที่รัฐบาลจัดสรรให้และเงินอุดหนุนจากรัฐบาลหรือที่ได้รับจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี และในกรณีกองทุนมีจำนวนเงินไม่พอสำหรับค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานของสำนักงานและค่าภาระต่าง ๆ ที่เหมาะสม มาตรา ๖ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติให้รัฐพึงจัดสรรงบประมาณแผ่นดินเข้าสมทบกองทุนเท่าจำนวนที่จำเป็น โดยมาตรา ๑๐ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติให้กองทุนไม่เป็นส่วนราชการ หรือรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร จึงมีลักษณะเป็นหน่วยงานอื่นของรัฐ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง ตามนัยบทนิยาม "หน่วยงานทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยมีสำนักงานกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร จำเลย เป็นหน่วยงานธุรการ ดำเนินงานให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของกองทุน แต่เมื่อพิจารณาสัญญาพิพาท เป็นสัญญาเช่าซื้อทรัพย์สินประเภทที่ดินระหว่างนาย พ. โจทก์ที่ ๑ กับกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร ซึ่งมีสาระสำคัญว่า โจทก์ที่ ๑ ในฐานะผู้เช่าซื้อได้ตกลงทำสัญญาเช่าซื้อที่ดินกับกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร ในฐานะผู้ให้เช่าซื้อ ในราคา ๘๗๗,๘๖๓.๐๒ บาท ตกลงชำระพร้อมค่าบริการในอัตราร้อยละ ๓ ต่อปี ของค่าเช่าซื้อ โดยจะชำระให้เสร็จสิ้นภายในระยะเวลา ๕ ปี เมื่อผู้เช่าซื้อชำระค่าเช่าซื้อครบถ้วนแล้ว ผู้ให้เช่าซื้อจะโอนกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองในทรัพย์สินที่เช่าซื้อให้แก่ผู้เช่าซื้อโดยตรงโดยไม่ชักช้า ซึ่งมีลักษณะเป็นสัญญาเช่าซื้อทรัพย์สินทั่วไปที่พบเห็นได้ในการทำนิติสัมพันธ์ระหว่างเอกชนกับเอกชน สัญญาพิพาทไม่มีข้อกำหนดให้อำนาจผู้ให้เช่าซื้อบังคับการให้เป็นไปตามสัญญาฝ่ายเดียวที่จะแสดงให้เห็นถึงเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครอง และมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ สัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ อันจะถือเป็นสัญญาทางปกครองตามบทนิยาม "สัญญาทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เมื่อโจทก์ทั้งสองฟ้องว่าได้ชำระค่าเช่าซื้อให้แก่จำเลยครบถ้วนแล้ว แต่จำเลยไม่โอนกรรมสิทธิ์ที่ดินคืนแก่โจทก์ทั้งสองตามสัญญา ขอให้จำเลยจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินพิพาทให้แก่โจทก์ทั้งสองตามสัญญา ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งของหน่วยงานทางปกครอง มิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คดีนี้ การประปานครหลวง ผู้ฟ้องคดี ฟ้องขอให้ธนาคารทหารไทยธนชาต ผู้ถูกฟ้องคดี ในฐานะผู้ค้ำประกันรับผิดตามสัญญาค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาของบริษัท ส. ผู้ขาย และโดยที่ลำพังสัญญาค้ำประกันมิใช่สัญญาทางปกครอง แต่สัญญาค้ำประกันเป็นสัญญาอุปกรณ์ที่ความรับผิดของผู้ค้ำประกันจะเกิดมีขึ้นต่อเมื่อลูกหนี้ชั้นต้นไม่ชำระหนี้นั้น กรณีจึงต้องพิจารณาว่า สัญญาซื้อขายระหว่างผู้ฟ้องคดีกับบริษัท ส. ผู้ขาย และบันทึกข้อตกลงแนบท้ายสัญญาซึ่งเป็นสัญญาประธานนั้นเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า แม้การประปานครหลวง ผู้ฟ้องคดี คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติมีฐานะเป็น "หน่วยงานทางปกครอง" ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ แต่เมื่อพิจารณาสัญญาซื้อขายท่อพีวีซี พร้อมยางหัวท่อ และบันทึกข้อตกลงแนบท้ายสัญญาระหว่างผู้ฟ้องคดี กับบริษัท ส. ผู้ขาย เป็นเพียงการจัดซื้อวัสดุอุปกรณ์เพื่อนำมาใช้ในการดำเนินงานของผู้ฟ้องคดีเท่านั้น โดยสัญญามีสาระสำคัญเพียงว่าให้บริษัท ส. ผู้ขาย ส่งมอบสิ่งของที่ซื้อขายให้ถูกต้องครบถ้วนตามที่กำหนดไว้ในสัญญาและผู้ฟ้องคดีตกลงชำระเงินเมื่อได้รับมอบสิ่งของที่ซื้อขายไว้โดยครบถ้วน ลักษณะของสัญญาพิพาทจึงเป็นเพียงสัญญาซื้อขายวัสดุอุปกรณ์ที่หน่วยงานทางปกครองผู้ซื้อและบริษัท ส. ผู้ขาย ผูกนิติสัมพันธ์บนพื้นฐานความเท่าเทียมกันของคู่สัญญา จึงมีลักษณะเป็นสัญญาซื้อขายทั่วไป ทั้งข้อกำหนดในสัญญาไม่ได้มีวัตถุประสงค์แห่งสัญญาเป็นการให้บริษัท ส. ผู้ขาย เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง อันจะถือว่าเป็นสัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ และมิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ตามบทนิยาม "สัญญาทางปกครอง" ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ สัญญาซื้อขายระหว่างผู้ฟ้องคดีกับบริษัท ส. ผู้ขาย จึงมิใช่สัญญาทางปกครองแต่เป็นเพียงสัญญาทางแพ่งของหน่วยงานทางปกครอง และมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ดังนี้ สัญญาค้ำประกันพิพาท ซึ่งเป็นสัญญาอุปกรณ์ที่ผู้ถูกฟ้องคดีให้ไว้ต่อผู้ฟ้องคดี เพื่อเป็นการค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาซื้อขายท่อพีวีซี พร้อมยางหัวท่อ และบันทึกข้อตกลงแนบท้ายสัญญา ซึ่งเป็นสัญญาประธาน จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลยุติธรรมเช่นเดียวกับสัญญาประธาน คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คดีนี้ บริษัทเอกชน ผู้ฟ้องคดี ยื่นฟ้อง การเคหะแห่งชาติ ที่ ๑ ผู้ว่าการการเคหะแห่งชาติ ที่ ๒ ผู้อำนวยการฝ่ายบริหารสินทรัพย์ ที่ ๓ ผู้อำนวยการฝ่ายทรัพย์สินและอาคารเช่า ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี ว่า ผู้ฟ้องคดีได้ทำสัญญาเช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชนกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จำนวน ๙ ฉบับ มีกำหนดเวลาเช่า ๓ ปี ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ประกาศเรื่อง มาตรการช่วยเหลือลูกค้าการเคหะแห่งชาติที่ได้รับผลกระทบจากการแพร่ระบาดของไวรัส COVID-19 ผู้ฟ้องคดีจึงลดราคาค่าเช่าให้แก่ผู้เช่ารายย่อยตามประกาศดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ มีหนังสือแจ้งผลการพิจารณาว่าผู้ฟ้องคดีขาดคุณสมบัติในการรับสิทธิเยียวยาและต้องชำระ ค่าเช่าเหมาตามอัตราปกติ ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คำสั่งที่ให้ส่งสำเนาใบเสร็จรับเงินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ และคำสั่งชำระเงินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีหนังสือแจ้งผลอุทธรณ์ว่า ผู้ฟ้องคดีไม่ได้จัดส่งสำเนา ใบเสร็จรับเงินภายในเวลาที่กำหนดจึงไม่อาจพิจารณาให้สิทธิเยียวยามาตรการช่วยเหลือให้แก่ผู้ฟ้องคดีได้ และถือว่าผู้ฟ้องคดีค้างชำระค่าเช่าเหมาจึงบอกเลิกและไม่ต่อสัญญาดังกล่าว ขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ และที่ ๔ เพิกถอนคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่มีคำสั่งยืนตามคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่มีคำสั่ง เลิกสัญญาจำนวน ๖ สัญญา และคำสั่งไม่ต่ออายุสัญญาจำนวน ๓ สัญญา ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ คืนเงินตามหนังสือ ค้ำประกันของธนาคารพาณิชย์รวมจำนวน ๙ ฉบับ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา มีปัญหาต้องวินิจฉัยว่า คดีนี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาที่อยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง เห็นว่า การเคหะแห่งชาติ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงาน ทางปกครองตามบทนิยาม "หน่วยงานทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ ๑ มีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ทั้งในลักษณะที่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง และในลักษณะของการดำเนินการที่เป็นการประกอบกิจการในเชิงธุรกิจซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่ง และโดยที่การจัดให้มีเคหะเพื่อให้ประชาชน ได้มีที่อยู่อาศัย รวมตลอดถึงจัดให้มีสาธารณูปโภค สาธารณูปการ และสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้อยู่อาศัย ทำนุบำรุง ปรับปรุง และพัฒนาบรรดาเคหะดังกล่าว รวมทั้งพัฒนาผู้อยู่อาศัยให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น ทั้งในทางสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม เป็นการจัดทำบริการสาธารณะของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตกลงทำสัญญาให้ ผู้ฟ้องคดีเช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชน ๙ สัญญา เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีนำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัย และให้ ผู้ฟ้องคดีบริหารจัดการชุมชนรวมถึงดูแลระบบสาธารณูปโภคภายในโครงการ เพื่อให้ประชาชนที่อยู่อาศัยภายในโครงการมีสภาพความเป็นอยู่ สิ่งแวดล้อมและสังคมที่ดีจึงเป็นการให้ผู้ฟ้องคดีเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะ กับผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คดีนี้ การเคหะแห่งชาติ โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทเอกชน ที่ ๑ และธนาคารพาณิชย์ ที่ ๒ จำเลย ภายหลังศาลมีคำสั่งอนุญาตให้โจทก์ถอนฟ้องจำเลยที่ ๒ ความว่า โจทก์ทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชนโครงการบ้านเอื้ออาทรสมุทรสาคร (นาดี) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้จำเลยที่ ๑ นำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัยมีกำหนดเวลา ๓ ปี ต่อมาโจทก์มีนโยบายที่จะบริหารอาคารเช่าโครงการของโจทก์เอง ประกอบกับจำเลยที่ ๑ ค้างชำระค่าเช่า และค่าภาษีโรงเรือนและที่ดิน โจทก์จึงมีหนังสือบอกกล่าวแจ้งการไม่ต่อสัญญาเช่าและให้จำเลยที่ ๑ ชำระค่าเช่าและค่าใช้จ่ายอื่นที่ค้างชำระ และส่งมอบทรัพย์สินที่เช่าคืนแก่โจทก์ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ขับไล่จำเลยที่ ๑ และบริวารออกจากอาคารที่เช่าตามฟ้อง ให้จำเลยที่ ๑ ชำระค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา แต่โดยที่การเคหะแห่งชาติ โจทก์ เป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามบทนิยาม "หน่วยงานทางปกครอง"ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ โจทก์จึงมีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ทั้งในลักษณะที่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง และในลักษณะของการดำเนินการที่เป็นการประกอบกิจการในเชิงธุรกิจซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่ง และโดยที่การจัดให้มีเคหะเพื่อให้ประชาชนได้มีที่อยู่อาศัย รวมตลอดถึงจัดให้มีสาธารณูปโภค สาธารณูปการ และสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้อยู่อาศัย ทำนุบำรุง ปรับปรุง และพัฒนาบรรดาเคหะดังกล่าว รวมทั้งพัฒนาผู้อยู่อาศัยให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นทั้งในทางสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม เป็นการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ การที่โจทก์ตกลงทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชนโครงการบ้านเอื้ออาทรสมุทรสาคร (นาดี) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้จำเลยที่ ๑ นำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัย และให้จำเลยที่ ๑ บริหารจัดการชุมชนรวมถึงดูแลระบบสาธารณูปโภคภายในโครงการ เพื่อให้ประชาชนที่อยู่อาศัยภายในโครงการมีสภาพความเป็นอยู่ สิ่งแวดล้อมและสังคมที่ดีจึงเป็นการให้จำเลยที่ ๑ เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
สำนักงานศาลปกครอง ผู้ร้องยื่นคำร้องขอให้วินิจฉัยว่า คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขแดงที่ อร. ๓๓/๒๕๖๕ ขัดแย้งกับคำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๒๖๓๔/๒๕๖๓
คณะกรรมการพิจารณาแล้วเห็นว่า ข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า เดิมสำนักงานศาลปกครอง ยื่นฟ้อง นาย ส. ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๙๓๘/๒๕๕๗ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเรียกให้ นาย ส. คืนเงินค่าเช่าบ้านที่รับไปโดยไม่มีสิทธิ ต่อมา มีการดำเนินการเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล โดยศาลปกครองกลางได้มีคำสั่งให้โอนสำนวนคดีนี้ไปศาลยุติธรรม (ศาลแพ่ง) ตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๒) และวรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ต่อมา นาย ส. ยื่นฟ้อง ผู้อำนวยการสำนักบริหารการเงินและต้นทุน ที่ ๑ เลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ต่อศาลปกครองกลาง เป็นคดีหมายเลขดำที่ ๑๙๙๑/๒๕๕๗ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่เพิกถอนสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านของผู้ฟ้องคดีและเรียกเงินค่าเช่าบ้านคืนจากผู้ฟ้องคดี เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ที่ยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี และให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองดำเนินการโดยให้มีการจ่ายเงินค่าเช่าบ้านแก่นาย ส. ตามสิทธิอันพึงมีพึงได้ตั้งแต่เดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๕๗ เป็นต้นไป โดยคดีทั้งสองนี้ ศาลฎีกาและศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยตรงกันว่า นาย ส. เป็นผู้ไม่มีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านตามระเบียบคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง ว่าด้วยค่าเช่าบ้านข้าราชการฝ่ายศาลปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๕ คำสั่งของผู้อำนวยการสำนักบริหารการเงินและต้นทุนซึ่งเป็นผู้รับมอบอำนาจจากเลขาธิการสำนักงานศาลปกครองในการอนุมัติเบิกค่าเช่าบ้านและเพิกถอนการอนุมัติเบิกค่าเช่าบ้าน ที่ให้เพิกถอนสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านของนาย ส. จึงเป็นคำสั่งโดยชอบด้วยกฎหมาย แต่ในส่วนที่ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยต่อมาว่า นาย ส. ผู้ฟ้องคดีได้รับเงินค่าเช่าบ้านโดยสุจริตและได้ใช้เงินดังกล่าวไปจนหมดสิ้น จึงไม่ต้องคืนเงินค่าเช่าบ้านที่ได้รับไปเต็มจำนวน ตามมาตรา ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบมาตรา ๔๑๒ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์นั้น ขัดแย้งกับคำพิพากษาศาลฎีกาที่วินิจฉัยว่า การเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านระหว่างสำนักงานศาลปกครองและนาย ส. มิใช่เป็นการกระทำเพื่อชำระหนี้หรือได้มาโดยประการอื่นโดยปราศจากมูลอันจะอ้างกฎหมายได้ หากแต่เป็นเรื่องนาย ส. ขอรับสวัสดิการจากหน่วยงานของรัฐ แต่ได้รับเงินค่าเช่าบ้านมาโดยไม่ชอบ กรณีจึงไม่ใช่เรื่องลาภมิควรได้ สำนักงานศาลปกครองซึ่งเป็นเจ้าของเงินที่ส่งมอบให้แก่นาย ส. โดยสำคัญผิด จึงมีสิทธิติดตามเอาคืนจากนาย ส. ผู้ไม่มีสิทธิได้รับตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๑๓๓๖ และพิพากษาให้นาย ส. คืนเงินให้แก่สำนักงานศาลปกครอง เพราะคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดดังกล่าวมีผลทำให้สำนักงานศาลปกครองไม่อาจเรียกคืนเงินค่าเช่าบ้านที่นาย ส. ได้รับไปจากสำนักงานศาลปกครองได้ คำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในส่วนนี้จึงขัดแย้งกับคำพิพากษาศาลฎีกา
มีปัญหาต้องวินิจฉัยต่อไปว่า คู่ความต้องปฏิบัติตามคำวินิจฉัยในส่วนที่เรียกเงินคืนอย่างไร เห็นว่า คำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในส่วนนี้เป็นการวินิจฉัยที่เกี่ยวกับประเด็นการเรียกคืนเงินค่าเช่าบ้านที่อ้างว่านาย ส. รับไปโดยไม่มีสิทธิ ซึ่งเป็นข้อพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม ตามที่สำนักงานศาลปกครองได้ฟ้องขอให้นาย ส. คืนค่าเช่าบ้านที่รับไปโดยไม่มีสิทธิต่อศาลปกครองกลางและศาลปกครองกลางกับศาลแพ่งมีความเห็นตรงกันว่าคดีอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม จึงได้โอนคดีมาพิจารณาพิพากษาที่ศาลยุติธรรม ทั้งศาลปกครองสูงสุดก็ได้วินิจฉัยไว้ในคำพิพากษาแล้วว่า คำสั่งของหน่วยงานในส่วนที่เรียกคืนเงินค่าเช่าบ้านจากนาย ส. นั้น มิใช่การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ นาย ส. จึงไม่มีสิทธิฟ้องคดีขอให้เพิกถอนหนังสือดังกล่าวเฉพาะในส่วนที่เรียกให้นาย ส. คืนเงินค่าเช่าบ้าน พิพากษายกฟ้อง ดังนั้น เมื่อนาย ส. ไม่มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนหนังสือที่เรียกให้คืนเงินค่าเช่าบ้าน ศาลปกครองสูงสุดจึงไม่อาจวินิจฉัยว่า นาย ส. ได้รับเงินค่าเช่าบ้านโดยสุจริตและได้ใช้เงินดังกล่าวไปจนหมดสิ้น จึงไม่ต้องคืนเงินค่าเช่าบ้านที่ได้รับไปเต็มจำนวนให้แก่หน่วยงาน ตามมาตรา ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบมาตรา ๔๑๒ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ทั้งคำวินิจฉัยดังกล่าวเป็นประเด็นข้อพิพาทในคดีของศาลยุติธรรมที่จะต้องวินิจฉัยว่า สำนักงานศาลปกครองมีอำนาจฟ้องเรียกคืนเงินค่าเช่าบ้านที่รับไปโดยไม่มีสิทธิ และนาย ส. ต้องคืนเงินค่าเช่าบ้านที่ได้รับไปโดยไม่มีสิทธิแก่สำนักงานศาลปกครองหรือไม่ เพียงใด ดังนั้น การที่ศาลฎีกาพิพากษาให้นาย ส. จำเลยคืนเงินค่าเช่าบ้านเต็มจำนวนให้แก่สำนักงานศาลปกครอง โดยอ้างอาศัยอำนาจตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาตรา ๑๓๓๖ และไม่นำพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕๑ วรรคสี่ มาใช้บังคับ ก็เป็นอำนาจของศาลในคดีที่อยู่ในเขตอำนาจจะวินิจฉัยปรับบทกฎหมายใช้บังคับแก่ข้อเท็จจริงในคดี และเป็นประเด็นข้อพิพาทโดยตรงในคดีของศาลยุติธรรม คู่ความในคดีนี้จึงต้องปฏิบัติตามคำวินิจฉัยในส่วนการเรียกคืนเงินตามคำพิพากษาศาลฎีกา ซึ่งเป็นศาลที่มีเขตอำนาจในการวินิจฉัยประเด็นข้อพิพาทนี้
จึงวินิจฉัยชี้ขาดว่า คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขแดงที่ อร. ๓๓/๒๕๖๕ ระหว่าง นาย ส. ผู้ฟ้องคดี กับ ผู้อำนวยการสำนักบริหารการเงินและต้นทุน ที่ ๑ เลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง ที่ ๒ ผู้ถูกฟ้องคดี ในส่วนที่วินิจฉัยว่า นาย ส. ได้รับเงินค่าเช่าบ้านโดยสุจริตและได้ใช้เงินดังกล่าวไปจนหมดสิ้น จึงไม่ต้องคืนเงินค่าเช่าบ้านที่ได้รับไปเต็มจำนวนให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสอง ตามมาตรา ๕๑ วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบมาตรา ๔๑๒ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ขัดแย้งกับคำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๒๖๓๔/๒๕๖๓ ระหว่าง สำนักงานศาลปกครอง โจทก์ นาย ส. จำเลย ให้คู่ความปฏิบัติตามคำพิพากษาศาลฎีกาที่ ๒๖๓๔/๒๕๖๓
แม้ผู้อำนวยการเขตบางซื่อ ที่ ๑ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๒ และสำนักงานเขตบางซื่อ ที่ ๓ กรุงเทพมหานคร ที่ ๔ ผู้ถูกฟ้องคดี จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐและหน่วยงานทางปกครอง ตามบทนิยามในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมีหน้าที่ในการจัดให้มีและบำรุงรักษาทางบก ทางน้ำ และทางระบายน้ำ ตามมาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๖) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ แต่การที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่โดยอ้างเหตุว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่กระทำละเมิดปรับปรุงถนนคอนกรีตพร้อมวางท่อระบายน้ำบางส่วนรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดี ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ให้การว่า ถนนพิพาทตกเป็นทางสาธารณประโยชน์โดยปริยาย จึงไม่ต้องรับผิดต่อผู้ฟ้องคดี การที่จะวินิจฉัยว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ กระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีหรือไม่ จึงเป็นเพียงผลของการวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับสถานะของที่ดินพิพาทว่าเป็นที่ดินที่ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์หรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ซึ่งหากศาลวินิจฉัยว่าที่ดินพิพาทเป็นของผู้ฟ้องคดี การปรับปรุงถนนคอนกรีตพร้อมวางท่อระบายน้ำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ก็เป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี แต่หากที่ดินพิพาทตกเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันซึ่งอยู่ในการดูแลรักษาของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่แล้ว จะเป็นผลให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่มีอำนาจเข้าไปจัดให้มีและบำรุงรักษาทางพิพาทได้ ไม่เป็นละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี ดังนั้น คำฟ้องของผู้ฟ้องคดีจึงมีความมุ่งหมายที่จะให้ศาลมีคำพิพากษารับรองคุ้มครองสิทธิในที่ดินของผู้ฟ้องคดีเป็นสำคัญ ข้อพิพาทในคดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดิน ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คดีนี้ โจทก์ทั้งสี่เป็นเอกชน ยื่นฟ้องกรมที่ดิน จำเลยที่ ๑ ซึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง และจำเลยที่ ๒ ถึงที่ ๔ ซึ่งเป็นเอกชน โดยมูลความแห่งคดีสืบเนื่องมาจากการที่เจ้าพนักงานที่ดินสังกัดจำเลยที่ ๑ จดทะเบียนจัดตั้งนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรรให้แก่ผู้ซื้อที่ดินจัดสรร ซึ่งโจทก์ทั้งสี่อ้างว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากผู้ขออนุญาตจัดสรรที่ดินยังไม่ได้สร้างถนนเชื่อมทางเข้าออกสู่ถนนสาธารณะซึ่งเป็นสาธารณูปโภคในโครงการตามที่ได้ขออนุญาตไว้ การดำเนินการประชุมผู้ซื้อที่ดินจัดสรร การประกาศของเจ้าพนักงานที่ดินเรื่อง การขอจดทะเบียนจัดตั้งนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรรเพื่อจดทะเบียนจัดตั้งจำเลยที่ ๒ ตลอดจนการจัดให้มีการประชุมใหญ่สามัญครั้งแรก ภายหลังจากการจดทะเบียนจัดตั้งจำเลยที่ ๒ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย โจทก์ทั้งสี่จึงฟ้องขอให้เพิกถอนการจดทะเบียนนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรร รายงานการประชุมผู้ซื้อที่ดินจัดสรร และรายงานการประชุมใหญ่ครั้งแรก ดังนี้ เมื่อการจดทะเบียนจัดตั้งนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรรของเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดเชียงใหม่ สาขาสันกำแพง ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐสังกัดจำเลยที่ ๑ เป็นการดำเนินการตามพระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ มาตรา ๔๕ ประกอบกับกฎกระทรวงว่าด้วยการขอจดทะเบียนจัดตั้ง การบริหาร การควบ และการยกเลิกนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรร พ.ศ. ๒๕๔๕ หมวด ๑ การขอจดทะเบียนจัดตั้งนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรร และการจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงข้อบังคับ กรณีจึงเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล จึงเป็น "คำสั่งทางปกครอง" ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ การที่โจทก์ทั้งสี่ฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้จำเลยที่ ๑ เพิกถอนการจดทะเบียนจัดตั้งนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรรโดยอ้างว่า เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ ประกอบกับกฎกระทรวงว่าด้วยการขอจดทะเบียนจัดตั้ง การบริหาร การควบ และการยกเลิกนิติบุคคลหมู่บ้านจัดสรร พ.ศ. ๒๕๔๕ กรณีตามคำฟ้องจึงเป็นเรื่องที่โจทก์ทั้งสี่ฟ้องขอให้ศาลตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครองดังกล่าวว่าเป็นการใช้อำนาจที่ถูกต้องตามพระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ หรือไม่ คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายในการออกคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คดีที่บริษัท ท. จำกัด ซึ่งเป็นเอกชนยื่นฟ้ององค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทย จำเลยที่ ๑ นาย ส (รองผู้อำนวยการจำเลยที่ ๑) จำเลยที่ ๒ ว่า จำเลยที่ ๒ ออกประกาศ เรื่อง การสรรหาตัวแทนบริหารธุรกิจแฟรนไชส์ร้าน THAI-DENMARK MILK LAND และเรื่อง ประกาศผู้ชนะการเสนอราคาการสรรหาตัวแทนบริหารจัดการธุรกิจแฟรนไชส์ร้าน THAI-DENMARK MILK LAND โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และจำเลยที่ ๒ มีหนังสือบอกเลิกบันทึกข้อตกลงและบันทึกข้อตกลงแก้ไขเพิ่มเติมข้อความในสัญญาที่ให้โจทก์เป็นผู้จำหน่ายสินค้าและส่งวัตถุดิบให้แก่ร้าน THAI-DENMARK MILK LAND ทุกสาขา แต่เพียงผู้เดียว โดยยังไม่ครบกำหนดระยะเวลา ตามบันทึกข้อตกลง ขอให้จำเลยทั้งสองยกเลิกประกาศทั้งสองฉบับดังกล่าว และชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย เห็นว่า ในส่วนคำฟ้องที่โจทก์ฟ้องขอให้ยกเลิกประกาศทั้งสองฉบับดังกล่าว ทั้งศาลจังหวัดสระบุรีและศาลปกครองกลางมีความเห็นพ้องกันว่า คำฟ้องในข้อหานี้เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง คำฟ้องในข้อหานี้จึงไม่เป็นกรณีเขตอำนาจศาลขัดแย้งกัน ตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง (๓) แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่คณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลจะรับวินิจฉัย
คดีคงมีปัญหาต้องวินิจฉัยเฉพาะคำฟ้องในข้อหาที่โจทก์ฟ้องว่า การที่จำเลยที่ ๒ มีหนังสือบอกเลิกบันทึกข้อตกลงและบันทึกข้อตกลงแก้ไขเพิ่มเติมข้อความในสัญญาพิพาทเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจศาลใด กรณีมีปัญหาต้องพิจารณาว่า บันทึกข้อตกลงและบันทึกข้อตกลงแก้ไขเพิ่มเติมข้อความในสัญญาพิพาทเป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่ เห็นว่า เมื่อพิจารณาบันทึกข้อตกลงพิพาทระหว่างสโมสรผู้ปฏิบัติงาน อ.ส.ค. กับโจทก์ และบันทึกข้อตกลงแก้ไขเพิ่มเติมข้อความในสัญญาพิพาทจะเห็นได้ว่า สโมสรผู้ปฏิบัติงาน อ.ส.ค. ทำบันทึกข้อตกลงดังกล่าวในนามองค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทย (อ.ส.ค.) ที่จัดตั้งขึ้นตามมาตรา ๕ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๔ เป็นองค์การของรัฐบาลตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจ โดยจำเลยที่ ๑ มอบหมายให้สโมสรผู้ปฏิบัติงาน อ.ส.ค. ไปทำบันทึกข้อตกลงกับโจทก์เพื่อตกลงให้โจทก์เป็นผู้จำหน่ายสินค้าให้กับร้าน THAI-DENMARK MILK LAND และแฟรนไชส์ของร้านทุกสาขา อันเป็นวัตถุประสงค์ของจำเลยที่ ๑ ตามมาตรา ๗ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๔ (๒) ที่มีวัตถุประสงค์ด้านธุรกิจอุตสาหกรรมโคนม ทั้งปรากฏตามหนังสือบอกเลิกบันทึกข้อตกลงที่จำเลยที่ ๑ โดยจำเลยที่ ๒ มีหนังสือถึงผู้จัดการบริษัทโจทก์ เพื่อบอกเลิกบันทึกข้อตกลงระหว่างสโมสรผู้ปฏิบัติงาน อ.ส.ค. กับโจทก์ โดยให้มีผลทันทีนับแต่วันที่โจทก์ได้รับหนังสือ และจำเลยที่ ๑ ขอสงวนสิทธิเรียกร้องค่าเสียหายจากโจทก์ แสดงให้เห็นว่าการกระทำของสโมสรผู้ปฏิบัติงาน อ.ส.ค. เป็นการกระทำแทนจำเลยที่ ๑ สัญญาตามบันทึกข้อตกลงพิพาทจึงเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลที่กระทำการแทนรัฐ อย่างไรก็ตาม บันทึกข้อตกลงพิพาทที่กำหนดให้โจทก์เป็นผู้จำหน่ายสินค้าให้กับร้าน THAI-DENMARK MILK LAND และแฟรนไชส์ร้าน THAI-DENMARK MILK LAND ตามที่กำหนดไว้ในเอกสารแนบท้ายบันทึกข้อตกลง โดยสโมสรจะชำระค่าสินค้าให้กับโจทก์ภายในระยะเวลาที่กำหนดในใบวางบิลหรือใบแจ้งหนี้ และโจทก์ตกลงให้ส่วนลดค่าสินค้าแก่สโมสรในอัตราอย่างน้อย ร้อยละ ๕ ของราคาที่ได้กำหนดไว้ในรายการสินค้า เป็นเพียงข้อตกลงที่มอบหมายให้โจทก์ทำกิจการตามวัตถุประสงค์ของจำเลยที่ ๑ ด้านธุรกิจอุตสาหกรรมโคนม ซึ่งมิใช่วัตถุประสงค์ด้านส่งเสริมกิจการโคนมตามมาตรา ๗ (๑) แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๔ อันจะถือว่าเป็นวัตถุประสงค์ด้านการบริการสาธารณะ ลักษณะของสัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาทางแพ่ง และไม่มีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ตามบทนิยาม "สัญญาทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ข้อพิพาทตามคำฟ้องในข้อหานี้จึงมิใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คดีนี้ การเคหะแห่งชาติ โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทเอกชน ที่ ๑ และธนาคารพาณิชย์ ที่ ๒ จำเลย ภายหลังศาลมีคำสั่งอนุญาตให้โจทก์ถอนฟ้องจำเลยที่ ๒ ความว่า โจทก์ทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชน โครงการเคหะชุมชนเชียงใหม่ ระยะ ๓ (แฟลตเช่า) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้จำเลยที่ ๑ นำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัย มีกำหนด ๓ ปี ต่อมา โจทก์กับจำเลยที่ ๑ ทำบันทึกเพิ่มเติมต่อท้ายสัญญาเช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชน ลดจำนวนห้องเช่าและตกลงเปลี่ยนแปลงอัตราค่าเช่ารายเดือน จำเลยที่ ๑ เข้าครอบครองและใช้ประโยชน์ทรัพย์สินที่เช่าแต่ค้างชำระค่าเช่าแก่โจทก์ ขอให้ศาลพิพากษาขับไล่จำเลยที่ ๑ และบริวารออกจากที่ดินและอาคารพิพาท ให้จำเลยที่ ๑ ชำระค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา แต่โดยที่การเคหะแห่งชาติ โจทก์ เป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามบทนิยาม "หน่วยงานทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ โจทก์มีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ทั้งในลักษณะที่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง และในลักษณะของการดำเนินการที่เป็นการประกอบกิจการในเชิงธุรกิจซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่ง และโดยที่การจัดให้มีเคหะเพื่อให้ประชาชนได้มีที่อยู่อาศัย รวมตลอดถึงจัดให้มีสาธารณูปโภค สาธารณูปการ และสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้อยู่อาศัย ทำนุบำรุง ปรับปรุง และพัฒนาบรรดาเคหะดังกล่าว รวมทั้งพัฒนาผู้อยู่อาศัยให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น ทั้งในทางสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม เป็นการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ การที่โจทก์ตกลงทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชน โครงการเคหะชุมชนเชียงใหม่ ระยะ ๓ (แฟลตเช่า) เพื่อให้จำเลยที่ ๑ นำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัย และให้จำเลยที่ ๑ บริหารจัดการชุมชนรวมถึงดูแลระบบสาธารณูปโภคภายในโครงการ เพื่อให้ประชาชนที่อยู่อาศัยภายในโครงการมีสภาพความเป็นอยู่ สิ่งแวดล้อมและสังคมที่ดีจึงเป็นการให้จำเลยที่ ๑ เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คดีนี้ การเคหะแห่งชาติ โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทเอกชน ที่ ๑ และธนาคารพาณิชย์ ที่ ๒ จำเลย ความว่า โจทก์ทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชนโครงการเคหะชุมชนสมุทรสาคร ระยะ ๒ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ นำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัยและให้จำเลยที่ ๑บริหารชุมชน มีกำหนดเวลา ๓ ปี จำเลยที่ ๑ เข้าครอบครองและใช้ประโยชน์ทรัพย์สินที่เช่าโดยนำห้องออกให้ผู้อื่นเช่าช่วงตามสัญญา แต่จำเลยที่ ๑ ค้างชำระค่าเช่าแก่โจทก์ ภายหลังสัญญาเช่าสิ้นสุดลงจำเลยที่ ๑ ยังคงครอบครองและใช้ประโยชน์ทรัพย์สินที่เช่าตลอดมา ขอให้ขับไล่จำเลยที่ ๑ และบริวารออกจากอาคารที่เช่าตามฟ้อง และส่งมอบทรัพย์สินที่เช่าคืนโจทก์ในสภาพเรียบร้อยปราศจากการชำรุดบกพร่องและการรอนสิทธิ และให้จำเลยที่ ๑ ระงับการนำทรัพย์สินที่เช่าตามฟ้องออกให้เช่าช่วง และห้ามจำเลยที่ ๑ กระทำการใด ๆ อันเป็นการละเมิดต่อทรัพย์สินที่เช่า ให้จำเลยที่ ๑ ชำระค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย ค่าขาดประโยชน์นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยที่ ๑ และบริวารจะออกและส่งมอบที่ดินและอาคารพิพาทคืนให้แก่โจทก์ ให้จำเลยที่ ๒ ร่วมกันหรือแทนกันกับจำเลยที่ ๑ ชำระเงินตามภาระค้ำประกันพร้อมดอกเบี้ย คดีนี้จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา แต่โดยที่การเคหะแห่งชาติ โจทก์ เป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามบทนิยาม "หน่วยงานทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ โจทก์มีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ทั้งในลักษณะที่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง และในลักษณะของการดำเนินการที่เป็นการประกอบกิจการในเชิงธุรกิจซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่ง และโดยที่การจัดให้มีเคหะเพื่อให้ประชาชนได้มีที่อยู่อาศัย รวมตลอดถึงจัดให้มีสาธารณูปโภค สาธารณูปการ และสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้อยู่อาศัย ทำนุบำรุง ปรับปรุง และพัฒนาบรรดาเคหะดังกล่าว รวมทั้งพัฒนาผู้อยู่อาศัยให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น ทั้งในทางสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม เป็นการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ การที่โจทก์ทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชนโครงการเคหะชุมชนสมุทรสาคร ระยะ ๒ เพื่อให้จำเลยที่ ๑ นำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัยและให้จำเลยที่ ๑บริหารชุมชน รวมถึงดูแลระบบสาธารณูปโภคภายในโครงการ เพื่อให้ประชาชนที่อยู่อาศัยภายในโครงการมีสภาพความเป็นอยู่ สิ่งแวดล้อมและสังคมที่ดีจึงเป็นการให้จำเลยที่ ๑ เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง
คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีเป็นเอกชน ยื่นฟ้อง นายอำเภอเมืองพะเยา ที่ 1 นาย จ. ที่ 2 ผู้ถูกฟ้องคดี ระหว่างพิจารณา ศาลปกครองเชียงใหม่มีคำสั่งไม่รับคำฟ้องในส่วนของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 สรุปข้อเท็จจริงตามคำฟ้องได้ว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิครอบครองและทำประโยชน์ที่ดินตามหลักฐานใบจอง (น.ส. 2 ก.) โดยรับมรดกมาจากสามี เมื่อยื่นคำขอรังวัดออกโฉนดที่ดินต่อสำนักงานที่ดินจังหวัดพะเยา ศูนย์วิจัยและพัฒนาประมงน้ำจืดเขต 1 (พะเยา) ได้คัดค้านการรังวัด อ้างว่า ที่ดินของผู้ฟ้องคดีบางส่วนรุกล้ำเขตที่ดินตามหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 และที่ 2 ได้คัดค้านการรังวัดการออกโฉนดที่ดิน โดยอ้างว่า ที่ดินเดิมเป็นหนองน้ำสาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ร่วมกันเพื่อเป็นทางลงสู่กว๊านพะเยา เมื่อผู้ฟ้องคดีตรวจสอบพบว่าที่ดินแปลงนี้มิได้นำขึ้นทะเบียนเป็นที่สาธารณะตามกฎหมาย และไม่มีหลักฐานเป็นหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 อ้างว่า ได้มีประชาคมหมู่บ้าน เมื่อวันที่ 6 ตุลาคม 2560 นั้น เป็นการดำเนินการหลังจากออกใบจองเป็นระยะเวลาหลายสิบปี การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 เป็นการยึดที่ดินโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ที่ดินตามหลักฐานใบจองของผู้ฟ้องคดีออกโดยชอบด้วยกฎหมาย โดยมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน หรือผู้ปกครองท้องที่ ตามมาตรา 122 แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 ลงนามให้การรับรองตั้งแต่ปี 2537 แล้วว่าไม่เป็นที่สาธารณะและผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ได้จัดทำประกาศเรื่องการจับจองที่ดินปิดประกาศไว้แล้ว ที่ดินแปลงนี้จึงไม่เป็นที่สาธารณประโยชน์ ขอให้ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ที่ดินตามหลักฐานใบจอง (น.ส. 2 ก.) อยู่ในความครอบครองของผู้ฟ้องคดีโดยชอบด้วยกฎหมาย และมิใช่ที่สาธารณประโยชน์ และเพิกถอนการคัดค้านการรังวัดออกโฉนดที่ดินของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ให้การโดยสรุปว่า การออกใบจอง (น.ส. 2 ก.) ของผู้ฟ้องคดีเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ได้มีหนังสือแจ้งให้เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดพะเยาดำเนินการเพิกถอนใบจองที่ดินของผู้ฟ้องคดีแล้ว และเนื่องจากเป็นการขอออกโฉนดที่ดินโดยอาศัยใบจองซึ่งออกทับที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงเป็นที่ดินที่ห้ามมิให้ออกโฉนดที่ดิน การคัดค้านการออกโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดีจึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยชอบด้วยกฎหมาย ขอให้ยกฟ้อง เห็นว่า แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามบทนิยาม "เจ้าหน้าที่ของรัฐ" ในมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 แต่การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ดูแลรักษาและคุ้มครองสาธารณสมบัติของแผ่นดินคัดค้านการรังวัดสอบเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีเพื่อป้องกันมิให้มีการรังวัดสอบเขตที่ดินรุกล้ำที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน เป็นการกระทำเช่นเดียวกันกับการที่เอกชนโดยทั่วไปซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินข้างเคียงคัดค้านการรังวัดสอบเขตที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินเพื่อป้องกันมิให้มีการรังวัดรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของตน การคัดค้านการรังวัดสอบเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จึงไม่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย กรณีจึงไม่เข้าลักษณะเป็นคดีพิพาทตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 คัดค้านการรังวัดออกโฉนดที่ดินของผู้ฟ้องคดี โดยอ้างว่าที่ดินบริเวณที่ผู้ฟ้องคดีนำรังวัดออกโฉนดที่ดินเดิมเป็นหนองน้ำสาธารณประโยชน์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน กรณีจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
แม้เทศบาลเมืองบางกร่าง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จะเป็นหน่วยงานทางปกครอง และนายกเทศมนตรีเมืองบางกร่าง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามบทนิยาม "หน่วยงานทางปกครอง" และ "เจ้าหน้าที่ของรัฐ" ในมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 แต่การที่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองซึ่งเป็นผู้มีหน้าที่ดูแลรักษาและคุ้มครองสาธารณสมบัติของแผ่นดินคัดค้านการรังวัดสอบเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองเพื่อป้องกันมิให้มีการรังวัดสอบเขตที่ดินรุกล้ำที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน เป็นการกระทำเช่นเดียวกันกับการที่เอกชนโดยทั่วไปซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินข้างเคียงคัดค้านการรังวัดสอบเขตที่ดินเพื่อป้องกันมิให้มีการรังวัดรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของตน การคัดค้านการรังวัดสอบเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้จึงไม่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมาย กรณีจึงไม่เข้าลักษณะเป็นคดีพิพาทตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองคัดค้านการรังวัดที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสองโดยอ้างว่าที่ดินบริเวณพิพาทไม่ใช่ที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งสอง แต่มีสภาพเป็นทางเดินเท้าสาธารณะอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน กรณีจึงเป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คดีที่ นาย ป. กับพวก รวม ๗ คน ยื่นฟ้อง การรถไฟแห่งประเทศไทย ที่ 1 สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) ที่ 2 จำเลย ต่อศาลแพ่งตลิ่งชัน อ้างว่า โจทก์ทั้งเจ็ดเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินซึ่งอยู่ติดกับที่ดินของจำเลยที่ 1 โดยโจทก์ทั้งเจ็ดและเจ้าของที่ดินรายอื่นใช้ที่ดินของจำเลยที่ 1 เป็นทางผ่านออกสู่ถนนเลียบทางรถไฟสายใต้อันเป็นทางสาธารณะเรื่อยมา จนกระทั่งต่อมาจำเลยที่ 2 เช่าที่ดินของจำเลยที่ 1 เพื่อก่อสร้างบ้านพักชดเชยให้แก่ชุมชนริมทางรถไฟสายใต้ (โครงการบ้านมั่นคง) มีการสำรวจผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการก่อสร้างโครงการดังกล่าว เมื่อวันที่ 18 เมษายน 2562 จำเลยที่ 2 เสนอให้เจ้าของที่ดินด้านหลังโครงการบ้านมั่นคงสามารถใช้ถนนในโครงการและถนนที่ตัดผ่านชิดแนวเขตที่ดินออกไปสู่ถนนเลียบทางรถไฟ โดยกำหนดทางออกจาก 2 ช่องทางเป็น 3 ช่องทาง ขนาดความกว้าง 4 เมตร ยาว 21 เมตร ที่ประชุมลงมติยอมรับว่าโจทก์ทั้งเจ็ดมีสิทธิใช้ทางจำเป็นในที่ดินของจำเลยที่ 1 อันเป็นที่ตั้งของโครงการดังกล่าว ต่อมาจำเลยที่ 1 ยอมให้จำเลยที่ 2 ปิดกั้นทางเข้าออกที่ดินที่จะเชื่อมไปยังถนนเลียบทางรถไฟ ปักเสาเข็ม ตอม่อ ใช้เครื่องจักรกลหนักทุบทำลายจนโจทก์ทั้งเจ็ดไม่สามารถใช้เส้นทางได้ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้จำเลยทั้งสองรื้อถอนเสาปูนซีเมนต์ที่ปักขวางทางเข้าออก พร้อมตอม่อ และสิ่งกีดขวางบนที่ดินของจำเลยที่ 1 จำนวน 2 ช่องทาง เพื่อเปิดทางเดินให้โจทก์ทั้งเจ็ดเข้าออกเป็นทางเข้าออกสู่ทางสาธารณประโยชน์ถนนเลียบทางรถไฟสายใต้ ตามมติที่ประชุมร่วมกันเมื่อวันที่ 18 เมษายน 2562 หากจำเลยทั้งสองไม่ยอมรื้อถอนเสาปูน ตอม่อ และสิ่งกีดขวางดังกล่าว ให้โจทก์ทั้งเจ็ดรื้อเสาปูนพร้อมสิ่งกีดขวางได้เอง และให้จำเลยทั้งสองให้ทางจำเป็นแก่โจทก์ทั้งเจ็ดเพื่อเป็นทางเดินและรถวิ่ง ขนาดความกว้าง 4 เมตร ยาว 21 เมตร ดังนี้ แม้การรถไฟแห่งประเทศไทย จำเลยที่ 1 เป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2494 ส่วนสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) จำเลยที่ 2 เป็นองค์การมหาชนที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) พ.ศ. 2543 ออกตามความในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 จึงเป็นหน่วยงานอื่นของรัฐ จำเลยที่ 1 และที่ 2 จึงมีฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 แต่ข้ออ้างที่อาศัยเป็นหลักแห่งข้อหาในคำฟ้องของโจทก์ทั้งเจ็ดเป็นเรื่องที่โจทก์ทั้งเจ็ดซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินฟ้องขอให้จำเลยทั้งสองซึ่งเป็นเจ้าของและผู้ครอบครองที่ดินข้างเคียงเปิดทางจำเป็นเพื่อออกไปสู่ทางสาธารณะ ซึ่งเป็นการใช้สิทธิตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1349 และให้มีขนาดความกว้างและความยาวตามมติที่ประชุมเมื่อวันที่ 18 เมษายน 2562 กรณีตามคำฟ้องของโจทก์ทั้งเจ็ดจึงไม่ใช่ข้อพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง แต่เป็นคดีพิพาททางแพ่งที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คดีที่ นางสาว ย. โจทก์ ยื่นฟ้องนาย ม. จำเลย ต่อศาลจังหวัดปัตตานีเป็นคดีอาญา ฐานขับรถโดยประมาทเป็นเหตุให้ผู้อื่นถึงแก่ความตาย ขอให้ลงโทษจำเลยตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 291 พระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. 2522 มาตรา 40, 43 (4) (8), 44 วรรคสอง, 46 (4), 67 ขอให้จำเลยชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่โจทก์ ระหว่างไต่สวนมูลฟ้อง จำเลยแถลงข้อเท็จจริงว่าขณะเกิดเหตุจำเลยรับราชการทหารโดยเป็นนายทหารสัญญาบัตรประจำการ และขับรถยนต์ไปปฏิบัติหน้าที่ตามคำสั่งผู้บังคับบัญชา เห็นว่า พระราชบัญญัติธรรมนูญศาลทหาร พ.ศ. 2498 มาตรา 13 บัญญัติว่า ศาลทหารมีอำนาจพิจารณาพิพากษาวางบทลงโทษผู้กระทำผิดต่อกฎหมายทหารหรือกฎหมายอื่นในทางอาญาในคดีซึ่งผู้กระทำผิดเป็นบุคคลที่อยู่ในอำนาจศาลทหารในขณะกระทำผิด จากบทบัญญัติดังกล่าวจะเห็นได้ว่า เจตนารมณ์ของกฎหมายในการที่ให้มีศาลทหารแยกต่างหากจากศาลพลเรือนก็เพื่อให้บุคคลที่อยู่ในอำนาจศาลทหารที่กระทำความผิดต่อกฎหมายทหารหรือกฎหมายอื่นที่มีโทษทางอาญา ต้องได้รับการพิจารณาพิพากษาคดีในอำนาจของศาลทหารเพื่อวัตถุประสงค์ในการปกครองบังคับบัญชาและส่งเสริมอำนาจของผู้บังคับบัญชาทหาร ดังนั้น คดีในส่วนที่โจทก์ฟ้องขอให้ลงโทษจำเลยตามประมวลกฎหมายอาญา และตามพระราชบัญญัติจราจรทางบก พ.ศ. 2522 จึงอยู่ในอำนาจของศาลทหาร ตามมาตรา 13 และ 16 (1) แห่งพระราชบัญญัติธรรมนูญศาลทหาร พ.ศ. 2498 ส่วนที่โจทก์มีคำขอให้จำเลยชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากการกระทำละเมิดในทางแพ่งนั้น เห็นว่า พระราชบัญญัติธรรมนูญศาลทหาร พ.ศ. 2498 มาตรา 53 บัญญัติว่า ผู้เสียหายจะร้องขอให้จำเลยคืนทรัพย์ ใช้ราคาทรัพย์ หรือใช้ค่าสินไหมทดแทนความเสียหายในศาลทหารไม่ได้ ดังนี้คำขอให้จำเลยชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากการกระทำละเมิดจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลทหารที่จะพิจารณา แต่เป็นคดีที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม
คดีนี้ การเคหะแห่งชาติ โจทก์ ยื่นฟ้อง บริษัทเอกชน ที่ ๑ ธนาคารพาณิชย์ ที่ ๒ จำเลย ว่า โจทก์ทำสัญญาให้จำเลยที่ ๑ เช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชนโครงการอาคารเช่ามาตรฐานรองหนองจอก จำนวน ๑,000 หน่วย เพื่อให้จำเลยที่ ๑ นำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัยและให้จำเลยที่ ๑ บริหารชุมชน มีกำหนดเวลา ๓ ปี แต่จำเลยที่ ๑ ค้างชำระค่าเช่าแก่โจทก์ ภายหลังสัญญาเช่าสิ้นสุดลงจำเลยที่ ๑ ยังคงครอบครองและใช้ประโยชน์ทรัพย์สินที่เช่าตลอดมา ขอให้จำเลยที่ ๑ ชำระค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย และให้จำเลยที่ ๑ ชำระค่าขาดประโยชน์ นับถัดจากวันฟ้องเป็นต้นไปจนกว่าจำเลยที่ ๑ และบริวารจะส่งมอบที่ดินและอาคารพิพาทคืนให้แก่โจทก์ ให้จำเลยที่ ๒ ร่วมกันหรือแทนกันกับจำเลยที่ ๑ ชำระเงินตามภาระค้ำประกันพร้อมดอกเบี้ย คดีนี้ จึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา แต่โดยที่การเคหะแห่งชาติ โจทก์ เป็นรัฐวิสาหกิจจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นหน่วยงานทางปกครองตามบทนิยาม "หน่วยงานทางปกครอง" ในมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ตามมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗ โจทก์มีวัตถุประสงค์และอำนาจหน้าที่ทั้งในลักษณะที่เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง และในลักษณะของการดำเนินการที่เป็นการประกอบกิจการในเชิงธุรกิจซึ่งเป็นเรื่องทางแพ่ง และโดยที่การจัดให้มีเคหะเพื่อให้ประชาชนได้มีที่อยู่อาศัย รวมตลอดถึงจัดให้มีสาธารณูปโภค สาธารณูปการ และสิ่งอำนวยความสะดวกแก่ผู้อยู่อาศัย ทำนุบำรุง ปรับปรุง และพัฒนาบรรดาเคหะดังกล่าว รวมทั้งพัฒนา ผู้อยู่อาศัยให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น ทั้งในทางสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อม เป็นการจัดทำบริการสาธารณะของโจทก์ การที่โจทก์ตกลงทำสัญญาให้จำเลยเช่าเหมาอาคารและบริหารชุมชนโครงการอาคารเช่ามาตรฐานรองหนองจอก จำนวน ๑,000 หน่วย เพื่อให้จำเลยที่ ๑ นำไปบรรจุผู้เช่าช่วงเพื่อการอยู่อาศัย และให้จำเลยที่ ๑ บริหารจัดการชุมชนรวมถึงดูแลระบบสาธารณูปโภคภายในโครงการ เพื่อให้ประชาชนที่อยู่อาศัยภายในโครงการมีสภาพความเป็นอยู่ สิ่งแวดล้อมและสังคมที่ดีจึงเป็นการให้จำเลยที่ ๑ เข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะกับโจทก์ สัญญาดังกล่าวจึงเป็นสัญญาทางปกครอง ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ อันอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง